Текст книги "Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание"

В процессе формирования концептуальной основы проектов правовых актов решаются основные задачи: познание объективной необходимости в урегулировании той или иной группы отношений; изучение процессов отражения этой объективной необходимости в индивидуальном и социальном сознании, адекватности отражения; оценка объективных и субъективных факторов, обусловливающих необходимость правового регулирования определенного вида отношений; определение направления (вектора) правового развития, а также прогнозирование развития процессов при различных его вариантах, раскрытие положительных и отрицательных сторон исследуемых процессов; постановка конкретных целей правового регулирования, выявление возможностей использования положительных сторон и ограничения действия отрицательных факторов для достижения поставленной цели, определяемой потребностями общества и возможностями воздействия на данный процесс; формирование идеальных моделей поведения, которые обеспечивали бы достижение поставленной цели, соотнесение этих вариантов поведения с целью, включение цели в систему, выходящую, в конечном счете, на общие цели правового регулирования в обществе; применение адекватных правовых средств, стимулирующих реальное поведение, соответствующее созданной правовой модели.

Правотворческая политика, оперирующая, главным образом, телеологическими суждениями, должна ясно и убедительно доказывать, что та или иная форма правового воздействия станет наиболее адекватной (точной) для достижения определенной социальной цели, либо используемое правовое средство ведет к нежелательным результатам. Юридическая наука, несомненно, является определяющим условием становления правовой политики как целостной системы стратегического характера. На основе научных разработок формируются новые юридические конструкции, прогнозируется эволюция юридических технологий и правовой жизни. Научность, базирование правовой политики на передовых достижениях юридической науки есть ее отличительный признак. «Именно данный признак правовой политики, – по мнению О. Ю. Рыбакова, – отражает великую созидательную миссию юридической науки, призванную служить интересам общества…»⁵⁶.

Современная правотворческая политика должна представлять собой целенаправленную деятельность государства по созданию (используя терминологию интеллектуального права) своего рода «охраноспособных правовых разработок», т. е. апробированных (прошедших «испытание») правовых решений, с максимальной точностью прогнозирующих правовые последствия. Данные правовые решения должны быть новыми, возможно, неординарными, но обязательно научно обоснованными⁵⁷. При этом необходимо, чтобы эти решения были социально адекватными (выполняли функцию «отражения») и в то же время включали в себя эффект «опережающего отражения». (По замечанию Д. А. Медведева, «в сложившихся условиях, как никогда, надо действовать на опережение»⁵⁸). Формируемые правовые решения должны быть «жизненно» (социально) применимыми, т. е. признаваемыми непосредственными участниками правовой жизни (субъектами гражданского общества) и предрасположенными к воспроизводству в социально-интерактивных правовых субсистемах.

Правотворческие органы при разработке и издании юридических норм должны изучать социально-экономическую и иную ситуацию, объективные потребности развития, необходимость и целесообразность юридического урегулирования общественных отношений. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными. В этих целях существенную пользу могли бы принести специальные научные методы, позволяющие более точно конструировать юридические нормы, предназначенные для регулирования определенных видов общественных отношений. Например, активнее следует использовать потенциал социально-правового эксперимента, представляющий собой создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее нормативного правового акта. Его цель – определить, какие нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать. Правотворческие работы могут успешно осуществляться лишь на прочной плановой основе. Проведение данного принципа в правотворческой практике необходимо. Наличие утвержденных компетентными правотворческими органами планов существенно повышает эффективность законопроектных работ. Планирование позволяет повысить согласованность и взаимосвязанность различных участков законодательства. Планирование развития законодательства способствует повышению системности, внутренней гармонии и сбалансированности законодательного (правового) регулирования. Правотворчество должно быть тесно связано с правоприменительной практикой. Именно она дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативных правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Немаловажная роль в повышении уровня научности правотворческого процесса отведена профессиональным юристам-практикам, ученым-правоведам, научным коллективам, квалифицированные мнения и суждения которых способствуют принятию более правильных и обдуманных правотворческих решений. Как справедливо отмечает С. В. Поленина, «активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве – необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм»⁵⁹.

2. Системность предпринимаемых правовых мероприятий. Данный признак правотворческой политики предусматривает, что в ходе проводимых правовых мероприятий происходит соблюдение внутренней логики при построении нового права, при включении новых элементов в действующую систему юридических норм, институтов и отраслей права, выполняется соответствие региональных законов федеральным законам, сохраняется единство всей системы законодательства страны.

Система как многоуровневая конструкция образуется:

1) комплексом или множеством (совокупностью) взаимодействующих элементов, составляющих единое целое;

2) наличием интегративных качеств, отсутствующих у составных частей и образующих качественную определенность комплекса – его целостности;

3) способностью к синтезу элементов и связей между ними;

4) наличием устойчивых и самовоспроизводимых связей системы и среды;

5) сложной иерархической «внутренней» структурой, устанавливающей соподчиненность или соотнесенность частей системы друг с другом;

6) необходимым набором других системных качеств (адаптивностью, организованностью, самовоспроизводством, развитием и пр.). Иными словами, это комплекс, образующий целостное единство как внутри себя, между элементами, так и с внешней средой, способный производить новые, недостающие элементы и связи, а также порождающий новые качества целого, не сводимые к свойствам его частей⁶⁰.

Именно в этом варианте должны производиться системные новации в праве, при которых будут не только сохраняться интегративные свойства системы права, но и обеспечиваться условия самовоспроизводства социально полезных качеств системного целого всего механизма правового регулирования, совершенствование современной правовой системы. Как справедливо отмечает А. Н. Кокотов: «Главная цель законодательной деятельности заключается не столько в принятии с той или иной степенью регулярности отдельных законов, сколько в обеспечении постоянного обновления, совершенствования всей системы действующих в стране законов»⁶¹.

В целях соответствия принципу системности проводимых мероприятий в области правотворческой политики при решении проблемы повышения качества правоустанавливающего механизма следует придерживаться правил:

• принятие правовых норм должно строиться с учетом тех коллизий и недостатков, которые выявлены в ходе правоприменительной практики;

• вводимый правовой инструментарий должен технологически и системно позволять осуществлять последующие законодательные коррективы;

• в процессе установления правовых норм необходимо учитывать возможную динамику (позитивную и негативную) в иных отраслях и сегментах права.

При построении современной системы правового регулирования необходимо «принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов, и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы как общего характера, дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов»⁶².

3. Ориентация на позитивный социально-юридический результат. В этом признаке правотворческой политики отражается целевой и прогностический характер принимаемых правотворческих решений, которые вводятся в систему правового регулирования⁶³, исходя не из каких-либо популистских соображений и не для того, чтобы создать видимость юридической деятельности (то есть это не решения ради самих решений), а для того, чтобы достичь реального позитивного эффекта. (Как в плане оптимизации самой правовой надстройки, так и в плане повышения качества функционирования общественной системы в целом.)

Правотворческая политика должна ориентироваться в первую очередь на правовое развитие, на совершенствование системы правового регулирования с целью более эффективного выполнения стоящих перед государством социальных, экономических, политических и иных значимых для всего общества задач. Как отмечал Л. И. Петражицкий, существо проблем «политики права», заключается в «научно обоснованном предвидении последствий, какие следует ожидать в случае введения определенных правовых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в систему действующего права путем законодательной деятельности … оказалось бы причиной определенных желательных результатов»⁶⁴.

Таким образом, правотворческая политика выражает собой тот настрой системы правотворческих действий, при котором принимаемые правовые решения представляют реально функционирующие средства воздействия на правовую ситуацию в обществе в целях приближения к правовым идеалам, открывают новые пути, по которым следует осуществлять правовое развитие для их достижения. Это позволяет современному правотворчеству (и правообразовательному процессу в целом) быть более динамичным и конструктивным.

3. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики
(Н. В. Исаков, А. П. Мазуренко)

Тесная связь и взаимозависимость, объективно существующие между правотворчеством и правотворческой политикой, обусловливают взаимодействие принципов, на основе которых они должны строиться в современных условиях. При этом необходимо подчеркнуть, что проблема принципов правотворческой политики, несомненно, относится к числу проблем, связанных с ее концептуализацией.

Как известно, юридической наукой выделяются принципы права, юридической ответственности, правового государства и многие другие. Во всех указанных случаях речь идет, как правило, об исходных, руководящих, отправных идеях, требованиях, которые лежат в основе определенного правового явления. В таком смысле используется данное понятие и при характеристике принципов правовой политики⁶⁵, уже достаточно глубоко изученных в отечественной юридической науке.

В свою очередь, к проблеме принципов правотворческой политики обращались совсем немногие авторы. Хотя в литературе имеется ряд научных наработок в данной области⁶⁶, следует признать, что какой-либо целостной концепции по данному вопросу пока не создано. Между тем, очевидно, что его решение имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, ибо речь идет о научном обосновании системы требований, которые должны лежать в основе одного из важнейших видов политико-правовой деятельности.

Изучение различных точек зрения показывает, что у некоторых исследователей сложилось представление о том, что принципы правовой и правотворческой политики полностью совпадают. Учитывая, что правотворческая политика является одной из разновидностей политики правовой, на наш взгляд, в ее основе могут лежать общие принципы такой политики, но лишь те из них, которые имеют отношение к сфере правотворчества. У других разновидностей правовой политики (доктринальной, правоинтерпретационной, правоприменительной, правореализационной и т. д.) должны существовать собственные исходные установки, которые наряду с иными основаниями классификации выступают средством отграничения различных ее видов.

На наш взгляд, принципы правотворческой политики – это основополагающие начала, определяющие общие подходы государства и гражданского общества к формированию и реализации стратегии и тактики в сфере правотворчества. Основное назначение принципов правотворческой политики состоит в установлении важнейших ценностно-нормативных основ социальной деятельности.

Здесь следует отметить, что исходные принципы правотворчества и правотворческой политики, общие перспективы, основные направления и стратегия развития законодательства в концептуальном виде закреплены в Конституции Российской Федерации⁶⁷. Так, в ст. 10 провозглашен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Применительно к законодательной власти этот принцип получил развитие в ст. 94 Конституции РФ, согласно которой Федеральное Собрание является общефедеральным представительным и законодательным органом страны. Указанный принцип определяет основную функцию законодательного органа – создание законов, содержащих общеобязательные правила поведения. Реализация же данных правил возлагается на органы исполнительной и судебной власти. Кроме того, принцип разделения властей предопределяет участие в законодательном процессе главы исполнительной власти (премьер-министра, губернатора), который наделяется рядом полномочий, выступающих в качестве «сдержек и противовесов» (например, право «вето»).

По мнению С. В. Полениной, к числу закрепленных Конституцией РФ принципов правотворческой политики должны быть обязательно отнесены принцип высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, а также принцип верховенства закона (ч. 1 и 2 ст. 15), выступающие в качестве неотъемлемого условия существования правового государства⁶⁸. В соответствии с этими принципами органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Для реализации принципа законности необходимо как соблюдение установленной процедуры принятия федеральных и региональных законов, так и обеспечение соответствия положений подзаконных нормативных правовых актов законам как актам, обладающим высшей юридической силой.

Помимо названных, в Конституции РФ содержится немало и других принципов, являющихся общими как для правотворчества, так и для правотворческой политики. Особо следует отметить ст. 18 Конституции, провозгласившую, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Следовательно, соблюдение и обеспечение прав человека и гражданина – важнейшее условие правомерности как федеральных, так и региональных законов⁶⁹.

Базовым для правотворчества в условиях России является принцип федерализма. Правотворческая политика призвана играть важную роль в обеспечении единства российского законодательства, состоящего из федеральных законов, иных нормативных правовых актов и законодательства субъектов Федерации. Как известно, Конституция РФ дает по этим вопросам две сходные установки: одни ее статьи разграничивают нормотворческую компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами, другие – провозглашают безусловное соблюдение принципа соответствия законов субъектов РФ федеральным законам, принятым в пределах компетенции Федерации⁷⁰.

Таковы, предлагаемые в литературе, основные конституционные принципы правотворческой политики. На наш взгляд, кроме указанных выше, она должна базироваться также на принципах правовой политики, общих для всех ее разновидностей. Авторами проекта Концепции правовой политики в Российской Федерации предложен целый ряд этих принципов:

• демократический характер;

• социально-политическая обусловленность;

• учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества;

• реалистичность;

• согласованность с международными стандартами нормативно-правового регулирования при учете национальных интересов и др.⁷¹

Исходя из этого, к числу наиболее общих принципов, отражающих процесс взаимодействия правотворчества, правовой и правотворческой политики (в их различных сочетаниях), следует отнести научную обоснованность, гласность, предсказуемость и системность. Что же касается принципов, имеющих отношение, прежде всего или исключительно к правотворческой политике, то к ним, на наш взгляд, относятся принцип отражения общественного мнения, принцип концептуальности и принцип опережающего реагирования правотворческой политики. Остановимся коротко на характеристике каждого из них.

Из принципов, не получивших конституционного закрепления, в первую очередь следует выделить принцип научной обоснованности. Данный принцип можно признать универсальным, поскольку он имеет одинаково важное значение как для правотворчества и правотворческой политики, так и для правовой политики в целом, основанность которой на передовых достижениях юридической науки выделяется в качестве ее отличительного признака⁷².

Важность данного принципа отмечается и в других теоретических исследованиях. Так, Р. О. Халфина подчеркивает, что научная обоснованность имеет определяющее значение для эффективного правотворческого решения⁷³. Здесь следует добавить, что выполнение основной задачи правотворческой политики – модернизации правотворчества – немыслимо без научного обоснования не только принимаемых правовых актов, но и организации правотворческого процесса. По справедливому мнению А. В. Кочеткова, научно обоснованная организация правотворческого процесса, правильная законодательная процедура, грамотное использование средств и приемов юридической техники создают предпосылки для выработки и принятия качественных законов, обеспечивают их авторитет⁷⁴.

Данный принцип подразумевает тщательное изучение той сферы общественных отношений, которую предполагается урегулировать соответствующим законом или иным правовым актом, практику применения действующих в этой сфере нормативных правовых актов, учет факторов, формирующих правотворческое решение, широкое привлечение научных учреждений и отдельных ученых к разработке и обсуждению законопроектов⁷⁵. Большое значение для обеспечения эффективности и научности правотворчества имеет такое важное средство правотворческой политики, как экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и иные)⁷⁶ правовых актов. На наш взгляд, нельзя согласиться с позицией, согласно которой экспертиза является одной из стадий правотворческой деятельности⁷⁷. Думается, что проведение экспертизы необходимо на всех стадиях правотворческого процесса, начиная с планирования законопроекта и заканчивая окончательным принятием закона.

Рассматриваемый принцип предполагает также, что принимаемый правовой акт впишется в систему действующих и намеченных к разработке нормативных правовых актов⁷⁸. Научно обоснованный закон должен обладать правильно выбранной формой и методами правового регулирования, отвечать потребностям законодательного обеспечения соответствующей области общественных отношений, не иметь логических противоречий, не нарушать принципа единства юридической терминологии, соответствовать правилам юридической техники, предусматривать механизм реализации своих предписаний, содержать только те законодательные решения, которые входят в сферу законодательного воздействия соответствующего уровня федеративных отношений, и соответствовать нормативным правовым актам более высокой юридической силы⁷⁹.

Отсюда важнейшим условием оптимизации правотворческой деятельности, а следовательно, и принимаемых законов является их научное обоснование. Активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве – необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в них норм⁸⁰.

Следует согласиться с Т. Я. Хабриевой, что в силу усложнения нашей жизнедеятельности, глобального технологического прогресса научное сопровождение на различных стадиях законотворческого процесса все более очевидно превращается в необходимую часть подготовки и принятия закона⁸¹. По этой же причине важно создавать в правотворческих структурах более открытую атмосферу, более прозрачную обстановку, активнее включать в работу продуктивные механизмы общественных экспертиз и публичных обсуждений законопроектов, а также учета общественного мнения при их подготовке и принятии. Соблюдение этих требований является выражением еще одного универсального принципа, характерного как для правотворчества, так и для правотворческой политики – принципа гласности.

Принцип гласности выступает важнейшим гарантом обеспечения реализации упоминавшегося выше принципа демократического характера правотворчества. Только постоянно получая системную и правдивую информацию о ходе правотворческого процесса, население будет иметь возможность оказать на него позитивное влияние.

В то же время следует признать небезосновательными высказывания некоторых ученых о том, что данный принцип не приемлем для правотворчества в целом (В. Л. Кулапов, В. Д. Кошлевский). Например, если речь идет о локальном нормотворчестве либо об актах, издаваемых в системе органов общественной безопасности, прокуратуры, судебной системы и т. п. Ряд издаваемых ими документов, в соответствии с действующим законодательством, может быть признан конфиденциальным. Поэтому, раскрывая содержания принципа гласности в отношении правотворческой политики, следует оговориться, что в рамках предмета настоящего исследования он рассматривается прежде всего применительно к федеральному и региональному законотворчеству, а также правотворчеству муниципальных органов представительной власти, затрагивающему интересы граждан, юридических лиц и иных субъектов гражданского общества.

Гласность правотворческой политики означает, что общество должно быть своевременно информировано обо всех стадиях процесса правотворчества. Причем необходимо освещать не столько ход работы над законами в парламенте – весьма целесообразно делать это прежде всего в отношении разработки законопроектов и анализа результатов правотворческого процесса. Подобные усилия не только дадут возможность широким массам населения иметь представление о правовом регулировании, о грядущих изменениях в законодательстве, но и позволят интеллектуальной верхушке общества оказать содействие правотворческому процессу, давая государственным органам рекомендации и помогая находить решение сложных законодательных проблем⁸². Кроме того, гласность правотворческой политики предоставляет возможность народу, как носителю государственного суверенитета, контролировать работу своих представителей, а при необходимости оказать на нее влияние в определенной легитимной форме.

Гласность правотворческой политики означает необходимость освещения процесса правотворчества разнообразными способами. Внедрению данного принципа во многом способствует пресса. В общественную дискуссию, проводимую на страницах печати по тому или иному проекту, вовлекаются широкие слои населения. Цель таких дискуссий состоит в выявлении многообразных мнений и принятии на их основе оптимальных и эффективных правотворческих решений. Представителям прессы предоставлена возможность присутствовать на заседаниях правотворческих органов. Поэтому, хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по радио и телевидению⁸³. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий. Как справедливо отмечает Д. В. Чухвичев, недопустима тайная разработка законопроектов, засекречивание любого из этапов законотворчества, какими бы соображениями эта секретность ни объяснялась⁸⁴.

К сожалению, на сегодняшний день открытость законодательного процесса все еще остается недостаточной. Субъекты права законодательной инициативы и общество не имеют своевременной и полной информации о всех рассматриваемых в Государственной Думе законопроектах, о содержании отзывов и экспертных заключениях. Исправить ситуацию возможно созданием специального банка данных, ведением «досье закона», обеспечивающего непрерывное информационное сопровождение закона от зарождения идеи, разработки и до прекращения его действия, что обоснованно предлагается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации»⁸⁵. Ведь любой нормативный правовой акт нужен для позитивного регулирования общественных отношений, для того чтобы сдвинуть ситуацию в лучшую сторону. Поэтому первое требование к качеству закона – обоснованное отражение общественных потребностей. А когда правовой акт готовится вне учета общественного мнения, получается печально известный 122-й Закон о монетизации льгот⁸⁶.

Сказанное выше выводит на необходимость обоснования еще одного принципа правотворческой политики, отражающего его специфику как средства обеспечения широкого участия населения и институтов гражданского общества в процессе правотворчества. На наш взгляд, этот принцип можно сформулировать как принцип отражения общественного мнения. Если соотнести его с принципами правотворчества, то содержанию данного принципа наиболее близок принцип демократизма. Но применительно к правотворческой политике данный принцип имеет несколько иное наполнение. Как известно, при характеристике принципа демократизма прежде всего имеется в виду предоставляемая населению возможность участвовать в правотворчестве путем голосования на референдуме (так называемое прямое правотворчество) или путем участия в выборах представительных органов власти. В свою очередь, содержанием принципа отражения общественного мнения является обеспечение правотворческими органами возможности высказать свое мнение по проектируемым правовым новеллам наиболее широкому кругу лиц и организаций, образующих структуру гражданского общества. Причем подобное высказывание общественного мнения должно быть не самоцелью, не ширмой для принятия решения по принципу «собака лает – караван идет». Результаты такого высказывания должны быть положены в основу социально значимых, а в идеале всех законодательных и иных правовых решений.

Об этом все чаще говорят не только ученые, но и государственные деятели. «Сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. …Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»⁸⁷.

В этой связи для современной России весьма актуальными выглядят воззрения Ш. Монтескье, провозгласившего еще в XVIII в. в своей работе «О духе законов» универсальные подходы к их созданию: «Законодательство не может быть чуждым той личностной и общественной среде, в которой оно функционирует». Здесь важно указать и на такой аспект, как приемлемость, адаптированность законов к конкретной культуре, традициям, национальным корням и духу народа⁸⁸. Момент согласия, поиска консенсуса в обществе имеет принципиальное значение для правотворчества. Ведь закон – это общая норма, выражающая всеобщий интерес. Поэтому объективная природа законотворческого процесса требует согласования воль и интересов, которое могло бы обеспечить устойчивость и стабильность социальной системы.

На стадии работы над проектом нормативного акта законодатель должен иметь информацию о мере согласия с концепцией готовящейся правовой новеллы (а в случае необходимости, – и с отдельными, наиболее спорными положениями законопроекта) всех основных социальных групп, интересы которых она затрагивает. Изучение общественного мнения должно занять существенное место в системе комплексного социологического обеспечения законотворчества⁸⁹. Создание данной системы, охватывающей все стадии работы по совершенствованию законодательства, является актуальной задачей правотворческой политики. Как справедливо отмечается в литературе, нынешняя ситуация, когда законодатель вынужден работать в условиях острого дефицита достоверной социологической информации и прежде всего о состоянии массового сознания, становится все более неприемлемой⁹⁰. Сохранение этой «традиции» является одной их основных причин деформаций социального механизма правотворчества, о которых говорилось выше.

Еще одним специфическим, имеющим непосредственное отношение к правотворческой политике, является принцип опережающего реагирования. Он самым тесным образом связан с рассмотренным выше принципом отражения общественного мнения. Содержание этого принципа заключается в необходимости преодоления порочной практики «догоняющего правотворчества», заключающейся во внесении бесконечных изменений и дополнений в действующее законодательство. Задачей правотворческой политики в данных условиях является опережающее реагирование на возможные вызовы времени, на изменяющиеся запросы общества и государства.

Так, на начальных этапах, связанных с выявлением потребности в правовом регулировании, законодатель должен получить от исследований общественного мнения, главным образом, сведения о наличии социальной проблемы, требующей правового решения, а также определенный импульс для разработки концепции нового закона. Одна из важнейших задач организационного обеспечения правотворчества в современных условиях – постоянно информировать законодателя о состоянии общественных отношений, об актуальных и перспективных потребностях практики, акцентируя внимание на возможности возникновения тех или иных проблемных ситуаций⁹¹ в развитии общественных отношений.

Лишь при хорошо налаженном социально-правовом мониторинге, имеющем прогностическую направленность, законодатель может своевременно принять правовые решения, способные предотвратить или сгладить социальную напряженность. При разработке концепции правовой новеллы необходимо опираться на обширный комплекс знаний, который в идеале должен охватывать теоретические и эмпирические данные о наличии социальной проблемы, требующей правового решения, результаты исследований эффективности действующего в данной области законодательства, материалы поисковых прогнозных разработок (основанных на экстраполяции существующих тенденций) и альтернативных нормативных прогнозов (т. е. прогнозов эффективности различных вариантов решения проблемы). Каждое из этих направлений исследований в той или иной мере должно включать в себя и изучение общественного мнения, ориентированное на выявление оценки населением существующего положения дел в соответствующей сфере социальной жизни, его возможной реакции как на сохранение этого положения (т. е. сохранение прежнего режима правовой регуляции), так и на социальные последствия новых правовых решений⁹².