Текст книги "Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание"

Таким образом, задачей правотворческой политики как фактора модернизации правотворчества является обеспечение постоянного мониторинга социальной ситуации во всех областях общественной и государственной жизнедеятельности с целью своевременного обновления соответствующих правовых массивов; выработка на основе полученной прогностической информации концептуальных идей и целей в сфере нормативно-правового регулирования; недопущение отставания такого регулирования от реально складывающихся и возможных в перспективе изменений в общественных отношениях. Правотворческая политика должна не «бить по хвостам», как в случаях с авариями на Саяно-Шушенской ГЭС, шахте «Распадская», терактами в московском метро и аэропорту «Домодедово», природными катастрофами, типа лесных пожаров летом 2010 г., наводнениями в Крымске в 2012 г. и на Дальнем Востоке в 2013 г. и т. д. и т. п., а выявлять возможные варианты развития событий в той или иной области и предлагать научно обоснованные упреждающие правотворческие решения.

В этой связи принцип концептуальности правотворческой политики выступает одновременно продолжением рассмотренного выше принципа опережающего реагирования, а также своеобразным развитием принципа научной обоснованности.

Смысл данного принципа заключается в том, что модернизация отечественного правотворчества нуждается сегодня в надежном концептуальном основании. Это объясняется тем, что с помощью средств и методов правотворческой политики должна осуществляться не только сиюминутная корректировка действующей системы правовых норм для решения самых острых текущих проблем, но также определяться долгосрочные ориентиры нормативно-правового развития государства и общества. Так, В. Б. Исаков замечает: «… как и во всей сегодняшней общественной жизни, в российском законотворчестве отсутствуют научное предвидение, культура постановки целей и объективная оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными «законодательными экспромтами», формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать»⁹³.

Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определять приоритетные законы на ближайшую перспективу последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер⁹⁴. Отсюда, концептуальность правотворческой политики предполагает разработку программных документов, отражающих как тактические (ближайшие) задачи текущего периода, так и стратегические цели повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.

Формирование основ и тех или иных направлений правотворческой политики начинается, как правило, на доктринальном уровне. Ученые в своих монографиях, статьях, комментариях предлагают пути усовершенствования правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов нормотворческой деятельности. В этой связи научная разработка концептуальных основ организации правотворческой деятельности, издания правовых актов и упорядочения действующего законодательства является одной из важных задач правотворческой политики.

Понятие «концепция» применяется в науке и в законотворческой практике как к отдельным законопроектам, так и к их совокупности и даже ко всей правовой (а не только правотворческой) политике. Использование этого термина целесообразно потому, что в идеале в процессе правотворчества всегда должна ставиться задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Другими словами, концепция должна характеризовать степень отражения в правотворческой политике происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее. На этом должен основываться выбор оптимальных путей видоизменения общественных отношений в желательном направлении при помощи права⁹⁵. Таким образом, специфическая роль принципа концептуальности правотворческой политики заключается в том, чтобы концентрировать наиболее существенные интересы граждан, государства и общества в целом, обособляя их в качестве объекта правового регулирования.

Чаще всего «концепция» понимается как система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов на то или иное явление⁹⁶. Исходя из подобного определения, можно заключить, что понятия «концептуальность» и «систематизированность» синонимичны друг другу. А. П. Коробова, например, полагает, что концепция правовой политики – это разработанная на государственном уровне система представлений о перспективах совершенствования правовой жизни общества, о целях, задачах, приоритетах, принципах, направлениях, формах и средствах правовой политики государства⁹⁷.

Как можно заметить, принцип концептуальности тесно связан еще с одним важнейшим принципом правотворческой политики – принципом системности. Именно системность правотворческой политики обеспечивает единство правового регулирования общественных отношений, иерархию, комплексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативных правовых актов, а также реальность и исполнимость содержащихся в них требований и предписаний.

Системный подход предполагает необходимость обеспечения внутрисистемных зависимостей нормативных правовых актов в процессе совершенствования правового регулирования, исходя из общей концепции развития законодательства. Такой подход включает в себя, прежде всего, анализ и оценку подготавливаемых законопроектов с точки зрения их связей с другими, задействованными уже правовыми механизмами. Тем самым, по образному выражению Т. Н. Рахманиной, создаются условия, позволяющие новому закону как можно «мягче», безболезненнее войти в действующую систему права, не разрушая устоявшихся системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами⁹⁸.

Системность правотворческой политики в данном контексте означает единый, комплексный характер воздействия на процесс формирования правовых норм, объединенный единством целей законодателя, принципов правового регулирования и единым характером объекта правового воздействия. Нормативные правовые акты должны создаваться и изменяться в строгом соответствии со специальным планом⁹⁹, обеспечивающим их непротиворечивость, взаимодополняемость, единый комплексный характер правового воздействия системы права как важнейшего условия ее эффективности.

Системность правотворческой политики предполагает разработку нормативного правового акта (вне зависимости от его статуса) как составной части единого комплекса законодательства со строго определенным функциональным назначением. Это предопределяет необходимость исследования в ходе правотворчества наличия (или отсутствия) иных актов, органически взаимосвязанных с разрабатываемым. Каждый из нормативных правовых актов должен создаваться (изменяться, отменяться) с учетом его связи с другими актами, выступающими его респондентами, на положения которых он ссылается или корреспондентами¹⁰⁰, которые сами содержат ссылки на его положения.

Создание закона должно предопределять (а лучше – нормативно закреплять) обязательность создания комплекса строго определенных подзаконных актов в соответствии с ним и во исполнение его, уточняющих и конкретизирующих его положения и устанавливающих порядок их реализации. Принятие подзаконного акта высшими органами (должностными лицами) государственной власти также может повлечь за собой необходимость создания нормативного механизма его реализации¹⁰¹. В противном случае принимаемые акты могут оказаться декларативными, не иметь реального значения для жизни людей, не располагать возможностью воздействовать на их правозначимое поведение.

Подводя итог сказанному в настоящем параграфе, следует подчеркнуть, что все рассмотренные выше принципы правотворчества и правотворческой политики взаимосвязаны и взаимообусловлены. Лишь применяемые вместе, они дают эффект, обеспечивают принятие целесообразных, легитимных, обоснованных законов и иных правовых актов. Отступление от них ведет к произвольным и ошибочным решениям, излишним затратам труда, времени, энергии правотворцев, снижению эффективности правового регулирования. Их особенность заключается в том, что в рамках правотворческой политики, они имеют свою направленность, т. к. предвосхищают и опосредуют деятельность по формированию новых норм права, способствуют модернизации процесса правотворчества. Специфика этих принципов состоит также в том, что здесь они применяются комплексно, в объективном единстве, без чего невозможно обеспечить эффективность их воздействия на правотворчество. Думается, что принципы, не нашедшие отражения в Конституции РФ, целесообразно закрепить в Федеральном законе о системе принципов правотворческой политики в Российской Федерации и соответствующих законах субъектов Федерации.

Переходя к вопросу о приоритетах правотворческой политики в современной России, заметим, что в настоящий момент на передний план выходит необходимость осознания того, что эффективное правовое регулирование невозможно без ясного и глубокого понимания приоритетов этого важнейшего вида правовой политики. Данный вопрос, при его очевидной малоизученности, чрезвычайно актуален и значим как для теории, так и для практики осуществления правотворческой политики.

Как справедливо отмечал С. С. Алексеев, в каждом законе, претендующем на то, чтобы занять достойное место в передовой правовой системе, должна быть своего рода изюминка – одна или несколько взаимосвязанных основополагающих идей, которые придают ему особый смысл и социальное звучание, дают ход решению назревшей проблемы. А вот изюминка правовой реформы, всей правовой политики России состоит в том, что в такой реформе, в такой политике должны быть приоритеты¹⁰².

Здесь следует отметить, что если приоритетам правовой политики в науке уделено достаточно большое внимание, то категория «приоритет правотворческой политики» специалистами пока не освоена, поэтому, естественно, она не является общепринятой в научном мире (как, впрочем, и другие вопросы, касающиеся основных видов правовой политики). Таким образом, вопрос о приоритетах данной политики в наши дни приобретает особый смысл, а необходимость его изучения в рамках юридической науки – очевидность.

Поскольку в теории государства и права вплоть до последнего времени такое явление, как правотворческая политика в целом практически не исследовалось, то проблема ее приоритетов в основном рассматривалась в рамках общей правовой политики государства. Прежде всего, нужно отметить отсутствие единства в научной терминологии. С одной стороны, общим термином охватываются совершенно разные по своей природе и социальному предназначению явления, допустим, такие как стратегические цели данной политики и ее тактические задачи. С другой стороны, когда речь, несомненно, идет об одном и том же явлении, его вроде бы синонимичные наименования на поверку оказываются в принципе не тождественными понятиями. Такими свойствами обладают, в частности, понятия «приоритет» и «принципы государственной политики», «первоочередные задачи в области правового регулирования», «приоритетное направление правовой политики», «ориентиры правовой политики государства». Весьма взвешенный анализ этих терминов проводит А. П. Коробова¹⁰³.

По ее мнению, приоритеты той или иной разновидности правовой политики представляют собой определенные социальные ценности, или, в некотором смысле, те завоевания, которые человеческое сообщество приобрело в процессе своей эволюции и охраняет с помощью правовых средств. Эти ценности являются достоянием всего человечества и поэтому носят универсальный для любого прогрессивного общества характер. Бережное отношение к ним и их правовая защита являются залогом поступательного развития социального организма¹⁰⁴. Похожей точки зрения придерживается Т. А. Золотухина, которая полагает, что основными приоритетами правотворческой политики должны выступать общечеловеческие ценности, в первую очередь провозглашенные Конституцией РФ¹⁰⁵.

В русском языке слово «приоритет» (от лат. prior – «первый», «старший») толкуется в разных значениях, в частности, как «первенство во времени в осуществлении какой-либо деятельности»¹⁰⁶. Следовательно, приоритеты правотворческой политики – наиболее первостепенные ориентиры, или, иными словами, главные цели такой политики. Как пишет В. В. Соловьев: «Приоритеты политики – это определяющие направления, акценты, предпочтения в деятельности государственной власти, выстроенные в соответствии с ее представлениями об иерархии социальных ценностей, которые подлежат защите и обеспечению правом в первую очередь (прежде всего)»¹⁰⁷. В свою очередь, Е. С. Селиванова полагает, что под приоритетами правотворческой политики следует понимать первоочередные цели стратегического характера¹⁰⁸. На наш взгляд, подобное понимание приоритетов как правовой, так и правотворческой политики наиболее близко отражает смысл рассматриваемого явления в качестве ее важнейших ориентиров.

Таким образом, можно со всей определенностью говорить о том, что приоритеты правотворческой политики – это наиболее важные, первостепенные ориентиры, на которые должна быть нацелена деятельность государства и общества в сфере нормативно-правового регулирования.

Наличие в политике определенных приоритетов позволяет расставить акценты, избрать верные средства и методы достижения поставленных целей и задач, сконцентрироваться на главном, а кроме того, дает возможность интегрировать усилия всех субъектов в процессе выработки и реализации стратегических правовых идей, что, несомненно, должно положительно отразиться на качестве проводимой государством политики, в том числе в сфере правотворчества.

К сожалению, на сегодняшний день вопрос о приоритетах в деятельности государства остается открытым. Какой-либо согласованности в подходах к его решению не наблюдается ни в теории, ни на практике. Это приводит к тому, что многие нормативные правовые акты, принимаемые на разных уровнях (федеральном, региональном, местном), зачастую не подчинены единой стратегической задаче, не связаны между собой, а иногда и вовсе концептуально противоречат друг другу. Порой государство пытается вырабатывать политику относительно малозначимых аспектов правовой жизни общества, а по-настоящему важные вопросы остаются без должного внимания¹⁰⁹.

Нельзя забывать и об отдельных направлениях правовой политики, каждое из которых имеет и свои собственные, частные приоритеты. Так, вполне очевидно, что правотворческая политика, как неотъемлемая составная часть единой правовой политики государства, должна выстраивать свои приоритеты, ориентируясь на главные стратегические цели такой политики. В противном случае будет нарушаться стержневой принцип единства ее построения.

Так, например, из содержания постановления Совета Федерации «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» следует, что приоритетами государственной политики признается объединение усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных институтов и субъектов гражданского общества в целях совершенствования законодательства¹¹⁰. В названном постановлении также обосновывается необходимость признания совершенствования законодательства приоритетом государственной политики по формированию нового качества жизни населения.

Приоритетными названы в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2013 г. вопросы усовершенствования системы местного самоуправления. По мнению главы государства «необходимо уточнить общие принципы организации, развить сильную, независимую, финансово состоятельную муниципальную власть. Что касается нормотворческой деятельности и планирования – то все законопроекты, госрешения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое нулевое, чтение с участием НКО, других институтов. Обозначены меры по совершенствованию общественного контроля»¹¹¹.

В свою очередь, авторы проекта Концепции правовой политики в Российской Федерации¹¹² выделяют целый перечень (порядка двадцати) приоритетов правовой политики в современной России. Как представляется, подобная множественность объясняется попыткой охвата в Концепции приоритетов всех ее основных разновидностей (правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, правореализационной, правовоспитательной и т. д.). Но в таком случае следовало четко указать, к какому конкретно виду (направлению) правовой политики тот или иной приоритет имеет отношение.

Общеизвестно, что большинство приоритетов правовой политики, так или иначе, формируется в правотворческой сфере. Это еще раз подтверждает, что научная разработка приоритетов правотворческой политики является важнейшей задачей юридической науки. Так, на сегодняшний день в качестве основных приоритетов в данной сфере выделяются следующие: эффективное правотворчество, разработка проблем ответственности за его результаты¹¹³; ревизия и систематизация российского законодательства, предотвращение правовых конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами, сохранение единой системы законодательства РФ, укрепление безопасности граждан, правовое воспитание¹¹⁴ и др.

Но, на наш взгляд, не все из перечисленных выше ориентиров могут быть отнесены к приоритетам правотворческой политики. Здесь мы имеем дело с не вполне удачной попыткой объединения приоритетов правовой политики в целом с приоритетами оного из ее специфических видов. Ведь, вполне очевидно, что такие приоритеты, как «укрепление безопасности граждан, правовое воспитание», «предотвращение правовых конфликтов между Российской Федерацией и ее субъектами» не могут быть достигнуты лишь с помощью средств правотворческой политики. Пожалуй, основную роль в их реализации призваны сыграть грамотная правореализационная и правовоспитательная политика.

Таким образом, можно сделать вывод, что в науке пока не существует единого подхода к определению приоритетов как правовой, так и правотворческой политики. И в этом видится серьезная проблема, разрешение которой в перспективе имеет огромное теоретическое и прикладное значение.

Конечно, существенность тех аспектов правовой действительности, на которые обращают внимание специалисты, сомнению не подлежит. Однако остается открытым вопрос: а действительно ли эти установки приоритетны и к какому из видов правовой политики они должны быть отнесены? Когда мы говорим о приоритетах правовой политики, мы имеем в виду не произвольный набор ценных с точки зрения права вещей, а лишь те ценности, которые имеют значение на современном этапе становления российской государственности. Так, например, приоритеты правовой политики Советского государства были качественно иными, нежели приоритеты государства нынешнего: «в советском обществе приоритет безоговорочно отдавался государственным интересам, а уже во вторую очередь обращалось внимание на интересы личности»¹¹⁵. Понятно, что большинство политических решений той поры продиктовано исключительно соображениями выгоды для государственной машины.

На наш взгляд, на современном этапе развития российского общества правовая политика государства в целом и правотворческая политика в частности должны ориентироваться прежде всего на соблюдение и защиту прав и свобод личности. Справедливость этого вывода подтверждается законодателем: в соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а на государство возлагается обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Норма ст. 2 является фундаментальной, стержневой идеей российской Конституции. Она определяет содержание Основного Закона и конституционно-правового регулирования в целом, а также отражает стремление законодателя к гуманизации всей системы правовых норм.

Институт прав и свобод личности является безусловным достижением цивилизации, историческим завоеванием, характеризующим высокий уровень развития социума и его прогрессивную направленность. Соблюдение и защита государственным механизмом прирожденных и неотъемлемых прав и свобод личности создает необходимые предпосылки для самовыражения индивида, расширяет границы индивидуальной свободы.

Однако права и свободы личности не следует и абсолютизировать, ибо последнее неизбежно приводит к вседозволенности и произволу, подготавливает благодатную почву для возникновения социальных конфликтов. Индивидуальная свобода не может быть беспредельной, она подлежит введению в определенные разумные рамки, за которыми простирается либо свобода другого индивида, либо общественный интерес, общее благо. Умеренное ограничение прав и свобод личности допустимо для устранения чрезмерных злоупотреблений правом и свободой, которое обеспечивается возложением на индивида соответствующих обязанностей (например, в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ закреплена обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы)¹¹⁶.

По мнению специалистов, на современном этапе развития человеческого сообщества позитивное право должно ориентироваться в первую очередь на общепризнанные естественные и неотъемлемые права и свободы личности, быть носителем этих прав и свобод, а также обеспечивать их соблюдение и эффективную защиту¹¹⁷. В противном случае мы будем иметь дело с так называемым неправовым содержанием закона. Атакой закон, как известно, способен причинить больше вреда, чем принести пользы.

Отсюда следует, что приоритетом российской правотворческой политики является законодательное обеспечение проводимых преобразований, строительства демократического правового государства, развития институтов гражданского общества. Сегодня с реализацией данной цели она, к сожалению, в полной мере не справляется. Многие важные законодательные акты еще не приняты, хотя потребность в них ощущается весьма остро. Это значит, что соответствующие общественные отношения остаются неурегулированными, т. е. лежат вне поля действия правотворческой политики. Сказанное позволяет обозначить еще один из приоритетов правотворческой политики, состоящий в оптимизации нормативной базы по повышению эффективности механизма правового регулирования.

Учитывая тесную генетическую взаимосвязь правотворческой политики с общегосударственной правовой политикой, являющейся, как было показано, ее сущностной основой, можно с достаточной степенью обоснованности утверждать, что приоритеты правовой и правотворческой политики во многом едины. На это указывает научное понимание смысла и объема задач, выполняемых правотворческой политикой на современном этапе развития нашей страны. Анализ ситуации позволяет сделать вывод, что при наличии политической воли у руководящей элиты Российского государства, такая политика, выступая в качестве средства демократических преобразований, способна с помощью использования присущих ей способов правового воздействия, формировать и в перспективе достигать свойственные ей стратегические цели.

В процессе выработки и реализации этих целей необходимо ориентироваться на обретенные в процессе эволюции человечества, принципиально значимые для его дальнейшего развития универсальные ценности. Именно они должны быть безусловным приоритетом политики в сфере правотворчества, тем ориентиром, который объединяет в единое целое все ее направления. Отсюда приоритеты как правовой, так и правотворческой политики – это актуальные ориентиры, которых не может и не должно быть много. Легко заметить, что конфигурация таких приоритетов может быть различной. Вместе с тем следует подчеркнуть, что почти все исследователи сходятся на примате в них прав и интересов личности¹¹⁸. Но чтобы реально соблюдать и защищать чьи-либо права, нужно создать для этого необходимые условия. Поэтому важным приоритетом правотворческой политики следует считать обеспечение цивилизованного и легитимного взаимодействия между личностью, обществом и государством. При этом, в отличие от права тоталитарного периода, регулирование данных отношений должно осуществляться преимущественно частноправовыми средствами.

Особое значение названная проблема приобретает в свете продолжающих развиваться в нашей стране рыночных преобразований, реализации антикризисных программ и национальных проектов, совершенствования социальной системы, усиления безопасности населения, других назревших шагов. Очень важно, чтобы все указанные изменения протекали в правовом русле, чтобы при этом использовались не волевые и тем более не силовые, а исключительно легитимные, законные методы, средства и формы. «Правовая власть, – писал Я. М. Магазинер, – в отличие от фактической осуществляется в правовых формах, т. е. на основе заранее установленных общих правил для властвующих и подвластных»¹¹⁹.

Учитывая вышеизложенное, к числу основных приоритетов правотворческой политики, призванных нормативно закрепить ориентиры правового развития российского общества и государства на обозримую перспективу, необходимо отнести следующие:

1) обеспечение необходимых правовых условий для реального всестороннего развития личности, строительства демократического правового государства и развития институтов гражданского общества;

2) разработку законодательства в сфере формирования нового качества жизни населения;

3) всестороннюю гуманизацию права, т. е. первоочередную защиту создаваемыми нормами права общечеловеческих ценностей, естественных прав и свобод человека и гражданина;

4) оптимизацию нормативной базы по повышению эффективности механизма правового регулирования;

5) выстраивание системы цивилизованного, основанного на примате частного права, взаимодействия между личностью, обществом и государством.

Исходя из указанных приоритетов, в качестве ближайших целей правотворческой политики можно выделить: преодоление пробельности российского законодательства, его излишнюю множественность и декларативность; законодательное стимулирование развития социальных связей, участия населения в принятии государственно-значимых решений; обеспечение правовых условий для стабилизации и выравнивания социально-экономических отношений в обществе; разработку эффективного механизма реализации антикоррупционного законодательства; совершенствование законодательства об общественных организациях, местном самоуправлении, средствах массовой информации; разработку законотворческой политики в сфере совершенствования института частного права в условиях антироссийских санкций и др.