Текст книги "Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 1"

Третье измерение – это деятельность государства (публичных акторов), направленная на присвоение собственности. Поскольку каждое государство по определению «использует монополию на легитимное применение насилия для извлечения и распределения ресурсов, а также управления ими», то в этом смысле оно неизбежно вовлечено в принудительную апроприацию и перераспределение частной собственности. Однако чтобы различать государства в зависимости от их подхода к этому, нам необходимо обозначить три признака, по которым отличаются разные типы присвоения собственности. Во-первых, мы различаем присвоение собственности (a) для личной выгоды, когда кто-либо завладевает собственностью для повышения собственного благосостояния, а также обогащения других определенных групп людей (семьи, однопартийцев и т. д.), и (b) для общественной выгоды, когда кто-либо присваивает собственность и использует ее не для собственного обогащения как такового, а передает ее другим, заранее неизвестным людям (например, для использования в общественных целях, то есть для раздачи всем тем, кто отвечает набору объективных и неуникальных критериев и т. д.)[264]264
  Ср. с похожими признаками: Epstein R. Takings: Private Property and the Power of Eminent Domain. Cambridge: Harvard University Press, 1985. P. 161–181.


[Закрыть]. Во-вторых, мы различаем отъем (a) денежных средств, как в случае с налогами, и (b) собственности в неденежной форме, как в случае с вмешательством с отъемом собственности или национализации (в либеральных демократиях). Действительно, если мы говорим о денежных средствах, то речь не идет о личной или общественной выгоде как таковой, поскольку большая часть налогов в государстве собирается не на конкретные цели – скажем, подоходный налог не собирается строго для финансирования здравоохранения и образования. В современных государствах налоги поступают в общий фонд, из которого потом финансируются большинство (централизованных) государственных программ[265]265
  Browning E. Collective Choice and General Fund Financing // Journal of Political Economy. 1975. Vol. 83. № 2. P. 377–390.


[Закрыть]. Таким образом, собираемые с людей денежные средства просто пополняют доходную часть бюджета, а потом этот бюджет расходуется на различные цели, как государственные, так и частные. Однако когда денежные средства перераспределяются и расходуются в личных целях, мы различаем (a) законные и (b) незаконные случаи таких действий – в зависимости от того, соответствует ли передача налоговых средств конкретному (знакомому) лицу / компании существующему законодательству или нет.

Таблица 2.8: Уровни толкования категорий, относящихся к апроприации собственности

Учитывая эти три признака, мы можем выделить несколько типов государств, отражающих разные толкования этого измерения (Таблица 2.8).

Отправной точкой является государство во главе с правящей элитой, которая владеет монополией на легитимное применение насилия и использует его для сбора налогов, то есть отъема денежных средств у людей, на которых распространяется власть государства [♦ 5.4.3]. Дальнейшая типологизация выглядит следующим образом:

♦ Рентоориентированное государство – это государство, в котором налоговое бремя, по замыслу покрывающее лишь сферу государственных услуг, специально повышается в целях обеспечения определенных интересов правящей элиты и ее бенефициаров. «Рентоориентированность», то есть «стремление к извлечению ренты» отражается в завышенном уровне дохода, тогда как необоснованные расходы можно назвать «фаворитизмом». На этом уровне и государственная рента, и фаворитизм остаются в рамках правовых норм.

♦ Клептократическое государство – это рентоориентированное государство, в котором фаворитизм принимает незаконные формы. Незаконное изъятие текущих доходов и ренты может происходить как в обход регламентированных и прозрачных финансовых механизмов, контролирующих государственные расходы, так и через государственные каналы (такие как система госзакупок), и в таких случаях необходимо бывает нейтрализовать систему предусмотренных сдержек.

♦ Хищническое государство – это клептократическое государство, в котором правящая элита может изымать денежную и неденежную собственность (например, компании) в целях получения личной выгоды. Хищнические методы часто сочетают в себе действия, незаконные по умолчанию (например, вымогательство или хищение средств), с действиями, которые, в сущности, не являются незаконными (например, ходатайства, вносимые независимыми членами парламента, или инициирование налоговых проверок).

Мы не единственные, кто использует понятие рентоориентированности в таком широком смысле. Часто этот термин используется для обозначения вообще всех вышеупомянутых явлений: начиная с чрезмерного налогообложения и заканчивая хищениями[266]266
  Пример метаанализа см.: Holcombe R. Political Capitalism // Cato Journal. 2015. Vol. 35. № 1. P. 41–66.


[Закрыть]. Однако, с аналитической точки зрения, при описании качественно различных практик полезно дифференцировать подтипы и использовать термин «рентоориентированное государство» только для тех правящих институтов, которые не достигают клептократического или хищнического уровней.

Из нескольких определений ренты, встречающихся в литературе, мы выбираем веберианское понимание этого концепта, как делают Иван Селеньи и Петер Михайи[267]267
  Szelényi I., Mihályi P. Rent-Seekers, Profits, Wages and Inequality. P. 57–58.


[Закрыть]. Вебер различает два типа социальных отношений: открытые и закрытые. В этой связи он пишет: «социальное отношение ‹…› называется открытым вовне, если и поскольку участие в социальном действии, которое его конституирует, согласно смыслу этого действия и регулирующему его порядку, не запрещено никому, кто к этому способен и склонен. Напротив, закрытым вовне оно является, если и поскольку ‹…› регулирующие его порядки исключают, или ограничивают участие, или связывают его с определенными условиями»[268]268
  Вебер М. Хозяйство и общество. Т. 1. С. 100–101.


[Закрыть]. В соответствии с этими определениями мы различаем открытые и закрытые рынки на основании того, зависит ли каким-то образом вход новых участников от государства или существующих участников. А «ренту» в этом контексте мы определяем как разницу между тем, (1) какой доход мог бы быть получен в условиях открытого рынка, и (2) фактическим доходом, полученным в результате деятельности на рынке, закрытом для определенных участников. Проще говоря, рента – это прибыль, обусловленная отсутствием конкуренции, и чем более закрыт рынок, тем выше рента (при прочих равных условиях) [♦ 5.4.2].

Рента обычно считается сугубо рыночным явлением, но нам кажется, что не стоит настолько сужать это понятие. Можно, например, утверждать, что государство, по сути, извлекает ренту всякий раз, когда предоставляет свои услуги в рамках локальных государственных монополий, если его доходы (налоги и другая постоянная прибыль, обусловленная естественными или искусственными государственными монополиями) превышают доход, который оно могло бы получить, если бы предоставляло свои услуги не как монополист, а как предприниматель на свободном рынке, то есть в открытых, а не закрытых отношениях [♦ 5.4.2.4]. Если исходить из этого определения, получается, что «государство» идеального типа вовсе не собирает ренту, поскольку его правительство, приверженное принципу общественных интересов, предоставляет своему населению услуги по такой же или даже более низкой цене (в налоговом исчислении), чем цена, которая могла бы сформироваться на свободном рынке. Так, реально существующие государства, опирающиеся на этот принцип, стараются минимизировать государственную ренту с помощью открытых тендеров, то есть публично обозначая лишь общественно значимые цели, но оставляя их достижение частным акторам. Цена вопроса в данном случае определяется через открытую рыночную конкуренцию между участниками тендера [♦ 5.5.2.1]. Между тем государственная рента взимается, когда существующая налоговая ставка превышает рыночную стоимость государственных услуг. Это также можно назвать завышенным налогообложением. Кроме того, там, где извлечение ренты происходит намеренно, то есть в государствах, демонстрирующих рентоориентированное поведение, всегда имеет место и расходная часть: дополнительный доход тратится на товары и услуги, пользующиеся особым спросом и расположением правящей элиты и ее бенефициаров. Мы называем такой тип государственных расходов фаворитизмом, что в нашем представлении является более нейтральным понятием, чем часто используемое понятие «непотизм» [♦ 5.3.2.2].

В рентоориентированных государствах фаворитизм не нарушает правовые нормы государства. Он обычно выражается в таких действиях, как раздача должностей с высокими зарплатами в государственном аппарате и госкомпаниях друзьям или однопартийцам, расходование налоговых средств на дополнительные льготы политикам или предоставление дотаций конкретным фирмам[269]269
  Ср.: Mitchell M. The Pathology of Privilege: The Economic Consequences of Government Favoritism // SSRN Scholarly Paper. Rochester: Social Science Research Network, 2012.


[Закрыть]. Например, Душан Павлович, который исследует посткоммунистическую Сербию, обнаружил, что сербский партийный фаворитизм породил непомерно раздутый бюрократический аппарат и ряд бесполезно растрачивающих средства государственных учреждений, причем все они финансируются из завышенных налогов, которые препятствуют экономическому развитию страны[270]270
  Pavlović D. Mašina Za Rasipanje Para: Pet Meseci u Ministarstvu Privrede. Belgrade: Dan Graf, 2016.


[Закрыть]. Однако если фаворитизм принимает незаконные формы, режим превращается в клептократическое государство. В такой системе экономические выгоды предоставляются конкретным акторам либо (a) в обход прозрачных и подконтрольных каналов государственных расходов, либо (b) посредством этих каналов через нейтрализацию предусмотренной системы сдержек. Примером для пункта (b) может служить система государственных закупок в тех случаях, когда государство объявляет тендеры, заранее приспособленные под желания заказчика, или приказывает тендерному комитету принять решение в пользу конкретных участников [♦ 5.3.3.3].

Эндрю Ведеман обобщает свойства «чистой клептократии» следующим образом: «(1) системная коррупция, где коррупционная деятельность пронизывает как низшие, так и верхние слои государства; (2) тесно интегрированная иерархия коррумпированных синдикатов во главе с верховным вором, наподобие крестного отца; (3) беспрепятственные хищения; (4) почти полная безнаказанность тех, кто получил от верховного вора право грабить; (5) большой отток денег, полученных в результате коррупции, и (6) широкое использование этих денег для оказания влияния на политиков и чиновников в других странах»[271]271
  Wedeman A. Does China Fit the Model? // Journal of Democracy. 2018. Vol. 29. № 1. P. 86–95.


[Закрыть]. Этот список содержит несколько свойств, которые мы не включили в наше определение, поскольку оно фокусируется на необходимых и достаточных условиях для отнесения государств к клептократическому типу. При этом несколько дополнительных черт, указанных Ведеманом, действительно характерны для клептократических систем: например, навязываемая сверху коррупция (свойство 2 [♦ 5.3.2.3]) или политически выборочное правоприменение (свойство 4 [♦ 4.3.5]). Однако, тогда как слово «клептократия» подразумевает незаконность деятельности правящей элиты, термин «хищническое государство» предполагает насилие, сопровождающее такую деятельность[272]272
  Yakovlev A., Sobolev A., Kazun A. Means of Production versus Means of Coercion: Can Russian Business Limit the Violence of a Predatory State? // Post-Soviet Affairs. 2014. Vol. 30. № 2–3. P. 171–194.


[Закрыть]. Мы определяем «хищничество» следующим образом:

♦ Хищничество – это принудительная апроприация неденежной собственности в личных целях.

Мы даем более узкое определение для хищничества, чем то, которое обычно используется общественных науках, где это понятие обозначает любой принудительный захват (частной) собственности[273]273
  Vahabi M. The Political Economy of Predation: Manhunting and the Economics of Escape. New York: Cambridge University Press, 2015. P. 41–45.


[Закрыть]. Мы делаем это, используя обозначенные выше признаки, чтобы определить государства, которые, помимо перераспределения денежных средств в виде налогов, регулярно захватывают неденежную собственность, такую как компании, преследуя личные интересы правящей элиты. Исходя из принципа интересов элит, цель такого захвата может состоять в передаче собственности членам правящей элиты или изъятии ее из рук врагов [♦ 5.5.4]. Для достижения этих целей хищническое государство использует инструменты государственной власти, распорядительные документы и дискреционное налогообложение в сочетании с незаконными практиками, такими как вымогательство и экономическое «высушивание» компании через нерациональное распределение государственных средств или их урезание [♦ 5.4–5]. В Главе 5 мы называем такие действия «централизованное корпоративное рейдерство», которое является подтипом известного нам из русскоязычной литературы рейдерства[274]274
  Lanskoy M., Myles-Primakoff D. Power and Plunder in Putin’ s Russia // Journal of Democracy. 2018. Vol. 29. № 1. P. 76–85; Viktorov I. Russia’ s Network State and Reiderstvo Practices: The Roots to Weak Property Rights Protection after the Post-Communist Transition // Stubborn Structures. P. 437–459.


[Закрыть].

Важно подчеркнуть, что, как видно из Таблицы 2.8, хищническое государство не только занимается хищничеством, но и соединяет в себе свойства всех трех предыдущих типов государства. Таким образом, с точки зрения действий, направленных на отъем собственности, государство считается хищническим, если использует (1) законное взимание ренты (завышенное налогообложение и фаворитизм), (2) незаконное взимание ренты (расходы организованы по клептократическому принципу через такие каналы, как государственные выплаты и госзакупки) и (3) хищничество (централизованное корпоративное рейдерство) для обогащения правящей элиты. Все эти стратегии дополняет присутствие коррумпированной сети, пронизывающей все государство и, как правило, находящейся в подчинении у верховного патрона, который может контролировать накопление средств и способы его осуществления [♦ 2.6].

Четвертое и последнее измерение – это законность действий публичных акторов, движимых интересами элит[275]275
  В более ранних работах мы использовали для этого измерения термин «легитимность» (legitimacy) вместо законности (legality). Однако было бы странно, если бы мы заявили здесь, что некоторые государства нелегитимны, при том что ранее охарактеризовали государство как обладающее монополией на легитимное принуждение. Впрочем, способы применения этого принуждения могут быть и незаконными (равно как и законными).


[Закрыть]. Нашим базовым понятием в данном контексте является «коррупция». Для определения коррупции мы используем следующую распространенную дефиницию, предлагаемую антикоррупционной НПО «Transparency International»[276]276
  Transparency International. Индекс восприятия коррупции за 2011 г. Часто задаваемые вопросы. URL: http://transparency.ee/cm/files/lisad/2_cpi2011_faqs_ru.pdf.


[Закрыть]:

♦ Коррупция – это злоупотребление вверенными полномочиями в целях личной выгоды.

Уровни толкования этого измерения и связанные с ними концепты представлены в Таблице 2.9. Отправной точкой является государство во главе с правящей элитой, которая владеет монополией на легитимное применение насилия и использует его для сбора налогов, то есть (законного) изъятия денежных средств у людей, живущих под властью государства. Дальнейшая типологизация выглядит следующим образом:

♦ Коррумпированное государство – это государство, в котором коррупция влияет на правоприменение. На этом уровне коррупция представляет собой часто повторяющиеся, не связанные между собой инциденты, когда государственные чиновники принимают или вымогают взятку в денежном или ином выражении, обещая рассмотреть дело таким способом, который выгоден дающему взятку человеку. Стоит добавить, что, хотя в коррумпированном государстве гражданские, административные или деловые вопросы лучше всего решаются с помощью взяток, взяточничество и другие виды коррупции рассматриваются государством как отклонения от нормы и, соответственно, преследуются как незаконные действия.

Таблица 2.9: Уровни толкования законности действий, направленных на реализацию интересов элит

♦ Плененное государство – это коррумпированное государство, в котором коррупция влияет не только на применение законов и норм, но и на их содержание. На этом уровне коррупция по вертикали доходит до самых верхних слоев структуры управления и выражается уже не в единичных транзакциях, а происходит регулярно в более или менее устоявшихся цепочках коррупционной вассальной зависимости. Хотя на этом уровне захват государства является частичным в том смысле, что инструменты государственной власти присваиваются коррумпированными акторами не полностью, коррупция становится структурным элементом системы.

♦ Криминальное государство – это плененное государство, в котором коррупция централизована, а правящая элита является ее монополистом. На этом уровне иерархия коррумпированных акторов полностью присваивает инструменты государственной власти. Обычно в роли присваивающего выступает политическая корпорация, имеющая конституционные полномочия (поскольку для полного присвоения требуется отмена юридических сдержек и подкуп множества государственных институтов на национальном уровне). Таким образом, в криминальном государстве коррупция является системообразующим элементом.

В Главе 5 мы подробнее остановимся на типах коррупции [♦ 5.3]. Здесь же стоит отметить лишь два момента. Первый: приведенные выше типы государств не всегда руководствуются принципом интересов элит. В коррумпированном государстве присутствует конфликт интересов между правящей элитой и государственным аппаратом, и последний, как правило, пытается продвинуть свои интересы, часто противоречащие интересам правящей элиты. Обычно это означает, что правящая элита преследует общественные интересы, а коррумпированные члены государственного аппарата препятствуют ей в этом, преследуя личные цели [♦ 5.3.2.2]. Таким образом, поскольку ни законодательный орган (тот, что принимает законы, которые коррупционеры впоследствии приспосабливают под свои интересы), ни доминирующий институт (в данном случае формальный правовой институт, создающий контекст для политических действий) не занимаются коррупцией намеренно и целенаправленно, мы можем рассматривать довольно частые, но все же точечные случаи коррупции на низких уровнях как несистемное отклонение. Похожая ситуация наблюдается и в плененном государстве, где именно частные акторы – в основном бизнесмены – убеждают отдельных членов правящей элиты действовать против принципа общественных интересов [♦ 5.3.2.3]. Однако, хотя государство в целом не руководствуется интересами элит, в результате его присвоения законодательный орган начинает способствовать коррупции. Так коррупция становится системной девиацией. Из трех концептов только криминальное государство всегда действует по принципу интересов элит, а коррупционные мотивы имеют как законодательный орган, так и доминирующий институт (в данном случае это неформальная патрональная сеть). Коррупция становится режимообразующим элементом, а коррупционные сделки монополизируются правящей элитой и носят централизованный характер [♦ 5.4.1.1][277]277
  Хотя мы используем разные определения, на нашу терминологию сильно повлияли идеи Дэвида О. Фридрикса, который разработал более обширную типологию государственной преступности. См.: Friedrichs D. Trusted Criminals: White Collar Crime in Contemporary Society. Belmont: Cengage Learning, 2009. P. 133–141.


[Закрыть].

Второй момент заключается в том, что если мысленно двигаться от коррумпированного государства в направлении криминального, правовой статус коррупции повышается: незаконные махинации коррумпированных акторов включают в себя все больше законных элементов, а сама коррупция нормализуется или даже получает одобрение в некоторых исключительных случаях. В коррумпированном государстве коррупция воспринимается как отклонение от нормального функционирования правовой системы государства и преследуется по закону. В плененном государстве она является структурным элементом, а коррупционные выгоды для частных лиц предстают в виде желаемых правовых норм и фаворитизма, оставаясь при этом в установленных законом рамках. В то же время сговор обычно считается незаконным, и тот факт, что инструменты государственной власти лишь «частично присвоены», как утверждает Джанин Ведель, противопоставляющая такие государства полностью присвоенным «клановым государствам» (см. Текстовую вставку 2.4), предполагает, что законное преследование присвоения государства на национальном уровне остается возможным [♦ 5.4.1.2].

Текстовая вставка 2.4: Частичное и полное присвоение государства

«Частично присвоенное государство» отличается от «кланового государства» (1) степенью проникновения вертикальных связей в государственные органы и институты и характером этих связей, а также (2) степенью доминирования в политике таких групп, как «институциональные (ведомственные) кочевники» и кланы, и их восприятием политики исключительно как доступа к государственным ресурсам для получения личных выгод. Частично присвоенные государства и клановые государства находятся в континууме между значительной и полной апроприацией государства частными акторами, а также между использованием политики для получения доступа к государственным ресурсам и тотальным переплетением ресурсов и политики. ‹…› В частично присвоенном государстве неформальные группы используют подкупленных государственных акторов. Например, в Польше неформальные группы могут использовать в своих целях не входящих в группу членов парламента или помочь им туда попасть. Между тем в России, государстве, устроенном по клановой модели, члены клана сами занимают позиции в системе исполнительных органов государственной власти, и их самих можно подкупить. ‹…› Что касается (2) доминирования и восприятия роли политики, то в клановом государстве, в отличие от частично присвоенного, политика – это не столько способ представить избирателям конкурирующие взгляды на публичную политику, сколько средство дележа добычи в виде государственных ресурсов[278]278
  Wedel J. Corruption and Organized Crime in Post-Communist States: New Ways of Manifesting Old Patterns // Trends in Organized Crime. 2001. Vol. 7. № 1. P. 33.


[Закрыть].

В криминальном государстве государство оказывается полностью присвоенным, а все его институты связаны между собой и формируют единый коррупционный механизм. Как следствие, преступные деяния правящей элиты невозможно преследовать по закону [♦ 4.3.5.2]. Однако от этого сами деяния не перестают быть незаконными – как раз наоборот [♦ 4.3.4.3]. Помимо использования законных инструментов государственной власти, криминальное государство совершает правонарушения, сопровождающие коррупцию. Они включают в себя незаконные действия (вымогательство, мошенничество, хищение, незаконное присвоение имущества и средств, отмывание денег, инсайдерские торговые операции, соглашения, ограничивающие конкуренцию в госзакупках или процедурах предоставления концессий и т. д.), а также действия, которые не являются незаконными сами по себе (ходатайства, вносимые независимыми представителями парламента, инициирование налоговых проверок и т. д.). Таким образом, хотя большая часть деятельности этих государств принимает законные формы, правящая элита, согласно Палермской конвенции[279]279
  Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, подписанная в декабре 2000 года в Палермо.


[Закрыть], проявляет признаки организованной преступной группы: участие «трех или более лиц» в группе «существующей в течение определенного периода времени и действующей согласованно», «имеющей иерархию» и «внутренние механизмы, усиливающие взаимозависимость ее участников», а также ставящей своей «целью совершение уголовных преступлений» с требуемым «распределением задач» и «наймом» сторонних лиц, не входящих в преступную группу, при необходимости.

Незаконность действий криминального государства довольно трудно установить, поскольку в современном государстве, основанном на верховенстве права, такие полномочия имеет суд, а согласно определению криминального государства, судебная власть в нем не обладает достаточной независимостью, чтобы идти против правителей. Тем не менее существуют два феномена, которые подтверждают (и так довольно правдоподобные) заявления исследователей о незаконном характере действий криминального государства. Во-первых, не без участия правящих акторов, совершающих определенные действия и продвигающих определенные правила и назначения, деактивируются надзорные механизмы. У криминальной организации, будь она частной или государственной, есть три ключевые потребности: источники денег, возможность их отмывать и безнаказанность ее членов. Криминальное государство должно добиться удовлетворения каждой из них с учетом того, что деактивация надзора нужна для третьего пункта[280]280
  Мы вернемся к источникам денег в Главе 7 [♦ 7.4.6]. Что касается отмывания денег, далее мы приводим различные его методы – от участия специализированных брокеров-коррупционеров [♦ 5.3.3.2] до международных схем, например так называемой мировой бездонной бочки недвижимости [♦ 5.3.4.3].


[Закрыть]. Она достигается через политически выборочное правоприменение, включающее ситуации, когда генеральная прокуратура постоянно отклоняет жалобы против правящей элиты. Неработающие механизмы контроля – это одно из важнейших условий для проведения успешных коррупционных сделок, особенно если они совершаются регулярно. Естественно, если бы все действия были законны, в этом не было бы необходимости, поскольку тогда даже независимый суд не нашел бы к чему придраться [♦ 4.3.5].

Во-вторых, в полностью правовом государстве члены общества занимают определенные позиции в различных структурах, выполняя роли, предусмотренные этими позициями. В таком государстве нет места тем, кто мог бы выступить посредником между обладателями реальной политической или экономической власти и официальными акторами из этих сфер. Другими словами, де-юре и де-факто их позиции совпадают, и не требуются никакие дополнительные игроки, которые скроют разницу между действительным и номинальным социальным положением, богатством и властью тех, кто эти роли выполняет. В то же время в криминальном государстве возникают так называемые экономические подставные лица, формально владеющие колоссальным состоянием, на деле принадлежащим верхушке правящей элиты, которой закон не позволяет обогащаться за счет государственных расходов [♦ 3.4.3].