Текст книги "Прокурорский надзор. Шпаргалки"

53. Прокуратуры Второго управления Генеральной прокуратуры РФ

Специализированные прокуратуры Второго управления Генеральной прокуратуры РФ имеют целью охрану государственной тайны, а также обеспечение режима секретности на особо режимных объектах. Перечень таких объектов установлен Правительством РФ. В силу специфики своего предмета эти прокуратуры занимают особое место в системе органов прокуратуры, но их организация и деятельность подчинена всем общим принципам, обязательным для системы российской прокуратуры (исключения, вытекающие из назначения данной специализированной прокуратуры, касаются прежде всего принципа гласности). Для организации данных прокуратур характерна, прежде всего, строжайшая централизация – они непосредственно подчиняются Генеральному прокурору РФ.

По правовому статусу, предоставленным законом полномочиям и штатной численности прокуратуры Второго управления приравнены к городским и районным прокуратурам.

Предмет надзора прокуратур Второго управления: соблюдение законов органами управления и исполнительной власти, местными представительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями закрытых административно-территориальных образований, а также режимными предприятиями, воинскими и военно-строительными частями, обслуживающими их.

Обязанности прокуроров специализированных прокуратур Второго управления: а) осуществлять надзор за законностью деятельности органов дознания и предварительного следствия по делам, относящимся к их компетенции; б) поддерживать государственное обвинение в судах, рассматривающих соответствующие дела; в) участвовать в гражданском судопроизводстве; г) вносить кассационные протесты на судебные приговоры, решения, постановления и определения, не соответствующие закону.

Обязанности следователей специализированных прокуратур Второго управления: расследовать уголовные дела о преступлениях, совершенных на режимных объектах или за их пределами, но имеющих непосредственную связь с работой данных объектов.

54. Сущность надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Одно из основных направлений надзорной деятельности прокурора – надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов. Круг объектов этой деятельности чрезвычайно широк, он включает:

– федеральные министерства, государственные комитеты, иные федеральные органы исполнительной власти;

– законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

– органы местного самоуправления;

– органы военного управления;

– органы контроля и их должностные лица;

– органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Предмет данного направления прокурорского надзора включает две составляющих:

1. Исполнение действующих на территории РФ законов (Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов). 2. Соответствие действующим законам правовых актов, которые издаются органами и должностными лицами всех вышеперечисленных структур.

Общее число объектов прокурорского надзора и законодательных актов, необходимых к исполнению, не поддается сколько-нибудь точному подсчету. Можно лишь утверждать, что в поле деятельности прокуроров, осуществляющих надзор по данному направлению, не попадают лишь некоторые, сравнительно немногочисленные сферы общественных отношений, регулируемые уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным законодательством (и некоторыми другими законодательными актами). Наиболее существенным направлением деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, является надзор в сфере и органах государственного управления. С одной стороны, именно в этой сфере соблюдение законности является наиболее принципиальным, с другой стороны – именно здесь наиболее распространены правонарушения и противодействие представителям прокуратуры, попытки нарушения принципа независимости прокурорской деятельности.

55. Задачи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Деятельность прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов, необычайно сложна, трудоемка и многозадачна.

Наиболее общая задача этого направления прокурорского надзора – обеспечение соблюдения законов и соответствия правовых актов, которые издаются органами государственного управления, органами власти в субъектах РФ, должностными лицами и общественными организациями, Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законодательству субъектов РФ.

Учитывая чрезвычайную обширность круга объектов надзора, издаваемых правовых актов, высокую частоту правонарушений, перед прокурорами стоит задача вычленять из этого потока прежде всего те проблемы, которые наиболее существенны для поддержания законности в государстве.

Среди первоочередных задач можно выделить следующие:

1) надзор за исполнением законов об охране собственности (прежде всего, федеральной собственности субъектов РФ) от преступных посягательств;

2) надзор за соблюдением социального законодательства (в сфере социального обеспечения, здравоохранения и т. д.);

3) надзор за исполнением законов в области экономики (законов, регулирующих предпринимательскую деятельность, банковскую, налоговую, таможенную сферу, земельного законодательства);

4) надзор за исполнением законов, охраняющих права и интересы граждан (имущественные, трудовые, жилищные и т. д.), законодательства, регулирующего рассмотрение заявлений, жалоб и предложений граждан;

5) надзор за исполнением природоохранного законодательства;

6) надзор за исполнением законов, регулирующих противодействие разного рода антиобщественным проявлениям.

При этом важно учитывать, что список основных задач и преимущественных направлений прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов никогда не бывает исчерпывающим, поскольку развитие государства и общества постоянно порождает новые проблемы и ставит новые задачи перед осуществляющими надзор органами прокуратуры.

56. Предмет надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Предмет этого направления прокурорского надзора очень широк (поэтому данное направление часто называют «общим надзором»): к нему относится чрезвычайно большое число самых разных правовых актов, которые трудно классифицировать именно в силу их многочисленности и разнообразия.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» определяет предмет данного направления надзора следующим образом:

1. Соблюдение Конституции Российской Федерации: Конституция РФ является законом прямого действия, в ней предусмотрены все основные права и законные интересы граждан и юридических лиц. От всех объектов надзора требуется безусловное строгое соблюдение всех норм Конституции РФ, а от прокурора – надзор за этим соблюдением. Помимо Конституции РФ в различных субъектах РФ действуют также иные акты, обладающие высшей юридической силой на данных территориях, – конституции и уставы субъектов РФ, соблюдение которых также является обязательным и входит в предмет прокурорского надзора.

2. Исполнение законов: предметом прокурорского надзора является исполнение всех действующих на территории Российской Федерации законов, вне зависимости от их правовой иерархии, – федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов федерации.

3. Законность правовых актов: проверке на соответствие законам подлежат лишь именно правовые акты – т. е. акты, которые порождают, прекращают или изменяют правовые (юридические) отношения. Прокурор обладает правом и обязанностью производить надзор за законностью правовых актов, но при этом конкретные виды этих актов, также как и законы, которым они должны соответствовать, в ФЗ «О прокуратуре РФ» не конкретизированы.

На практике в этом направлении прокурорского надзора выделяются более узкие подотрасли (это связано с широтой предмета): 1) надзор за исполнением законов в экономической сфере; 2) в социальной сфере; 3) в сфере природоохранного законодательства; 4) в сфере законодательства о несовершеннолетних, и т. д.

57. Объекты надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Круг объектов, исполнение которыми законов является предметом прокурорского надзора в данном направлении, определен Федеральным законом «О прокуратуре РФ»:

1. Федеральные министерства.

2. Государственные комитеты.

3. Федеральные службы.

4. Иные федеральные органы исполнительной власти: 1) Управление делами Президента РФ; 2) Главное управление специальных программ Президента РФ; 3) Государственная техническая комиссия при Президенте РФ; 4) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; 5) Высшая аттестационная комиссия РФ; 6) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности; 7) Федеральный горный и промышленный надзор.

5. Представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ (законодательные собрания, думы и пр.).

6. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

7. Органы местного самоуправления: весьма различны по названиям и полномочиям – муниципалитеты, управы и др.

8. Органы военного управления: Министерство обороны РФ и его структурные подразделения, органы военного управлении в военных округах, военных соединениях, гарнизона, других местах дислоцирования вооруженных сил.

9. Органы контроля: разнообразные органы вневедомственного контроля могут создаваться решением законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, но с другой стороны, являются подразделениями органов федеральной исполнительной власти.

10. Должностные лица: наиболее многочисленная группа объектов прокурорского надзора. К этой категории причисляются все лица, исполняющие временно или постоянно функции органов государственной власти, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в организациях, учреждениях и на предприятиях.

11. Органы управления коммерческих и некоммерческих организаций: акционерных компаний, открытых и закрытых обществ с ограниченной ответственностью, товариществ, фондов, банков, фирм и т. д.

12. Руководители коммерческих и некоммерческих организаций (сюда же относятся индивидуальные предприниматели).

58. Пределы деятельности прокурора в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Предмет надзорной деятельности прокурора включает два компонента: надзор на исполнением законов и надзор за соответствием закону правовых актов. Точное определение пределов этой деятельности крайне важно для того, чтобы работа прокуроров соответствовала основной цели – обеспечению законности в государстве.

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» в компетенцию прокурора входит надзор исключительно за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но не каких бы то ни было иных нормативных актов.

Но возникает проблема: большинство законов раскрывается и реализуется через разнообразные подзаконные правовые акты – распоряжения, положения, правила, инструкции и т. д. Согласно закону надзор за их исполнением гражданами и юридическими лицами находится за пределами полномочий прокурора. Но на практике прокурор обычно не может осуществлять свою деятельность – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов – не учитывая все эти подзаконные акты, раскрывающие содержание законов.

Таким образов, осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор все же проверяет исполнение подзаконных актов. Это возможно и оправданно, если данные акты соответствуют нормам Конституции РФ и законов. А вот в том случае, когда такого соответствия нет, исполнение противоречащих закону правовых актов прокурором не проверяется, поскольку здесь вступает в силу второй «компонент» прокурорского надзора: прокурор обнаруживает незаконность правовых актов и, пользуясь средствами прокурорского реагирования, решает вопрос о частичной или полной отмене таких актов. Проблематичным является вопрос о том, каковы надзорные полномочия прокурора в отношении нормативных актов Правительства РФ и указов Президента РФ. Их исполнение не является предметом прокурорского надзора, поскольку они не являются законами. Вместе с тем в законе не предусмотрено и прокурорских полномочий по определению соответствия этих подзаконных актов Конституции РФ и действующему законодательству.

59. Полномочия прокурора по выявлению правонарушений

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов – это законодательно предоставленные прокурору правовые средства, используя который, он имеет право и обязанность выявлять, предупреждать и устранять нарушения закона.

Условно можно выделить две группы полномочий – позволяющие выявлять правонарушения и предназначенные для предупреждения и устранения выявленных правонарушений. В первую группу входят следующие:

1. Полномочие производить проверку исполнения законов на основании получения органами прокуратуры информации о имеющихся нарушениях закона принято называть проверкой законов на месте. При осуществлении этой комплексной деятельности прокурор использует другие свои полномочия, описанные далее.

2. Получение доступа (по предъявлении служебного удостоверения) в помещения и на территории учреждений, организаций и предприятий – объектов надзора: федеральных министерств, госкомитетов, федеральных служб, органов представительной и исполнительной власти, местного самоуправления, военного управления, управления коммерческих и некоммерческих организаций.

3. Получение беспрепятственного доступа к документам и материалам организаций, учреждений и предприятий, на которых проводится прокурорская проверка: прокурор имеет право получать для ознакомления, анализа, любого необходимого исследования документы и материалы, изучение которых необходимо для выявления правонарушения.

4. Вызов граждан и должностных лиц для дачи объяснений по факту выявленных правонарушений.

5. Требование о предоставлении необходимых специалистов для разрешения возникающих в ходе проверки вопросов.

6. Требование от руководителей и прочих должностных лиц организации проверок на основании данных ревизий, материалов и обращений, поступивших в прокуратуру.

Все эти полномочия предоставлены прокурору законом для того, чтобы он имел возможность выявлять правонарушения, определять их характер, оценивать степень общественной опасности, а также размер и характер причиненного вреда, выявлять виновных в правонарушениях лиц.

60. Полномочия прокурора по устранению и предупреждению правонарушений

В отдельную группу можно выделить полномочия, связанные с предупреждением и устранением выявленных правонарушений.

1. Возбуждение уголовного дела: основания возбуждения уголовного дела, а также порядок возбуждения подчинены нормам УПК. После возбуждения уголовного дела оно по решению прокурора передается для производства предварительного следствия или дознания.

2. Возбуждение производства об административном правонарушении: прокурорское постановление о возбуждении производства об административном нарушении выносится, если при осуществлении прокурорского надзора были выявлены соответствующие (имеющие признаки административного нарушения) факты. Как указано в Кодексе об административных правонарушениях РФ, прокурор передает постановление и подтверждающие правонарушение материалы в подведомственные органы, где дело рассматривается по существу.

3. Требование прокурора о привлечении нарушителей закона к иной установленной законом ответственности: это полномочие реализуется, если в ходе осуществления надзора были выявлены менее опасные правонарушения, чем преступления или административные нарушения (прежде всего, нарушения гражданского законодательства, повлекшие за собой материальный ущерб, а также дисциплинарные проступки).

4. Предостережение о недопустимости нарушения закона: полномочие, предназначенное для целенаправленного решения задач профилактического характера.

5. Освобождение лиц, которые решением несудебных органов незаконно были подвергнуты административному задержанию: сущность данного полномочия – проверка правомочности органа, чьим решением было произведено задержание.

6. Опротестование правовых актов, противоречащих закону: прокурор уполномочен выдвигать требование о полной или частичной отмене правовых актов, противоречащих закону.

7. Внесение представлений об устранении нарушений закона: прокурор обладает правом и обязанностью потребовать устранить факты нарушения закона, которые были выявлены в ходе осуществления прокурорского надзора.

61. Акты прокурорского реагирования

Определенные законом формы реализации прокурорских полномочий по устранению и предупреждению правонарушений называются актами прокурорского реагирования. Акты прокурорского реагирования – это:

– протест прокурора;

– представление прокурора;

– постановление прокурора;

– предостережение о недопустимости нарушения закона;

– информация о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ.

Используя эти средства реагирования, прокурор осуществляет свои полномочия (опротестовывает несоответствующие закону правовые акты, принимает меры к устранению правонарушений, привлечению виновных в правонарушениях к уголовной или административной ответственности, возбуждая уголовное дело или производство об административном нарушении).

Акты прокурорского реагирования, определенные законом, носят процессуальный характер, оформляются по установленной форме, вносятся в определенные адресаты. Порядок внесения, рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокуроров и рассматривающих внесенные акты лиц также определены законодательно.

Общие требования к актам прокурорского реагирования оформлены в приказе Генерального прокурора и включают необходимость изложения в них: а) сущности выявленного правонарушения; б) негативные последствия данного правонарушения; в) причины и условия, которые привели к совершению данного правонарушения. В зависимости от сущности правонарушения в актах реагирования прокурор может ставить вопрос об устранении либо самого правонарушения, либо также и причин и условий, приведших к нему, а также об ответственности виновных в правонарушении лиц.

Важной составляющей деятельности органов прокуратуры является контроль за внесением актов прокурорского реагирования и – что особенно существенно – реальным выполнением указанных прокурором в актах требований. Для осуществления такого контроля ведется база данных, в которой содержатся сведения о том, когда, куда и по какому поводу направлялись акты прокурорского реагирования, с кратким изложением требований прокурора и сведениями о рассмотрении и результатах рассмотрения этих актов.

62. Протест прокурора

Самым распространенным актом прокурорского реагирования является протест прокурора, который вносится на несоответствующий закону правовой акт, изданный каким-либо из органов, организаций и должностных лиц, входящих в перечень объектов прокурорского надзора. Опротестовывание незаконных правовых актов – очень важное средство для обеспечения прочности и единства законности в государстве.

Готовить протест могут различные прокурорские работники, но вносится он (т. е. подписывается) прокурором (районным, городским, субъекта РФ, Генпрокурором) или его заместителем. Полномочия в отношении внесения протестов распределяются следующим образом: Генеральный прокурор (и его заместители) вносит протесты на правовые акты, изданные федеральными министерствами, госкомитетами, службами, другими федеральными органами исполнительной власти; прокуроры (и заместители) субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры – на акты, изданные законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ; районные прокуроры (заместители) и приравненные к ним – на акты, изданные органами местного самоуправления, городскими и районными органами контроля, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Протест оформляется по установленной единой форме. В нем указывается, кем и когда был издан противоречащий или несоответствующий закону акт, какому именно закону он не соответствует и почему, выражается требование о частичной или полной отмене этого акта; возможно также требование об устранении вреда, причиненного изданием незаконного правового акта. Противоречие изданного правового акта нормам Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ может состоять в том, что он а) наделяет юридических или физических лиц такими правами или обязанностями, которые запрещены для этих лиц соответствующим законом, или б) лишает этих лиц разрешенных законом прав или полномочий.

Адресаты внесения прокурорского протеста:

– орган или должностное лицо, издавшие противоречащий закону акт;

– вышестоящий орган или вышестоящее должностное лицо;

– суд общей юрисдикции или арбитражный суд.