Текст книги "Сборник трудов"

С другой стороны, вся общественная опасность «незаконного предпринимательства», по нашему мнению, заключается в том, что лицо получает доход от определенной деятельности, при этом «не делится» этим доходом с государством. Спрашивается: а что мешает квалифицировать указанное деяние по ст. 198 или ст. 199 УК РФ? Подобная постановка вопроса уместна еще и в связи с тем, что в практике применения ст. 171 УК РФ нередко принимаются противоречивые или ошибочные решения, которые можно избежать в случае применения ст. 198 или ст. 199 УК РФ. Так, в 2014 г. П., В. и Т. и иные не установленные следствием лица «организовали тренинговый центр, разработали образовательную программу, включающую три ступени обучения, разместили в сети «Интернет» информацию об образовательной деятельности центра, разработали типовую форму договора на оказание услуг, а также выполнили иные действия, направленные на осуществление незаконной предпринимательской деятельности». Данные действия органы предварительного расследования квалифицировали по ч. 2 ст. 171 УК РФ, так как указанные лица, «действуя из корыстных побуждений, создали организованную группу с целью осуществления незаконной предпринимательской деятельности на территории г. Москвы».

По данному делу автор настоящих срок готовил научно-консультативное заключение, в котором было обращено внимание на следующие спорные решения следователей. Во-первых, при определении размера ущерба они включили в него доход, полученный П., В. и Т. с 2014 по 2019 г., хотя в 2018 году обвиняемые уже были наказаны в административном порядке за доход, полученный за осуществление образовательной деятельности без соответствующей лицензии. То есть данное обстоятельство органы обвинения оценили дважды – при привлечении к административной ответственности за период с 2014 по 2018 гг. и при привлечении к уголовной ответственности за период с 2014 по 2019 г. Стало быть, размер полученного обвиняемыми дохода в действительности не должен быть таким, каким он определен органом следствия при привлечении их по ст. 171 УК РФ, то есть крупным.

Во-вторых, следствие не учло, что тренинговый проект, созданный П., не являлся образовательной программой, выполнение этого проекта подразумевало лишь консультационную и досуговую деятельность обвиняемых с участниками проекта. Наличие плана и графика проведения тренинга, разделения его на стадии, как и наличие информационных материалов по тематике тренинга сами по себе не могут квалифицировать тренинговый проект как образовательную программу, а деятельность обвиняемых – как образовательную деятельность по реализации указанной программы, так как проводимые обвиняемыми тренинги в контексте действующего законодательства РФ об образовании не являются ни видом, ни уровнем образования, ни подвидом дополнительного образования, ни направлением подготовки, переподготовки и (или) повышением квалификации.

Обвиненные в участии в организованной группе педагоги В. и Т. никогда не являлись работниками индивидуального предпринимателя П., они помогали П. в выполнении проектов по устной договоренности. Штата сотрудников, педагогов и офиса у П. никогда не было, работала одна. Деятельность по организации и проведению тренинга носила проектный характер, то есть П. получала только гонорары с тренингов, постоянной занятости и заработной платы у ведущих тренинга никогда не было. П. арендовала помещение для тренингового проекта, своего рабочего пространства, которое можно назвать образовательным центром или компанией, у нее не было.

Органами предварительного расследования были игнорированы не только положения федеральных законов «Об образовании в Российской Федерации» и «О лицензировании отдельных видов деятельности», но и разъяснения судов высшей инстанции. Так, по одному из дел суд указал следующее: «отсутствие образовательных программ, соответствующих требованиям действующего законодательства, делает невозможным осуществление образовательной деятельности»⁶⁸. В другом деле суд разъяснил: «занятие в кружках нельзя признать программой дополнительного образования… поскольку по итогам организуемых циклов лекций не выдается итогового документа об образовании»⁶⁹. В еще одном случае суд разъяснил, что «лицензию не требуется получать индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют образовательную деятельность без привлечения педагогических работников»⁷⁰.

Таким образом, следует признать, что конструкция статьи 171 УК РФ и практика ее применения не только противоречивы, но и содержат серьезные недостатки. Поэтому исключение из УК РФ статьи 171 и квалификация деяния, подпадающего под предусмотренное ею «незаконное предпринимательство», по ст. 198 или 199 УК РФ, на наш взгляд, могут стать возможным способом решения обозначенных проблем.

О недостатках квалификации превышения должностных полномочий (на примере материалов конкретного уголовного дела)⁷¹

В уголовно-правовой науке состав преступления, предусмотренный ст. 286 УК РФ, считается материальным. Объективная сторона такого состава включает, наряду с общественно опасным деянием, еще два обязательных признака – общественно-опасное последствие и причинную связь между деянием и данным последствием. Соответственно, для привлечения к ответственности по ст. 286 (ч. 3, п. «в») УК необходимо установление следующих обязательных признаков предусмотренного ею состава преступления:

– деяние («совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий»);

– последствие (причинение «тяжких последствий»);

– причинная связь между указанными деянием и последствием.

Судебная практика также исходит из вышеизложенного положения. Согласно п. 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», надлежит, наряду с другими обстоятельствами дела, выяснять и указывать, какие именно права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства были нарушены «и находится ли причиненный этим правам и интересам вред в причинной связи с допущенным должностным лицом нарушением своих служебных полномочий». Кроме того, следует выяснять, какими нормативными правовыми актами, а также иными документами установлены права и обязанности обвиняемого должностного лица, и указывать, превышение каких из них вменяется ему в вину, «со ссылкой на конкретные нормы (статью, часть, пункт)» (п. 22 названного постановления).

Однако как показывает практика, не всегда правоохранительными органами выполняются вышеназванные рекомендации Пленума Верховного Суда РФ. Так, по анализируемой норме УК РФ к ответственности был привлечен Ф. – старший оперуполномоченный Управления МВД РФ по одному из субъектов РФ. Как следовало из материалов дела (копии постановления о привлечении в качестве обвиняемого, копии постановления о возбуждении уголовного дела и принятии его к своему производству), в качестве общественно опасного деяния органы предварительного расследования рассматривали составление Ф. ряда «фиктивных документов». По версии следствия, он в 2012 г., проводя по запросам налоговых органов проверки ряда коммерческих организаций, «явно вышел за пределы своих полномочий», составив акты проверки, в которых указал не соответствующие действительности сведения. Затем на основании составленных Ф. документов налоговыми органами были приняты незаконные решения о возврате указанным организациям налога на добавленную стоимость в сумме 30 млн рублей. Эта сумма впоследствии была похищена «неустановленными лицами».

По нашему мнению, в данном деле допущен ряд типичных ошибок, которые заключаются в следующем.

1. Из постановления о привлечении в качестве обвиняемого не совсем ясно, превышение каких именно прав и обязанностей допустил обвиняемый. Вопреки вышеназванным разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого не было ссылок на конкретные нормы (статью, часть, пункт) соответствующего нормативного акта (сути дела не меняют ссылки на Закон «О милиции» (дана ссылка на статьи 10 и 11, но в них перечислены права и обязанности в целом милиции) и Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (абсолютно без каких-либо ссылок на конкретные его нормы)).

При этом описание самого деяния обвиняемого носило противоречивый характер: «…явно выходя за пределы своих должностных полномочий… не проводя никаких проверочных мероприятий, т. е. совершая действия…». Из подобного изложения даже нельзя понять, в чем все-таки обвиняется Ф. – в действии или бездействии?

2. В качестве общественно опасного последствия совершенного деяния в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого указывалось «существенное нарушение охраняемых законом интересов государства в сфере организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, установленного порядка взимания налогов и сборов, основанного на принципах всеобщности и равенства налогообложения, осуществления налогового контроля, а также подрыв авторитета органов государственной власти и причинение тяжких последствий в виде значительного материального ущерба для бюджета Российской Федерации». Действительно, используемое в п. «в» ч. 3 ст. 286 УК РФ понятие «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства с причинением тяжких последствий» закон не раскрывает. Оно является оценочным.

Рекомендации об оценке нарушения как «существенного» и последствий как «тяжкого» дает Пленум Верховного Суда РФ в вышеупомянутом постановлении от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». Согласно п. 18 данного постановления, «под существенным нарушением прав граждан или организаций в результате… превышения должностных полномочий следует понимать нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституции Российской Федерации (например, права на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением, и др.)». Согласно же п. 21 рассматриваемого постановления, «под тяжкими последствиями как квалифицирующим признаком преступления, предусмотренным п. «в» ч. 3 ст. 286 УК РФ, следует понимать последствия совершения преступления в виде крупных аварий и длительной остановки транспорта или производственного процесса, иного нарушения деятельности организации, причинение значительного материального ущерба, причинение смерти по неосторожности, самоубийство или покушение на самоубийство потерпевшего и т. п.».

Таким образом, ни одно из рекомендованных Пленумом Верховного Суда РФ обстоятельств для их оценки как «существенное нарушение» или «тяжкие последствия» (за исключением «причинения значительного материального ущерба», о котором речь пойдет ниже) в деле Ф. не было установлено, что ставит под сомнение вышеназванный вывод органа предварительного расследования. Иллюстрацией сказанного может служить следующий пример из опубликованной судебной практики. Признавая Пономаренко А. В. виновным по п. «в» ч. 3 ст. 286 УК РФ, суд указал в приговоре, что его действия повлекли причинение тяжких последствий, выразившихся, в частности, «в нарушении охраняемых законом интересов общества и государства, дискредитации органа государственной власти, подрыве авторитета следственного управления». «Между тем ни одно из указанных (в п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий». – С. К.) или им подобных последствий по данному делу не наступило. В этой связи, резюмировала Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ, в действиях Пономаренко А. В. отсутствует квалифицирующий признак превышения должностных полномочий «с причинением тяжких последствий»⁷².

Теперь что касается «причинения значительного материального ущерба» в результате действий Ф. Таковым орган предварительного расследования признал ущерб в размере 30 млн рублей, возникший в результате поступления денежных средств в виде незаконного возмещения налога на добавленную стоимость в распоряжение «неустановленных лиц». При этом обосновал данный вывод сомнительным образом, указав, что «самостоятельные действия» обвиняемого «позволили неустановленным членам организованной преступной группы достигнуть единого преступного результата, выраженного в незаконном возмещении налога на добавленную стоимость». Однако разве одно и то же последствие – материальный ущерб на 30 млн рублей – может быть одновременно вменено лицам, обвиняемым в совершении абсолютно разных действий, – хищения и превышения должностных полномочий, то есть быть признаком и того и другого состава преступления? Полагаем, что нет.

3. И наконец, причинен ли данный ущерб в результате действий именно Ф.? Для положительного ответа необходимо установить причинную связь между его действием и наступившим ущербом. В теории уголовного права причинная связь характеризуется определенными признаками (критериями). Во-первых, деяние должно предшествовать во времени наступившим последствиям. Во-вторых, деяние может стать причиной наступившего последствия лишь в тех случаях, когда оно создает неизбежную (либо реальную) возможность наступления последствия, предусмотренного конкретной уголовно-правовой нормой. В-третьих, для наличия причинной связи требуется, чтобы совершенное деяние было определяющим (главным) и закономерно, с неизбежностью вызвало наступление именно этого преступного результата⁷³. Очевидно, что не составление Ф. «фиктивных документов» с неизбежностью вызвало причинение «значительного материального ущерба» (то есть тяжких последствий, указанных в ч. 3 ст. 286 УК РФ), а хищение бюджетных средств «неустановленными членами организованной преступной группы». Подобное развитие событий, следует подчеркнуть, не могло охватываться умыслом Ф. Тем более что если бы не это хищение, то и никакого материального ущерба не было бы в результате его действий.

Таким образом, полагаем, что в вышерассмотренной ситуации достаточных оснований для обвинения Ф. в совершении преступления, предусмотренного п. «в» ч. 3 ст. 286 УК РФ, не имеется.

Антикоррупционное законодательство: практика реализации в субъектах РФ⁷⁴

Коррупция в РФ продолжает оставаться одной из серьезнейших проблем. В утвержденной Президентом РФ Национальной стратегии противодействия коррупции (2010 г.) констатируется, что «несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации»⁷⁵. Для искоренения причин и условий, порождающих коррупцию, цитируемый документ предлагает решить ряд задач, среди которых первым называется формирование соответствующих потребностям времени законодательных (и организационных) основ противодействия коррупции.

Следует признать, что в РФ создана солидная нормативно-правовая база противодействия коррупции. В частности, принят Федеральный закон «О противодействии коррупции» (2008 г., № 273-ФЗ), реализовывается Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 годы. Однако законодательство РФ о противодействии коррупции включает в себя не только федеральное законодательство, но также законодательство субъектов РФ. Последнее, в свою очередь, состоит из нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. В каком состоянии находится данное законодательство, какие возникают вопросы в ходе его реализации?

На территории одного из субъектов РФ – Кировской области – действует Закон «О противодействии коррупции в Кировской области» № 365-ЗО от 30 апреля 2009 г. (с последующими изменениями). Здесь принята и реализовывается целевая Программа «О противодействии коррупции в Кировской области» на 2011–2012 гг., утвержденная постановлением Правительства Кировской области от 29 июля 2009 г. (с последующими изменениями).

Вышеназванный областной Закон в статье 1 содержит перечень шести основных понятий, среди которых только два непосредственно раскрыты в аналогичном федеральном законе (№ 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции») – «коррупция» и «противодействие коррупции». Остальные понятия («субъекты коррупционных отношений», «антикоррупционный мониторинг», «антикоррупционная экспертиза» и «коррупциогенные факторы») в ФЗ № 273 не раскрыты. При этом текстуально областной закон расходится с федеральным законом в вопросе о понятии и коррупции, и противодействия коррупции. Так, областной закон (п. 2 ст. 2) из понятия «противодействие коррупции» по неясным причинам выводит деятельность федеральных органов государственной власти и определяет его как деятельность «органов государственной власти Кировской области, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий»⁷⁶.

По нашему мнению, в законах субъектов РФ целесообразно текстуально сохранить в полной мере те определения, содержащиеся в федеральных законах, которые не могут быть связаны с какой-либо спецификой того или иного субъекта РФ. Причем необходимо, чтобы и в других документах субъекта РФ эти определения не интерпретировались. В качестве примера можно привести решение Межведомственной комиссии при Губернаторе Кировской области по противодействию коррупции по вопросу «О результатах оперативно-служебной деятельности УВД по Кировской области в противодействии коррупции» (от 25 декабря 2009 г.), один из пунктов которого гласит: рекомендовать УВД организовать работу «по выявлению преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». На наш взгляд, изобретать тут ничего не надо. В федеральном законе есть определение коррупции, в понятие которой входят не только упомянутые в решении комиссии при Губернаторе Кировской области преступления, но и другие, например коммерческий подкуп. Именно из этого и следует исходить. В противном случае необоснованно сужаются задачи, стоящие перед правоприменительными органами по противодействию коррупции.

Говоря о других дискуссионных положениях антикоррупционного законодательства субъектом РФ, следует отметить недостаточное в нем внимание к вопросам антикоррупционного образования. Например, в рассматриваемом Законе Кировской области об этой крайне важной работе нет ничего ни среди мер по профилактике коррупции (ст. 5), ни среди принципов противодействия коррупции (ст. 4). Для сравнения отметим, что в Законе Нижегородской области «О противодействии коррупции в Нижегородской области» от 7 марта 2008 г. антикоррупционное образование прямо названо среди мер противодействия коррупции (ст. 5).

Как известно, на федеральном уровне вопросы противодействия коррупции и проведения антикоррупционной экспертизы рассматриваются в разных законах. На уровне законодательства субъектов РФ такой дифференциации, как правило, нет, поэтому упомянутый кировский Закон о противодействии коррупции (ст. 11) содержит важные положения также об антикоррупционной экспертизе. В этой связи хотим обратить внимание на то, какие, согласно данному закону, документы подлежат экспертизе. Позиция кировского законодателя получается противоречивой: по ч. 1 ст. 11 данного закона, это все проекты законов области и все проекты иных нормативных правовых актов органов власти Кировской области и органов местного самоуправления, по ч. 1 и 3 – не только проекты, но и сами нормативные правовые акты. Очевидно, все нормы одного и того же закона должны быть согласованы друг с другом. Другой вопрос касается правовых актов ненормативного характера. Подлежат ли они экспертизе? Из текста упомянутого закона Кировской области следует, что нет. Однако следует обратить внимание на то, что решением Межведомственной комиссии при Губернаторе Кировской области по противодействию коррупции (от 25 мая 2010 г.) органам местного самоуправления было рекомендовано проводить антикоррупционную экспертизу «всех проектов муниципальных правовых актов». Для сравнения отметим, что соответствующий Федеральный закон (№ 172-ФЗ от 17 июля 2009 г., в ред. от 21 ноября 2011 г., «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») говорит об экспертизе только нормативных правовых актов.

Далее, в законе Кировской области ничего не сказано об экспертизе проектов указов губернатора, ряда других документов, разрабатываемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Кировской области⁷⁷. Очевидно, и здесь следует исходить из принципа, заложенного в ФЗ № 172 (ст. 3), который к видам нормативных правовых актов, подлежащих экспертизе, относит, в частности, проекты указов Президента РФ, концепций, технических заданий и даже официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов.

И последнее, на что мы бы хотели обратить внимание, – это вопрос об уполномоченном органе по реализации антикоррупционных мер. Закон Кировской области (ст. 12) декларирует, что правительство Кировской области «определяет уполномоченный орган (уполномоченные органы) по реализации антикоррупционных мер в Кировской области». Но какой это орган, как он называется – в законе нет ничего⁷⁸. Для сравнения необходимо отметить, что в Саратовской области такой орган определен прямо в Законе «О противодействии коррупции в Саратовской области» от 29 декабря 2006 г., – «отдел по противодействию коррупции при Правительстве Саратовской области». В Нижегородской области, согласно Закону «О противодействии коррупции в Нижегородской области», органом, ответственным за реализацию антикоррупционной политики, является постоянно действующий Межведомственный координационный совет по противодействию коррупции при Губернаторе Нижегородской области⁷⁹.

Как же решается данный вопрос в федеральном законодательстве? В Федеральном законе № 273 нет понятия «уполномоченный орган», часть 5 ст. 5 закона говорит лишь о праве Президента РФ создавать «органы по координации деятельности в области противодействия коррупции». Указом Президента РФ «О мерах по противодействию коррупции» № 815 (с последующими изменениями) создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Полагаем, что на местах точно так же следовало создавать подобные советы: при высшем должностном лице субъекта РФ⁸⁰; при главе населенного пункта⁸¹ и т. д.

Подытоживая изложенное, следует подчеркнуть, что гармонизация антикоррупционного законодательства как РФ в целом, так и ее отдельных субъектов является важным условием успешного противодействия коррупции. Для ее обеспечения большую роль должны играть органы прокуратуры, представители которых принимают непосредственное участие не только в экспертизе документов, регламентирующих на местах вопросы противодействия коррупции, но также в работе координирующих органов, функционирующих при высшем должностном лице субъектов РФ.