Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Из числа полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, исключено содействие трудоустройству безработных. Перечень указанных полномочий дополнен обязательствами по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей и финансированию материальной и иной помощи для погребения.

Исключено положение, обязывающее Государственную Думу не позднее чем в двухмесячный срок рассмотреть проект федерального закона, внесенный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или Советом Федерации.

Предусматривается закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта РФ. Данные положения являются началом широкомасштабного разграничения государственной собственности в рамках готовящейся административной реформы. Основным принципом разграничения государственной собственности станет, по всей видимости, приватизация имущества, не требующегося непосредственно для обеспечения деятельности органов государственной власти соответствующего уровня.

В соответствии с Законом высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 1 ст. 18), и формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (пп. «в» п. 7 ст. 18). Вместе с тем Закон устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации законом утверждает схему управления субъектом Российской Федерации и определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пп. «м» п. 2 ст. 5).

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначений на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 24), а также вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 24).

Декларируя, что в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляю свои полномочия самостоятельно (п. 1 ст. 23), Закон, тем не менее, содержит положения, призванные обеспечить не самостоятельное, а совместное функционирование законодательной и исполнительной властей.

Положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» достаточно спорные. Часть этих положений противоречит принципам федерализма, разделения властей. Например, спорна необходимость согласовывать конституции и уставы субъектов Федерации с положениями данного Закона.[372]372
  См.: Тарасов О. Законодательное регулирование общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: конституционные основы, цели воздействия // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 1(30). С. 64.


[Закрыть]

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» часто становился предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Правительство Республики Ингушетия обратилось в Суд по поводу ст. 2 Закона, исключающей создание судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по поводу его положений, определяющих основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 5); право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 6); порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов (ст. 7); порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (ст. 8); порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской федерации (п. 2 ст. 9); основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 21).

По мнению Правительства Республики Ингушетия, в данных статьях Закона осуществлено детальное регулирование вопросов формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплены их конкретные полномочия, что не относится к общим принципам организации системы органов государственной власти, установление которых федеральным законом предусмотрено ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, и представляет собой вторжение федерального законодателя в сферу исключительной компетенции субъекта Федерации.[373]373
  См.: Варламова Н. В. Принцип единства государственной власти в Российской Федерации (практика его реализации). С. 12.


[Закрыть]

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 8 июня 2000 г. № 91‑О по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности ч. 1 ст. 2, ст. 5, 6, 7, 8, п. 2 ст. 9, ст. 21 и п. 4 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[374]374
  СЗ РФ. 2000. № 28. Ст. 3000.


[Закрыть] подтвердил ранее сформулированные им правовые позиции, касающиеся вопросов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

Далее, исходя из того, что организация государственной власти на уровне субъекта Федерации в принципе должна соответствовать организации власти на федеральном уровне, Конституционный Суд указал, что установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не может быть их исключительной прерогативой (абзац 5 п. 2 мотивировочной части).

Конституционный Суд подтвердил, что оспариваемые статьи Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливают лишь основные полномочия, которые должны осуществлять законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации.

Суд указал, что положения, затрагивающие существенные свойства законодательного процесса и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в федеративном правовом государстве, которые имеют общее, принципиальное значение и потому должны реализовываться в организации и деятельности как федеральной власти, так и власти субъектов Федерации.

При этом закон не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и не регулирует конкретные вопросы их организации и деятельности (абзацы 6, 7, 8 п. 2 мотивировочной части).

Суд признал запрос к рассмотрению не отвечающим критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (абзац 9 п. 2 мотивировочной части, п. 1 резолютивной части).

Деятельность по унификации учредительных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, по приведению их в соответствие с федеральными Конституцией и законами активизировалась в 2000 г. в связи с осуществлением политики «укрепления властной вертикали». Это стало едва ли не основной задачей полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[375]375
  См.: СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.


[Закрыть] предусмотрено создание федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации.

Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации должны обеспечить направление в Министерство юстиции копий нормативных правовых актов субъектов Российской федерации в 7‑дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых они публикуются, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

В соответствии с Положением о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904[376]376
  Там же. Ст. 3826.


[Закрыть], федеральный регистр ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В настоящее время экспертизу региональных нормативных актов осуществляют различные федеральные органы и их территориальные подразделения: Министерство юстиции, Прокуратура, аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах. Их действия и подходы не всегда согласованы.

С особой осторожностью федеральные власти должны относиться к учредительным актам субъектов Федерации, выражающим волю и интересы их населения.

Вообще, определение пределов учредительной власти субъектов Федерации не только федеральной Конституцией, но и федеральными законами плохо согласуется с принципами и мировой практикой федерализма. Федерация базируется на принципе верховенства конституции, из которой проистекают полномочия и центральных, и региональных органов и которая не подлежит изменению в одностороннем порядке, без согласия (ратификации) большинства (обычно квалифицированного) субъектов. Таким образом, и федерация (федеральные органы власти), и ее субъекты обладают учредительной властью и не находятся в отношениях субординации, т. е. они не подчинены друг другу и черпают свои полномочия непосредственно из конституции, что является существенной чертой и важнейшей гарантией данной формы политической организации.[377]377
  См.: Варламова Н. В. Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации: Практика его реализации. С. 16.


[Закрыть]

Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации формируются и функционируют независимо от федеральных властей (в установленных ими рамках), однако конституционное пространство их деятельности оказывается полностью зависимым от усмотрения федеральных властей, которые могут посредством федеральных законов разграничивать полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам их совместного ведения.[378]378
  См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации (абзац 6 п. 4 мотивировочной части).


[Закрыть]

Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации имеют право осуществлять правовое регулирование по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к ведению субъектов Федерации, если они не приняли по ним свои законодательные акты.[379]379
  См.: СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. № 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда (абзац 4 п. 2 мотивировочной части).


[Закрыть]

Органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему с органами исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77). В этом случае можно говорить о единой иерархической структуре исполнительной власти в масштабах всей страны.

В Постановлении от 24 января 1997 г. № 1‑П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»[380]380
  См.: СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.


[Закрыть] Конституционный Суд указал, что органы исполнительной власти субъектов Федерации должны придерживаться во взаимоотношениях с нижестоящими органами исполнительной власти принципов демократии, децентрализации, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти разного уровня, а также самостоятельности в пределах их полномочий (абзацы 3, 4 п. 7 мотивировочной части).

Это предполагает недопустимость непосредственного вмешательства вышестоящего органа в деятельность нижестоящего, осуществляемую в пределах его компетенции. Эти данные должны распространяться и на федеральные органы исполнительной власти.

С другой стороны, ст. 78 Конституции РФ содержит предпосылки для усиления централизации единой системы исполнительной власти, предоставляя федеральным органам исполнительной власти право для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1) и возлагая на Президента и Правительство Российской Федерации обязанность обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4).

В последнее время начинают рассматривать в качестве территориальных органов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, действующие в сфере совместной компетенции, в частности министерства (управления) внутренних дел субъектов Федерации.

Такой вывод можно сделать из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. № 246‑О по ходатайству министра внутренних дел Российской Федерации о разъяснении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности постановлений Конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».[381]381
  См.: СЗЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 215.


[Закрыть]

Исходя из принятых Конституционным Судом Российской Федерации решений Министерство внутренних дел Российской Федерации, как любой иной федеральный орган исполнительной власти, вправе при неполучении в результате проведения обязательных согласительных процедур согласия соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации на назначение конкретного лица на должность руководителя территориального органа, осуществляющего в этом субъекте Российской Федерации федеральные полномочия, самостоятельно решить вопрос о его назначении» (абзацы 5, 6 п. 2 мотивировочной части).

Подобная практика получает дальнейшее распространение, и если постепенно в качестве территориальных органов федеральных органов исполнительной власти будут рассматриваться все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующие полномочия в сфере совместного ведения, то субъекты Федерации вообще утратят возможность влиять на кадровый состав своих органов исполнительной власти.[382]382
  См.: Варламова Н. В. Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации (практика его реализации). С. 19.


[Закрыть]

Конституция Российской Федерации не предусматривает формирование в субъектах Федерации судебных систем. Судебная власть на их территории осуществляется федеральными судами (п. «о» ст. 71, ч. 3 ст. 118, 124, 128). Тем не менее, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[383]383
  См.: СЗ РФ 1997. № 1. Ст. 1.


[Закрыть] учредил суды субъектов Федерации – конституционные (уставные) суды и мировых судей (ч. 4 ст. 4 Закона). Последние также финансируются из федерального бюджета (ч. 2 ст. 33 Закона), но назначаются (избираются) на должность в порядке, установленном законами субъектов Федерации (ч. 8 ст. 13 Закона), а их полномочия и порядок деятельности определяются федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 28 Закона). Причем в соответствии с Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации»[384]384
  Там же. 1998. № 51. Ст. 6270.


[Закрыть] у нас создана не мировая юстиция в традиционном ее понимании, а низшее звено единой судебной системы, формирование которого осуществляют субъекты Федерации.[385]385
  См.: Варламова Н. В. Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации (практика его реализации). С. 20.


[Закрыть]

Учреждение судов субъектов Федерации вступает в определенное противоречие с рядом положений Конституции, но одновременно отчасти обеспечивает реализацию в субъектах Федерации принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции).

Судебная система субъектов Федерации не является самостоятельной, и ее функционирование всецело зависит от усмотрения федерального законодателя. Конституционный Суд неоднократно подтверждал конституционность такого положения.[386]386
  См.: СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2062. Постановление КС РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава– Основного закона Читинской области; Определение КС РФ от 12 марта 1998 г. № 32-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса высших должностных лиц ряда субъектов РФ о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”».


[Закрыть]

В определении от 8 июня 2000 г. № 91‑О по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности ч. 1 ст. 2, ст. 5, 6, 7, 8, п. 2 ст. 9, ст. 21 и п. 4 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный Суд, в частности, указал, что «глава 7 “Судебная власть” Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьи 118, 126, 127 и 128, и глава 3 “федеративное устройство”, в частности ст. 66, 71, 72, 73 и 76, устанавливающие разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, конкретизируют положения главы “Основы конституционного строя Российской Федерации” и находятся с ним в неразрывном системном единстве».

Российская Конституция не предусматривает форм федерального реагирования на экстраординарные ситуации в субъектах Федерации, создающие угрозу правам и свободам человека, конституционному строю, территориальной целостности государства. Впервые определенные способы обеспечения конституционности и законности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации были предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с п. 2 ст. 9 данного Закона высшее должностное лицо (руководитель исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного веденения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Таким же образом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в случае издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соотвествующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанного противоречия в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения; а также если возникнет случай иного грубого нарушения им Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (п. 2 ст. 19).

Вопросы об ответственности законодательного органа субъекта Федерации и ответственности высшего должностного лица будут рассмотрены в другой главе работы.

Разветвленная сеть органов управления охватывает территорию всей страны, связывает центр с переферией. Этому способствует и основная функция органов государственного управления – исполнение законов и иных предписаний, идущих из центра. Таким образом, центр может держать в своих руках нити управления страной. Однако следует иметь в виду, что субъекты Федерации, например, республики в составе РФ, имеют свою собственную относительно самостоятельную систему органов исполнительной власти, возглавляемую руководящим органом исполнительной власти республики. Структура, т. е. перечень министерств и ведомств республики, определяется ею самостоятельно с учетом компетенции республики.

Органы исполнительной власти республики, с одной стороны, выполняют предписания федеральных органов власти, а с другой, являясь органами республики, осуществляют непосредственное управление соответствующей отраслью или сферой деятельности и подчиняются высшим органам государственной власти республики.

Министерства и ведомства республики, о которых здесь идет речь, создаются по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Отсюда и особенности их правового положения, которое можно назвать «двойным подчинением», т. е. подчинением «по вертикали» соответствующему органу РФ, и по «горизонтали» – правительству республики.

Какое из этих направлений подчиненности возобладает – зависит чаще всего от федерального центра. Кроме того, на территории субъектов РФ действуют территориальные органы министерств и ведомств РФ, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов, а подчиняются непосредственно министерствам и ведомствам Российской Федерации. Например, Управление Министерства РФ по налогам и сборам по Республике Карелия, Управление Министерства юстиции РФ по Республике Карелия. Число подобных органов, подчиненных непосредственно федеральному центру, в последнее время увеличилось.

В ФРГ есть три основополагающих принципа распределения компетенции исполнительной власти:

1) разделение исполнительной власти между федерацией и землями;

2) несоответствие законодательных и исполнительных компетенций;

3) принцип приоритета земель.

Государственность федерации и отдельных земель обусловливает разграничение государственной исполнительной власти на федеральную и земельную (ст. 83 и общая систематика Основного закона). Поэтому существует, по общепринятому мнению, запрет так называемого «смешанного управления».[387]387
  См.: Statt vieler vgl. Trute, in6 vol. Mangoldt/ Klein/Stark, Bonner Grundgesetz, Bd. III, 4 aufl. 2000, Art. 83, Rn. 28 ff.


[Закрыть]

В связи с этим в области задач федеральных земель принципиально недопустимы «полномочия совместного планирования, управления и вынесения решений любого типа, если только Конституцией не предусмотрена передача федерации соответствующей компетенции».[388]388
  См.: BverfGE 39, 36 (120).


[Закрыть]

Организация исполнительной власти является делом самих земель. Основной закон не дает каких-либо указаний относительно этого. Некоторые федеральные земли регулируют структуру своей исполнительной власти отдельным законом в общих чертах, или же в окончательном виде.

В других федеральных землях, напротив, организация органов исполнительной власти регулируется несколькими законами.

Центральное значение в организационной структуре исполнительной власти в федеративной системе Германии имеет третий принцип: он состоит в приоритете земель. Конкретизируя его ст. 30, Основной закон предусматривает, что земли исполняют федеральные законы как свои собственные, если Основной закон не устанавливает иного.