Текст книги "Кавказ под управлением князя М. С. Воронцова (1844–1854 гг.)"

Кроме того, «таким только образом исчезнут предрассудки, полагавшие резкий рубеж между нами и подвластными нам народами, и сие будет совершенно соответствовать высшим видам наших человеколюбивых монархов, равно благотворящих всем своим подданным, какой бы они нации ни были»[766]766
  Там же. С. 113.


[Закрыть].

Справедливости ради здесь следует подчеркнуть, что данное начинание было обречено на неудачу и почти не имело шансов к осуществлению. Главной причиной в то время выступала не столько недостаточная подготовленность самого проекта, но существовавшее недоверие со стороны официальных кругов николаевской России к любым общественным инициативам.

16 декабря 1839 года, когда был образован Комитет по обустройству Закавказского края, в Петербурге окончательно пришли к решению и определили свое отношение к кавказскому региону, как к части России.

Теперь, исходя из такой данности, следовало, в первую очередь, внедрять в местную гражданскую жизнь монархические начала Российской империи и направлять «все свои усилия к доставлению жителям всех сословий, в общественном и частном быту, всех тех выгод и преимуществ, коими пользуются жители империи»[767]767
  Наказ Главному управлению Закавказским краем. СПб., 1842. С. 9; Захарова О. Ю. Указ. соч. С. 325.


[Закрыть].

В целом Главное управление Закавказским краем при этом должно было учитывать потребности и обычаи местного населения и утвердить среди народов Кавказа «непоколебимую преданность Престолу, доверие и уважение к правительству и властям, им поставленным»[768]768
  Наказ Главному управлению Закавказским краем. СПб., 1842. С. 9; Захарова О. Ю. Указ. соч. С. 325.


[Закрыть].

Однако десятилетия, прошедшие со времени официального вхождения Грузии в состав Российской империи, не привели в надлежащий порядок грузинские дела и не приблизили к намеченной цели. Состояние было таким, что «внутри новоприобретенных провинций мятежи от введения иного порядка, небывалых прежде соотношений, взыскательности начальства, желавшего скорого исполнения, послушания, дотоле неизвестных, и вообще перемен, которым никакой народ добровольно не подчиняется»[769]769
  Грибоедов А. С. Указ. соч. С. 98.


[Закрыть], распространялись повсеместно.

Больше того, многолетнее присутствие России на Кавказе не только не уменьшило, но ежегодно умножало разнородные проблемы, в которых все более запутывались и терялись концы возможных решений. «Житель закавказский не имел времени думать об улучшении своего хозяйства; дом его, домашняя утварь, упряжь, арба, скот и почти все недвижимое имущество ежеминутно могли быть потребованы для нужд общественных, при движении войска и пр., и он наконец не только не простирал видов своих на будущее время, но и в настоящем равнодушно смотрел на свою собственность»[770]770
  Там же. С. 99.


[Закрыть].

И хотя негативной предопределенности не существовало, в решении преобразовательных усилий на Кавказе стали множиться факторы, мешавшие сосредоточенной работе уполномоченным для этого людям.

Комитет по устройству Закавказского края опасался потери управляемости краем, если будет форсирован процесс резкого слома уже существовавшей административно-правовой системы, в которой преобладали военные способы управления и покровительства в совокупности переходных форм с местными правовыми и административными установлениями.

Министр финансов граф Е. Ф. Канкрин предлагал проводить изменения постепенно, поскольку «не питал иллюзий относительно быстрого врастания местного населения в традиционную для русских экономику и культуру»[771]771
  Лисицына Г. Г. «Гражданское управление краем, самое трудное…». С. 218.


[Закрыть]. Он считал, что «жители этого края еще не скоро смогут слиться с обывателями прочих частей России»[772]772
  Цит. по: Мильман А. Ш. Политический строй Азербайджана в XIX – начале XX в. Баку, 1966. С. 109.


[Закрыть].

Министра финансов поддержал и министр юстиции Д. В. Дашков, который высказывал необходимость проявлять предосторожность в области функционирования устоев частного права. Д. В. Дашков считал, что «изменения этих вековых отношений введением новых начал частного права было бы крайне опасно без подробного и обстоятельного исследования тех правил, которыми жители ныне руководствуются, степени привязанности к ним народа и различия с русскими началами»[773]773
  Мильман А. Ш. Указ. соч. С. 110.


[Закрыть].

Все последующие до середины 40-х гг. XIX в. усилия в данном направлении не успели переломить ситуации, так как страдали большим пороком – не сумели согласовать преобразования с местными особенностями и нуждами населения.

Взявшийся за дело административно-правового преобразования Закавказского края по лекалам имперских оснований барон П. В. Ган не только не устранил многочисленных несообразностей, но, как то подметил с. С. Эсадзе, совершенно забыл в своем проекте о мусульманском праве и многотомных его толкованиях, известных под названием шариата[774]774
  Эсадзе С. С. Указ. соч. С. 73.


[Закрыть].

Барон П. В. Ган вместе с генералом Е. А. Головиным, бывшим главным начальником на Кавказе вместо отстраненного барона Г. В. Розена, обольстили Николая I своим проектом. Они доносили ему, что «новое образование Закавказского края не есть для него только основа счастливой будущности: это есть полное здание, под покровом коего должны развиться могучие умственные и нравственные способности закавказских Ваших подданных, также богатство обитаемой ими страны и просвещение, незаряженное нечистой примесью идей нашего века»[775]775
  Там же. С. 75.


[Закрыть].

Долгожданное решение обрадовало императора. Николай I в наставлении главному управляющему Кавказом писал: «Я убежден, что составленный после многих изысканий и при непосредственном участии вашем проект вполне соответствует особенным обстоятельствам и гражданскому быту жителей за Кавказом. Твердая и непременная воля моя состоит в том, чтобы верноподданные мои за Кавказом воспользовались на самом деле всеми благами последних моих попечений и дарованного им промыслом Божьим счастья принадлежать к составу обширного царства русского. К сей цели обязаны вы устремить все ваши усилия»[776]776
  АКАК. Т. IX. С. 23.


[Закрыть].

Во главе Кавказского края оставался Главноуправляющий, чьи права и обязанности приравнивались к генерал-губернаторским. Кроме того, учреждался Совет Главного управления края, в состав которого входили Главноуправляющий как его председатель, военный губернатор и пять членов совета, назначаемых императором.

Губернское правление состояло из гражданского губернатора, в котором он был председателем, казенной палаты, палаты государственных имуществ, палаты уголовного и гражданского суда, губернского прокурора, его помощника и губернского землемера.

Уездное правление включало уездного начальника с помощником, учреждался уездный суд и казначейство, назначался уездный стряпчий, врач и землемер. Непосредственными исполнителями всех распоряжений начальства и блюстителем народной жизни были участковые заседатели (3–4 на уезд)[777]777
  ПСЗРИ – II. Т. XV. № 13368.


[Закрыть]. В каждый город назначался городничий.

На введение нового «Учреждения для управления Закавказским краем» были потрачены огромные средства, но, когда закончились торжества и были щедро розданы награды, оказалось, что число чиновников и дел в судах увеличилось вдвое, а расходы на содержание штатов превышали доходы всего края[778]778
  Лисицына Г. Г. «Гражданское управление краем, самое трудное…». С. 219; РГИА. Ф. 1268. Оп. 26. Д. 1. Л. 116.


[Закрыть]. Формализм опутал всю правительственную систему. Например, никто не мог подать просьбу уездному начальнику, минуя участкового заседателя, и так по всей иерархии ведомств.

Местное население мусульманских провинций края бойкотировало новые суды, введенные новым «Учреждением», так как туземцы не понимали и не принимали нового порядка судопроизводства, отличавшегося «классическим формализмом и волокитой»[779]779
  Эсадзе С. С. Указ. соч. С. 76.


[Закрыть].

Особенно сильное сопротивление вызвали мероприятия по замене натуральных повинностей с податного населения денежной их формой с общим ростом обложения[780]780
  РГИА. Ф. 1268. Оп. 1. Д. 169. Л. 18–21.


[Закрыть]. В отдельных районах Закавказья нововведения «Учреждения» даже вызвали необычайный ропот, вылившийся в волнения и беспорядки, которые пришлось подавлять силой, что, в свою очередь, не могло способствовать сближению с империей.

Барон П. В. Ган пренебрег всеми предназначенными ему предостережениями, в том числе и в свое время высказанные А. С. Грибоедовым, который предупреждал о пагубности навязывания «здешнему народу не соответствующих его нравам и обычаям законов, которых никто не понимает и не принимает. <…> Дайте народу им же самим выбранных судей, которым он доверяет. Если возможно, то не вмешивайтесь в его внутреннее управление, пусть в органах управления и в суде присутствуют депутаты, назначенные правительством, а в остальном же не прибегайте ни к какому насилию»[781]781
  Фадеев А. В. Россия и Кавказ в первой трети XIX века. М.: Изд-во АН СССР, 1961. С. 353.


[Закрыть].

Реформы барона П. В. Гана не произвели в крае того «единодушного восторга», о котором ранее свидетельствовал сам барон. «Многое из учрежденного им на деле оказалось не соответствующим местным нуждам, даже невозможным в исполнении». Другое, «противное нравам и навыкам жителей, возбуждало ропот, вящие неустройства партия приверженцев старого порядка полагала всемерные преграды введению нового, частью из личных видов, народу, лишенному прежней быстрой азиатской расправы, опутанному неизвестными и чуждыми ему формами, подверженному новым притеснениям, стало еще хуже и тяжелее»[782]782
  Из записок барона (впоследствии графа) М. А. Корфа // Русская старина. 1900. № 1. С. 40.


[Закрыть].

Генерал Е. А. Головин, бывший в это время главноуправляющим на Кавказе, по мнению М. А. Корфа, «человек нерешительный, слабый, игралище партий, вместо энергического рассекания Гордиев узлов, являлся везде или орудием чужих страстей, или бездейственным зрителем»[783]783
  Там же.


[Закрыть].

С другой стороны, и сам барон П. В. Ган, «в бытность свою на местах, тщеславною своею надменностью возбудил против себя все умы и не оставил по себе никакой хорошей памяти»[784]784
  Там же.


[Закрыть].

В кавказской администрации открылась внутренняя и подспудная борьба амбиций. Начались сплетни, секретные и гласные доносы, официальные протесты и впоследствии нарекания сделались обоюдными потому, что барон П. В. Ган в свою защиту стал обвинять генерала Е. А. Головина.

Неудачи преследовали российскую администрацию не только на гражданском, но и на военном поприще. Р. А. Фадеев, объясняя неудачи российской стороны, указал на обстоятельство, которого не ожидали увидеть преобразователи Кавказа. Он писал: «Особенности Кавказской войны были так резки и многочисленны, что постоянно смущали опытнейших генералов, заслуживших справедливую репутацию в европейских войнах»[785]785
  Фадеев Р. А. Указ. соч. С. 129–130.


[Закрыть].

Все эти жалобы, слухи, изветы при явной безуспешности нового порядка за Кавказом и при неудаче, сверх того, военных действий в северной части Кавказа, не могли не обратить на себя тревожного внимания императора Николая. Барон М. А. Корф свидетельствовал, что дело сделалось столь напряженным, что «государь покушался снова ехать на Кавказ»[786]786
  Из записок барона (впоследствии графа) М. А. Корфа. С. 41.


[Закрыть], но после раздумий и консультаций со сведущими людьми послал туда князя А. И. Чернышева, как председателя Закавказского комитета, и статс-секретаря М. П. Позена, как главного редактора всех новых положений, вводившихся в регионе.

Князь А. И. Чернышев и статс-секретарь М. П. Позен были расположены к барону П. В. Гану, а потому старались помочь ему. Кроме того, в этом деле просматривалась и прямая их заинтересованность, так как все проекты, вводившиеся бароном П. В. Ганом, были составлены статс-секретарем и одобрены председателем Закавказского комитета. Все их старания, однако, были напрасны, и П. В. Ган, при всей своей ловкости, безвозвратно упал в глазах императора. Его уволили не только от кавказских дел, но от службы вообще. Император считал себя обманутым П. В. Ганом, а потому не мог простить ему этого.

Николай I приказал «производство дел, требующих новых законодательных мер, сосредоточить в VI отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии (СЕИВК), откуда, обрабатываясь под ближайшим надзором его величества, они будут обращаться в тот же комитет, или для окончательного постановления, или же для предварительного только соображения и внесения потом в Государственный Совет»[787]787
  Там же. С. 50.


[Закрыть].

Император был вынужден взять ведение дел в Закавказском крае под свое личное покровительство в надежде придать его ходу такое течение, при котором все изветы и чиновничьи пристрастия не смогли бы увести с путей разрешения стоявших там задач. Ко всему прочему – «это делается в видах скорейшего водворения в Закавказском крае прочного устройства, соответствующего его обстоятельствам и действительными потребностями его жителей…»[788]788
  Там же.


[Закрыть].

По мнению А. М. Зулькарнеева, неудачи, которые преследовали российские власти в Закавказье, происходили от того, что для авторов многочисленных проектов «первостепенное значение имели разные аспекты взаимодействия с элитами и народами Закавказья: финансовый, военный, культурный или экономический. Проблема в том, что идеи отдельных чиновников не были гармонизированы и встроены в последовательную стратегию в отношении региона. У империи не было идеологии отношений со своей периферией»[789]789
  Зулькарнеев А. М. Указ. соч. С. 74–83.


[Закрыть].

Однако вряд ли такая идеология была возможна в ту пору, в силу того что первостепенной задачей и основанием имперской сущности были сохранение стабильности и устоявшегося порядка в империи[790]790
  Rhinelander A. L.H. Prince Michael Vorontsov. Viceroy to the Tsar. Montreal & Kingston: McGill-Queens University Press, 1990. P. 134.


[Закрыть].

Кроме того, большим препятствием был сложный и многоуровневый характер самого кавказского социально-культурного пространства, который долгое время не позволял уполномоченным представителям имперских властей составить номенклатуру и иерархию хотя бы основных интересов и приоритетов имперской политики в регионе.

Сложность управления и обременительность руководства Кавказом вынудили императора вспомнить опыт его предшественников, использовавших для проблемных регионов особенную административную форму – наместничество. Этот институт был достаточно успешно опробован еще в правление Петра Великого в Ингерманландии и Екатериной II после раздела Польши в западных территориях и Новороссии. На Кавказе впервые наместничество было учреждено императрицей Екатериной II в 1785 г. Главной задачей этого института стало усиление оснований российского влияния в Кавказском крае. Этому немало способствовала деятельность первых наместников екатерининской поры – П. С. Потемкина и П. А. Текелли.

В «Наставлениях губернаторам» недвусмысленно подчеркивалось, что «все целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут. Главные же части, составляющие целое Отечество наше, суть губернии, и они самые те, которые более всего исправления требуют»[791]791
  Полное собрание законов Российской империи: Собрание 1-е (в дальнейшем ПСЗРИ). Т. 16. № 12137.


[Закрыть].

Общее же наблюдение за сословиями и направление администрации «сообразно видам высшего правительства»[792]792
  Градовский А. Д. Собрание сочинений. СПб., 1899. Т. 1. С. 306.


[Закрыть] предписывалось предоставить государеву наместнику, которого, в свою очередь, было велено «поставить под непосредственное наблюдение императорского величества и Сената»[793]793
  Там же.


[Закрыть].

Наместнику вменялось «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест и людей, об исполнении законов и определенного их звания и должностей», поскольку «попечение об исполнении законов составляет сущность генерал-губернаторской должности»[794]794
  Там же.


[Закрыть].

Генерал-губернатор (наместник) должен был пресекать «всякого рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и разорительную, обуздывать излишество, беспутство, мотовство, тиранство и жестокости; генерал-губернатор должен вступаться за всякого, кого по делам волочат, останавливать исполнение несправедливых решений, донося о том сенату, а в важных случаях – императорскому величеству; должен принимать меры в случаях голода и недостатка жизненных припасов; в местах пограничных должен охранять государственную безопасность»[795]795
  Градовский А. Д. Собрание сочинений. СПб., 1899. Т. 1. С. 307.


[Закрыть] и многое другое, что касалось органа главного надзора над губернскими установлениями.

Генерал-губернатор или «государев наместник» был призван возглавлять управление одной или нескольких губерний, составлявших наместничество. При необходимости генерал-губернатор получал также полномочия командующего войсками военного округа[796]796
  Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978. С. 144.


[Закрыть]. Исторические обстоятельства того времени придали должности наместников такой оттенок, вследствие которого она не могла остаться обыкновенным губернским установлением.

Для выяснения характера этой должности, по мнению А. Д. Градовского, необходимо было прояснить характер и сущность самого понятия «надзор», поскольку надзор имеет обширное и разнообразное значение.

Известный российский правовед считал, что разнообразие это зависит от степени власти органов надзора. Он указывал, что «надзор может ограничиваться наблюдением за формальным соблюдением закона и выражаться в праве протеста против незаконных постановлений присутственных мест»[797]797
  Градовский А. Д. Указ. соч. С. 307.


[Закрыть]. Такой надзор в Российской империи осуществляли прокуроры.

Иной вид надзора заключался «в наблюдении за правильным и однообразным применением закона и за самими действиями разных должностных лиц, с правом останавливать своею властью решения присутственных мест и отрешать чиновников, не заслуживающих доверия правительства»[798]798
  Там же. С. 308.


[Закрыть]. Такой властью был облечен губернатор, как «хозяин губернии». А. Д. Градовский подчеркивал, что такой надзор «не выходит из круга губернских учреждений, он есть главный местный надзор. Цель его – единство местной администрации»[799]799
  Там же.


[Закрыть].

Наконец, «надзор может иметь в виду соглашение всей деятельности административных мест с видами высшего правительства; он выражается в руководстве местной администрации путем общих предписаний, циркуляров, в разрешении сомнений, возникающих в подчиненных установлениях, в принятии чрезвычайных политических мер»[800]800
  Градовский А. Д. Указ. соч. С. 308.


[Закрыть]. В России права этого надзора принадлежали Сенату и министерствам.

А. Д. Градовский считал, что характерная особенность должности генерал-губернатора состояла в том, что надзор, учрежденный в лице государева наместника, соединял в себе права главного местного и общегосударственного надзора[801]801
  Градовский А. Д. Указ. соч. С. 308.


[Закрыть].

Еще губернская реформа 1775 г. наделяла наместника чрезвычайными полномочиями, так как он становился представителем высшей политической власти на поднадзорной территории и подчинялся только непосредственно императору. Наместник был главой местной администрации, осуществлял общий надзор за всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами генерал-губернаторства. Формально не вмешиваясь в судопроизводство, он мог оказывать давление на судебные решения, останавливать исполнение приговоров[802]802
  Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983. С. 120.


[Закрыть].

Генерал-губернаторы (наместники), по мысли Екатерины II, становились центральными фигурами в системе государственного управления. Императрица с их помощью стремилась укрепить вертикаль государственной власти, что должно было способствовать «лучшему исполнению законов, пресечению беспорядков на местах и дальнейшему развитию местного самоуправления»[803]803
  Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи: в 2 т. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. Т. 1. С. 68.


[Закрыть]. Екатерине II важно было иметь хороших местных правителей.

Придавая столь большое значение улучшению системы управления в стране, в Петербурге понимали, что многое будет зависеть от лиц, которым будет поручаться ведение дел на территориях страны, а потому изначально во главе наместничеств назначались хорошо известные высшим властям люди.

И хотя при таком способе осуществления руководства территориями появлялась опасность значительного ослабления контроля за деятельностью наместников, и могли возникать серьезные отрицательные последствия, «недостатки новой системы не выяснились при Екатерине II. Великая женщина умела выбирать людей и подготовлять их к государственной деятельности»[804]804
  Градовский А. Д. Собрание сочинений. СПб., 1899. Т. 1. С. 311.


[Закрыть].

От наместников требовался организаторский талант, поскольку им приходилось заниматься освоением новых земель, особенно на юге России[805]805
  Институт генерал-губернаторства. С. 70.


[Закрыть], а не просто руководить вверенными территориями или надзирать за порядком в них.

Из-за отдаленности Кавказского края от России в деятельности наместников, представлявших высшую власть на периферии империи, «прямое управление занимало слишком большое место»[806]806
  Там же. С. 82.


[Закрыть].

По этой причине вмененные наместникам функции общего надзора трансформировались историческими обстоятельствами в функции общего управления. А. Д. Градовский по этому поводу констатировал: «При невозможности разделить надзор с правом исправления от управления мы получили не наместнический надзор, а наместническое управление»[807]807
  Градовский А. Д. Указ. соч. С. 314.


[Закрыть].

Неизбежно, при данных обстоятельствах, происходило перенесение центра тяжести управления из центра на места (наместничества), что вело «к замыканию на личностях наместников слишком большого количества разнообразных функций, что делало систему органов власти Российской империи недостаточно устойчивой»[808]808
  Там же.


[Закрыть].

Такая система «скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам»[809]809
  Там же. С. 309.


[Закрыть].

Такая опасность действительно имела место быть, но данное обстоятельство не останавливало российские высшие власти перед необходимостью конструирования института наместничества, «как способа управления окраинами и другими территориями, управлявшимися на особых основаниях»[810]810
  Институт генерал-губернаторства. С. 86.


[Закрыть].

В силу понимания того, что государственная централизация «есть не что иное, как торжество общего закона над племенными, сословными и корпоративными особенностями, которые принято называть слишком вежливым и почетным именем “исторических особенностей”»[811]811
  Градовский А. Д. Указ. соч. С. 310.


[Закрыть], высшие имперские власти в сложившихся условиях видели в наместниках инструмент для преодоления этих особенностей.

В период правления Александра I В. П. Кочубей подавал «Записку» на имя императора, в которой писал: «По пространству государства, кажется, было бы полезно определить в губернии, а особливо отдаленные, генерал-губернаторов, вверяя им две, три или четыре губернии каждому. Если не будут они вмешиваться во все подробности, то без сомнения в состоянии будут обнять вверенную им часть общим наблюдением. Кроме того, что множество дел посредством власти сей получит, не выходя из губерний, окончание, и что тем избавится высшее правительство от большого числа совершенно ненужных хлопот, и что частные люди ограждены будут от проволочек, пребывание генерал-губернатора в провинциях существенную пользу приносить может. Образ жизни его, с которым полагается свойственное лицам сим по пребыванию в столицах образование, будет иметь влияние на нравы и образ жизни обывателей. Их дом, служа некоторым соединением для всех дворян, будет служить примером и руководством к очищению вкуса и к присвоению форм, просвещенным народам свойственных <…> Они в короткое время произведут важную перемену в всех частях управления; и ручаться можно образом положительнейшим, что правительство получит новые силы и способы проводить благие намерения свои к успешному действию, и действие сие будет столько же прочно, сколь намерения основаны быть могут на попечении о пользе общей»[812]812
  Сборник Российского исторического общества (СРИО). СПб., 1894. Т. 90. С. 210–211.


[Закрыть].

Однако граф Д. А. Гурьев опасался, что чрезвычайная власть, предоставляемая наместникам, парализует деятельность министерств в силу ее обширности и чрезвычайности, а потому предлагал организовать управление наместников так, чтобы «они не могли задерживать действия высших и низших исполнительных властей»[813]813
  Градовский А. Д. Указ. соч. С. 317.


[Закрыть].

Мнение графа Д. А. Гурьева оказало определенное воздействие на высшую власть. Правительство «отказалось от мысли сделать из наместников органы высшего управления и стремилось превратить их в орудия главного местного надзора»[814]814
  Там же.


[Закрыть].

Подавался также и проект Балашова, в котором «генерал-губернаторы должны быть беспрерывными инспекторами всех частей управления и вместе с тем главными начальниками полиции», при этом «министры направляют деятельность подчиненных властей, а генерал-губернатор наблюдает за исполнением предписаний высшего правительства. В таком виде генерал-губернаторы не могут быть неприятны министрам и не полезны службе»[815]815
  Там же. С. 318.


[Закрыть].

Однако император Николай I имел случай удостовериться, что такой подход и такое положение вещей сделало генерал-губернаторов неудовлетворительными органами надзора. Данная должность оказалась необходимою в своем прежнем качестве общего наместнического управления, прежде всего для тех местностей империи, которые представляли какие-нибудь особенные условия.

Постепенно и под бременем обстоятельств император Николай склонился возвратить своим наместникам «значение министерства, действующего на месте»[816]816
  Там же. С. 324.


[Закрыть], но в систему министерств они не вводились, оставаясь исключением из общего правила, и представлявшими, прежде всего, чрезвычайную политическую власть.

Наместник в этом случае не был также «обставлен целою системой местных учреждений, как губернатор, – при нем действуют только канцелярия и чиновники особых поручений. <…> Закон по всем вопросам управления рассчитывает только на личную деятельность генерал-губернатора, <…> вверяя ему только некоторые дела, как власти чрезвычайной… которая и составляет всю сущность генерал-губернаторской должности»[817]817
  Градовский А. Д. Указ. соч. С. 324–325.


[Закрыть].

По мнению А. Д. Градовского, чрезвычайная, политическая власть наместников проявлялась в главных трех отношениях: «1) Через них высшее правительство приводит в исполнение свои законы и распоряжения. 2) От них узнает оно о пользах и нуждах края. 3) Им принадлежит правление местной администрации, сообразно видам высшего правительства»[818]818
  Там же. С. 325.


[Закрыть].

Сами наместники вынужденно были поставлены в совершенную независимость от министерств и «сносятся с министерством как равные с равным»[819]819
  Там же.


[Закрыть].

Кроме того, наместники получили важное право «непосредственного доклада императорскому величеству обо всех предметах, кои признают нужными и необходимыми»[820]820
  Там же. С. 326.


[Закрыть].

В силу всего перечисленного должность генерал-губернаторов (наместников) превратилась из простой административной должности в исключительно политическую и перенесена была в местности, исключенные из системы общего права.

Благодаря особому положению этих местностей генерал-губерна-торство возвысилось «до системы личного управления, способствуя, в свою очередь, выделению вверенных генерал-губернаторам местностей из-под общего управления»[821]821
  Там же. С. 327.


[Закрыть].

К местностям, требовавшим особого правового статуса, российское законодательство относило, в первую очередь, губернии пограничные, где «местное положение и другие обстоятельства обязывают начальников заниматься разными посторонними делами, как-то: сношениями политическими, торговыми и пр.»[822]822
  Там же. С. 328.


[Закрыть].

К местностям такого рода относился и Кавказский край, который, кроме своей отдаленности от центра империи, был населен народностями, которые «пока нужно удерживать в повиновении силою», или «населены племенами, не перешедшими еще первоначальных культурных форм»[823]823
  Там же. С. 328–329.


[Закрыть]. При таких условиях «<…> государственные формы прививаются там плохо. Государство русское расположено там, так сказать, военным станом. <…> Много нужно усилий, чтобы <…> абхаз, чеченец или калмык вошел в состав русского государственного общества. При таких условиях деятельность вполне самостоятельной, даже чрезвычайной власти генерал-губернатора может быть полезна, как переходная мера»[824]824
  Градовский А. Д. Указ. соч. С. 328–329.


[Закрыть].

Вооруженное противостояние между имперскими силами и кавказскими горцами сопровождало все царствование императора Николая I и было связано не только с рядом почти непрерывных действий, но и «рядом непрерывных переворотов в лицах и в учреждениях существовавшего там гражданского порядка»[825]825
  Из записок барона (впоследствии графа) М. А. Корфа // Русская старина. 1900. № 1. С. 25.


[Закрыть].

Как уже отмечалось ранее, проходили годы в колебаниях, опытах, соображениях, предположениях. И за всем тем после истекавших из них мер, когда все казалось уже решенным и оконченным, дело вдруг возвращалось к прежней точке: «к убеждению, что необходимо отменить и бросить все сделанное и приступить вновь к другим соображениям, которые, в свою очередь, имели опять тот же исход»[826]826
  Там же.


[Закрыть].

Оценивая сложившееся в то время положение дел на Кавказе, барон М. А. Корф писал: «Правители сменялись один другим, издерживались огромные суммы на множество комитетов, комиссий, экспедиций, чиновников и прочее, сыпались, наконец, щедрые награды, и все это обращалось, более или менее, в одни результаты личные, между тем как горячо желаемая правительственная польза для края оставалась недоступною»[827]827
  Там же. С. 26.


[Закрыть].

Потому после не приносивших успеха рокировок среди руководства кавказской администрации, после пережитых неудовольствий и досады от неумения всеобъемлюще понять и исполнить высшую волю по скорейшему водворению Кавказа в состав империи, Николай I решил вернуться к проверенной опытом форме руководства проблемными территориями – наместничеству (генерал-губернаторству).

В наместничестве «опытный военачальник и администратор, имея в своих руках военную и гражданскую власть, обеспечил бы победоносное завершение войны и спокойствие на всех присоединенных и завоеванных территориях Кавказа»[828]828
  Лисицына Г. Г. «Гражданское управление краем, самое трудное…». С. 222.


[Закрыть].

При помощи наместника Николай I надеялся добиться желаемого результата и разрубить гордиев узел множащихся проблем в Кавказском крае, рассчитывая, что тот, кто будет призван исполнять эту должность, явится проводником политики центральных властей и сумеет направить деятельность местной администрации в целях, обозначенных высшей властью.

Наместнику вменялось в обязанность скорейшее водворение оснований «гражданственности» на Кавказе и превращение его в один из регионов России, связанный всеми возможными и необходимыми для целостного государства нитями.

Император, понимая всю сложность предприятия, не мог, однако, освободиться от досады, когда «сознаться должно, что сия часть от недостатка ли знания края, от отвлечения другими предметами, или от небрежения бывших начальников находилась в самом жалком положении; нельзя сказать, чтоб и последнее устройство края было б удобнее придумано или хоть хорошо исполнено, в том и другом произошли грубейшие ошибки от неосновательности лица, которому дело поручено было, и на правдивость которого никак не должно было полагаться»[829]829
  Лисицына Г. Г. «Гражданское управление краем, самое трудное…». С. 382.


[Закрыть].

Административная система Кавказа, в целом только искавшая необходимые очертания в условиях становления гражданского устройства главной базы присутствия России на кавказской земле – в Грузии, и длящегося противоборства с горскими племенами, а также ограниченные возможности губернских властей были не способны быстро реагировать на изменения в государственной политике. Как военные власти из-за военных обстоятельств, так и из-за постоянной занятости гражданских местных властей текущими делами управления «губернаторы чаще всего были плохими проводниками воли верховной власти»[830]830
  Омельченко Н. А. Указ. соч. С. 215.


[Закрыть].

При отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти, наместничество позволило бы преодолевать отрицательные последствия бюрократической системы, сделало бы местное управление более гибким и оперативным по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени и запросам центральной власти.

К середине 40-х гг. XIX в. Кавказ представлял пеструю картину отличных друг от друга в социально-экономическом и культурном отношении областей. Время и форма присоединения этих областей к России были различны. Все это и определяло как разнообразие форм управления на Кавказе, так и многообразие проблем, с ним связанных. Военные действия на Кавказе, жалобы отстраненных от участия в управлении местных дворян вызвали восстановление многих элементов самостоятельности кавказской администрации и специфики учреждений[831]831
  Ерошкин Н. П. Указ. соч. С. 188–189.


[Закрыть].

С. М. Середонин отмечал, что в высших сферах Петербурга постепенно стали осознавать, что «власть генерал-губернатора и его значение, очевидно, не могли быть одинаковы в Москве, Харькове или Риге: в каждом из указанных пунктов генерал-губернаторская власть имела свой характер: во внутренней России – это был по преимуществу орган высшего надзора; на окраинах государства – генерал-губернатор не только надзирал, сколько управлял, являясь как бы средоточием культурной деятельности государства, которая опять не могла быть одинакова в Сибири, Грузии и Новороссии…»[832]832
  Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. СПб., 1902. Т. 2. С. 109.


[Закрыть].