Текст книги "Право социального обеспечения"

От системы отрасли следует отличать систему законодательства о социальном обеспечении. Законодательство – это совокупность находящихся в соответствующей взаимосвязи нормативных правовых актов.

Понятие законодательства тесно связано с понятием «источник права» (в формальном смысле слова). Источник права представляет собой внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которых воля законодателя становится обязательной для исполнения.

Источником права социального обеспечения являются различные нормативные правовые акты, которые регулируют комплекс общественных отношений, составляющих предмет данной отрасли. Сложная система источников в совокупности образует законодательство о социальном обеспечении.

В сфере регулирования социального обеспечения действует большое количество законов, поскольку отсутствует единый кодекс, который объединял бы комплекс отраслевых норм. Отсутствие кодификационного акта – наиболее сложная и острая проблема права социального обеспечения. Наличие большого числа законов, которые часто не увязаны друг с другом, осложняет правовое регулирование. А принятие во исполнение законов огромного числа нормативных правовых актов делает систему отраслевых источников весьма объемной, многослойной и противоречивой.

В этой связи наиболее важное значение для регулирования отношений по социальному обеспечению имеют федеральные законы. Они определяют ключевые направления государственной политики в сфере социального обеспечения, устанавливают основные виды и формы социального обеспечения, размеры денежных выплат и объем предоставляемых в натуральной форме социальных услуг.

Социальное обеспечение в соответствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, поэтому постепенно возрастает значение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, в соответствии с которыми устанавливаются региональные доплаты к федеральным пенсиям и социальным пособиям, осуществляются различные меры государственной социальной помощи и социальной поддержки. Это позволяет повышать уровень социального обеспечения граждан.

Все федеральные законы, регулирующие отношения по социальному обеспечению, посвящены, как правило, конкретным видам обеспечения. Но есть среди них отдельные законы, которые выступают в качестве основополагающих, поскольку они формируют базу для других законов с более детальным содержанием. В числе таких особых законов следует назвать Закон об основах обязательного социального страхования. Данный Закон называют «рамочным», так как он не предполагает детального регулирования всех отношений, а предусматривает необходимость принятия законов по конкретным видам обязательного социального страхования. Соответствующие законы принимаются с учетом и в развитие положений указанного Закона. Обязательное социальное страхование является одной из ведущих организационно-правовых форм социального обеспечения, поэтому названный Закон выполняет роль начала для других законов об обязательном социальном страховании. В нем, в частности, закреплено определение понятия обязательного социального страхования, основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, перечень страховых случаев, виды страхового обеспечения, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования.

Большинство законов федерального уровня, которые содержат нормы, регулирующие отношения по социальному обеспечению, можно разделить на три большие группы в зависимости от вида социального обеспечения:

1) законы, регулирующие пенсионные отношения;

2) законы, регулирующие отношения по поводу пособий и иных денежных выплат;

3) законы, регулирующие отношения по предоставлению социальных и медицинских услуг.

В рамках конкретных институтов Особенной части права социального обеспечения будут подробно рассмотрены основные законы, относящиеся к каждой из этих групп, и содержащиеся в них правовые нормы.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение понятия «социальное обеспечение».

2. Назовите виды социального обеспечения.

3. Охарактеризуйте основные централизованные организационно-правовые формы социального обеспечения.

4. Что такое «право социального обеспечения»?

5. Какие общественные отношения составляют предмет права социального обеспечения?

6. Что такое система отрасли? Назовите институты Особенной части права социального обеспечения.

7. Дайте краткую характеристику источников права социального обеспечения.

8. Какова роль законов в регулировании отношений по социальному обеспечению?

Особенная часть

Глава 1. Трудовой и страховой стаж

Сущность общего понятия стажа заключается в том, что стаж представляет собой продолжительность какой-либо деятельности или других указанных в законе периодов, с которыми связываются определенные правовые последствия. Следовательно, в понятии стажа определяющее значение имеет временно#й фактор.

Трудовой стаж имеет юридическое значение во многих сферах. Наиболее существенное значение придается стажу в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению. С наличием стажа определенного вида и продолжительности связывается право на получение конкретных видов социального обеспечения (как правило, денежных выплат). В ряде случаев от продолжительности стажа зависит размер соответствующей денежной выплаты. Наличие стажа установленной продолжительности влияет на определение правового статуса получателя мер социальной поддержки (предоставляемых, например, ветеранам труда). Таким образом, понятие стажа применяется в разных отраслевых институтах.

До 2002 года категория стажа в праве социального обеспечения выражалась в общем понятии трудового стажа с выделением его видов (общего и специального трудового стажа), поэтому до настоящего времени понятие трудового стажа воспринимается как единое общее понятие, объединяющее все виды стажа.

Трудовой стаж (в его отраслевом значении) понимается как суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности, других указанных в законодательстве периодов, с которыми связаны определенные правовые последствия, предусмотренные нормами права социального обеспечения.

Трудовая деятельность может быть различной по своей природе: работа, военная и иная служба, творческая деятельность. К периодам общественно полезной деятельности относят, например, периоды ухода за детьми, пожилыми гражданами, инвалидами (как оплачиваемые, так и неоплачиваемые), периоды профессиональной подготовки и обучения. В число других периодов, которые не относятся к трудовой и иной общественно полезной деятельности, включают: период временной нетрудоспособности, время нахождения на инвалидности, период получения пособия по безработице, время проживания супругов военнослужащих в местностях, где они не могли трудоустроиться.

С 2002 года в праве социального обеспечения сложилась другая классификация стажа в связи с появлением нового вида – страхового стажа. Роль страхового стажа в современном социальном обеспечении и его отличие от трудового стажа позволяют говорить о том, что страховой стаж является самостоятельным видом стажа в его отраслевом значении.

И в трудовом, и в страховом стаже выделяются по два основных подвида:

1) общий трудовой стаж и специальный трудовой стаж;

2) общий страховой стаж и специальный страховой стаж.

Каждый из этих подвидов различается в зависимости от включаемых в них периодов трудовой и иной деятельности, других предусмотренных законом периодов. В страховой стаж могут включаться периоды уплаты страховых взносов независимо от участия в трудовой и иной общественно полезной деятельности.

Понятие того или иного вида стажа как фактора времени установленной законом продолжительности приводит к необходимости постоянного учета различных отрезков времени, связанных с конкретными обстоятельствами, для получения требуемой их суммарной величины. Ведь именно при наличии требуемого стажа (трудового или страхового) граждане приобретают право на важнейшие виды социального обеспечения. Стаж при этом выступает в качестве одного из юридических фактов. Сохранение прав граждан при изменении требований законодательства к виду стажа или его продолжительности является основополагающим принципом.

Как уже было сказано, с 2002 г. ключевое значение приобрел страховой стаж. Роль трудового стажа изменилась. В силу действия ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, граждане не могут утратить ранее приобретенные права. Следовательно, нужны переходные положения, которые позволяли бы учитывать прежние права, приобретенные по ранее действовавшему законодательству. Учет этих прав должен осуществляться таким образом, чтобы они могли быть объединены с правами, которые формируются на основе нового правового регулирования по отдельным видам социального страхования. Именно поэтому сегодня в законодательстве пока еще не существует очень жесткого разграничения между понятиями трудового и страхового стажа.

Продолжительность «чистого» страхового стажа, который включал бы только периоды работы и иной деятельности, связанные с уплатой страховых взносов, не всегда достаточна для реализации права на социальное обеспечения, поэтому учитываются и прежние периоды, которые включались в трудовой стаж. Это сочетание старого и нового в переходный период прослеживается, например, в определениях некоторых понятий.

Понятие страхового стажа связано с различными видами обязательного социального страхования (обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством). Преимущественно понятие страхового стажа связано с институтом пенсионного обеспечения, поэтому определения различных видов стажа (за отдельными исключениями) сформулированы в пенсионных законах.

Существуют легальные определения страхового стажа:

– страховой стаж – суммарная продолжительность времени уплаты страховых взносов (ст. 3 Закона об основах обязательного социального страхования);

– страховой стаж – учитываемая при определении права на трудовую пенсию суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж (ст. 2 Закона о трудовых пенсиях).

Определения понятия «специальный страховой стаж» в пенсионных законах нет. Более того, данный термин в них вообще не применяется. Как правило, используется словосочетание «стаж на соответствующих видах работ».

Определения общего трудового стажа сформулированы применительно к конкретным законам. Они носят целевой характер. Например, согласно ст. 2 Закона о государственном пенсионном обеспечении, трудовой стаж – учитываемая при определении права на отдельные виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению суммарная продолжительность периодов работы и иной деятельности, которые засчитываются в страховой стаж для получения пенсии, предусмотренной Законом о трудовых пенсиях.

Общее понятие специального трудового стажа в законодательстве отсутствует. В качестве примера можно привести определение стажа государственной гражданской службы как одной из разновидностей специального трудового стажа: стаж государственной гражданской службы – суммарная продолжительность периодов осуществления государственной службы и иной деятельности, учитываемая при определении права на пенсию федеральных государственных гражданских служащих и при исчислении размера этой пенсии (ст. 2 Закона о государственном пенсионном обеспечении).

Общий страховой стаж имеет юридическое значение для определения права на трудовую пенсию по старости, которая назначается либо на общих основаниях, либо в связи с особыми условиями труда, либо отдельным категориям граждан в связи с социально значимыми обстоятельствами. Для назначения трудовой пенсии по старости законом установлена требуемая продолжительность общего страхового стажа. Страховой стаж необходим также для назначения трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца. Но в этих случаях право на трудовую пенсию не связывается с конкретной продолжительностью общего страхового стажа.

По общему правилу в общий страховой стаж включаются периоды работы и иной деятельности, которые выполнялись на территории РФ гражданами России, застрахованными в соответствии с Законом об обязательном пенсионном страховании. Периоды работы и иной деятельности, которые выполнялись указанными гражданами за пределами территории РФ, включаются в страховой стаж в двух случаях:

1) если это предусмотрено законодательством РФ или международными договорами РФ;

2) если уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд РФ в соответствии со ст. 29 Закона об обязательном пенсионном страховании. Данная статья предусматривает, что граждане самостоятельно могут уплачивать за себя страховые взносы либо за них может уплачивать взносы другое физическое лицо. Для этого установлен порядок добровольного вступления в отношения по обязательному пенсионному страхованию.

На основании ст. 29 Закона об обязательном пенсионном страховании можно еще раз подчеркнуть наличие особенностей в понятии страхового стажа. Накопление периодов общего страхового стажа не всегда связывается с какой-либо деятельностью. Важна только уплата страховых взносов.

Кроме периодов, включаемых в общий страховой стаж, законом предусмотрены периоды, засчитываемые в страховой стаж. Это такие периоды, как: период прохождения военной службы; период получения пособия по временной нетрудоспособности; период ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора лет (но не более трех лет в общей сложности); период получения пособия по безработице; период ухода за инвалидом I группы, ребенком-инвалидом или за лицом, достигшим возраста 80 лет, и некоторые другие. Но существует одно очень важное условие: указанные периоды засчитываются в страховой стаж в том случае, если им предшествовали или за ними следовали периоды работы и иной деятельности (независимо от их продолжительности), которые включаются в общий страховой стаж.

В 2011 году установлено особое правило включения в общий страховой стаж для граждан РФ, проходивших военную и иную приравненную к ней службу, в целях обеспечения их трудовыми пенсиями. Период прохождения военной службы включается в их общий страховой стаж при одновременном наличии следующих обстоятельств:

– в период прохождения военной и иной приравненной к ней службе на этих граждан не распространялось обязательное пенсионное страхование;

– они уволены со службы не ранее 1 января 2002 г.;

– они не приобрели право на пенсию за выслугу лет (по инвалидности) или на ежемесячное пожизненное содержание.

В целом следует отметить, что в перспективе роль общего страхового стажа будет возрастать. В Законе о трудовых пенсиях уже сейчас предусмотрены нормы, согласно которым с 2015 г. будет увеличен минимально необходимый общий страховой стаж для назначения трудовой пенсии по старости (с пяти до девяти лет). С этого же времени размер трудовой пенсии будет увеличиваться за каждый полный год общего страхового стажа, превышающего 30 лет для мужчин и 25 лет для женщин, либо уменьшаться за каждый полный год, недостающий до 30 лет для мужчин и 25 лет для женщин. В общем страховом стаже для увеличения размера трудовой пенсии по старости будут учитываться вышеуказанные периоды работы и иной деятельности, включаемые в этот стаж, и отдельные периоды, засчитываемые в страховой стаж. В общий страховой стаж для уменьшения размера трудовой пенсии по старости будут включаться все перечисленные выше включаемые и засчитываемые периоды.

Специальный страховой стаж имеет юридическое значение для отношений, которые регулируются нормами разных институтов права социального обеспечения:

1) в рамках института пенсионного обеспечения специальный страховой стаж учитывается при определении права на трудовую пенсию по старости, назначаемую досрочно в связи с особыми условиями труда или в связи с длительной работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

2) в рамках института пособий и иных денежных выплат специальный страховой стаж учитывается при определении права на пособие по временной нетрудоспособности и на пособие по беременности и родам, а также при исчислении их размеров (другие пособия по системе обязательного социального страхования от продолжительности страхового стажа не зависят).

В специальном страховом стаже, связанном с уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, различается несколько разновидностей специального страхового стажа в зависимости от видов работ, с учетом которых назначается досрочная пенсия по старости в связи с особыми условиями труда (ст. 27 Закона о трудовых пенсиях). Это могут быть периоды:

– подземной работы, работы с вредными условиями труда и в горячих цехах;

– работы с тяжелыми условиями труда;

– работы в качестве рабочих локомотивных бригад и работников отдельных категорий на железнодорожном транспорте и метрополитене;

– работы в экспедициях, партиях в полевых условиях (геологоразведочные, поисковые, геофизические и др.);

– работы в качестве рабочих, мастеров на лесозаготовках и лесосплаве;

– работы в плавсоставе на судах морского, речного флота и флота рыбной промышленности;

– работы по непосредственному управлению полетами воздушных судов гражданской авиации и другие периоды.

Списки соответствующих работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых назначается досрочно трудовая пенсия по старости, а также правила исчисления периодов работы (деятельности) для назначения указанной пенсии утверждаются Правительством РФ.

Другой разновидностью специального страхового стажа являются периоды работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В данном случае понятие специального страхового стажа связывается не с характером выполняемой работы, а с тем обстоятельством, что работа выполняется в этих районах и местностях.

Требуемая продолжительность специального страхового стажа в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях зависит от того, в каких районах или местностях осуществлялась работа (ст. 28 Закона о трудовых пенсиях).

Особой разновидностью специального страхового стажа можно считать стаж работы, который дает право на получение страховой доплаты к пенсии при замещении отдельных должностей членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации или отдельных должностей работников угольной промышленности. Но правовая природа этой разновидности специального страхового стажа является более сложной, так как взносы, которые уплачиваются работодателями для установления соответствующих доплат, по своей сущности ближе к профессиональному пенсионному страхованию, нежели к общей системе обязательного пенсионного страхования.

В пенсионном законодательстве встречается такая разновидность специального страхового стажа, как профессиональный стаж застрахованного лица, под которым понимается «суммарная продолжительность периодов его трудовой деятельности на рабочих местах с особыми (тяжелыми и вредными) условиями труда, в течение которых в его пользу страхователем уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации» (ст. 1 Закона о персонифицированном учете в системе обязательного пенсионного страхования). Понятие профессионального стажа связано с законом о профессиональных пенсионных системах, в котором предполагается закрепить норму о назначении профессиональных пенсий работникам, занятым на работах с особыми условиями труда. Но такой закон до настоящего времени не принят. В связи с этим понятие профессионального стажа застрахованного лица в действующих правовых нормах не применяется.

Другим случаем, когда учитывается специальный страховой стаж, является назначение пособий по обязательному социальному страхованию. Данный стаж является специальным потому, что он связан с иным видом обязательного социального страхования – обязательным социальным страхованием на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Уплата страховых взносов должна осуществляться именно на этот вид обязательного социального страхования. Несмотря на то что продолжительность специального страхового стажа оказывает влияние на размеры не всех пособий, сам факт наличия страхового стажа необходим для их выплаты или для определения финансового источника, за счет которого должны осуществляться эти выплаты.

В страховой стаж для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам включаются периоды работы застрахованного лица по трудовому договору, государственных гражданских и муниципальных служащих, а также периоды иной деятельности, в течение которой гражданин подлежал обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (ст. 16 Закона об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности). В страховой стаж наравне с периодами работы и иной деятельности засчитывается период прохождения военной службы по контракту и иной приравненной к ней службы.