Текст книги "Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах"

XI. Исследование Роберта Даля в Нью-Хейвене

«Все, кто интересуется проблемами власти, должны прочесть эту книгу» [Rogers, 1962: 271]: такая оценка была дана уже в самой первой рецензии на «Кто правит?». Впоследствии книга была признана классической[279]279
  В 1962 г. книга получила награду Фонда Вудро Вильсона. Было отмечено, что в своей книге Даль «рассмотрел центральный вопрос политической науки – как люди могут управлять собой в сложном современном обществе», а «Кто правит?» стала «классическим произведением для тех, кто хочет понять политическое поведение в городских сообществах в условиях демократии». Вскоре Даль был избран Президентом Американской ассоциации политической науки.


[Закрыть], а ссылки на нее стали обязательны практически для всех работ, посвященных исследованию политической власти.

До «Кто правит?», вышедшей в 1961 г., Даль уже опубликовал ряд работ, подготовивших почву для проведения эмпирического исследования. К этому времени им были сформулированы многие положения и принципы его плюралистической теории демократии [Dahl, Lindblom, 1953; Dahl, 1956], осуществлена критика элитистских интерпретаций американской политической системы и используемых ее сторонниками методов исследования [Dahl, 1958], а также разработана оригинальная социологическая концепция власти [Dahl, 1957]. В этом смысле появление книги имело свою логику не только в контексте острого соперничества плюралистической и элитистской парадигм власти, но и стала закономерным итогом научных изысканий Даля в 1950-е годы.

Предварительная подготовка к проведению эмпирического исследования началась в 1955 г. в Центре поведенческих наук в Пало-Альто (штат Калифорния, США), где Даль размышлял над концептуальными, теоретическими и методологическими аспектами проблемы. Само исследование проводилось в Нью-Хейвене (штат Коннектикут, США) в 1957–1959 годах. Выбор Нью-Хейвена был обусловлен несколькими обстоятельствами. Прежде всего это было максимально удобно для самого Даля, преподававшего в Йельском университете, непосредственно расположенном в Нью-Хейвене. Однако сыграли роль не только соображения удобства. Даль, и это главное, считал Нью-Хейвен достаточно типичным американским городом[280]280
  Даль специально исследовал вопрос о типичности Нью-Хейвена, сравнив его с другими американскими городами по целому ряду параметров (социальный состав, образование, уровень доходов, жилищные условия, профессиональная структура и др.) [Dahl, 1961: 329]. Однако не все аналитики посчитали Нью-Хейвен типичным американским городом. Например, было отмечено, что экономические, политические и исторические традиции городов восточного побережья существенно отличались от других регионов, при этом Нью-Хейвен в то время получал существенно большую внешнюю финансовую поддержку для своих программ реконструкции по сравнению с другими городами аналогичного размера [Price, 1962: 1589–1596; Aiken, Mott, 1970: 198–199].


[Закрыть]. При этом его нетипичные черты только добавляли ему привлекательности как объекту исследования власти. В частности, в отличие от многих других городов США у Нью-Хейвена есть относительно большая (по американским масштабам) история, что дает возможность проследить эволюцию его политической системы начиная с конца XVIII в. Кроме того, в политической жизни города отчетливо прослеживалась деятельность партий, что позволяло проводить параллели с политической системой США в целом. Наконец, в 1940-1950-е годы в политической жизни города происходили достаточно существенные изменения, по которым, как считал Даль, можно было выявить факторы, влияющие на политическое развитие и стабильность [Dahl, 1961: v],

«Кто правит?» является одной из трех книг, посвященных исследованию в Нью-Хейвене. Две другие написаны его коллегами и учениками – Нелсоном Полсби [Polsby, 1980] и Раймоном Волфинджером [Wolfinger, 1974]. У Полсби значительное место занимает критика предшествующих исследований власти в городских сообществах[281]281
  Во второе издание, вышедшее в 1980 г., Полсби включил анализ работ, содержащих критику плюралистической методологии и результатов исследования в Нью-Хейвене (Д. Прайс, П. Моррис, У Домхофф, П. Бахрах и М. Барац).


[Закрыть]. Волфинджер обстоятельно анализирует различные теории лидерства в контексте детального рассмотрения деятельности политических лидеров в Нью-Хейвене, прежде всего мэра, акцентируя внимание на вопросах развития экономической и социальной сфер Нью-Хейвена[282]282
  Волфинджер провел год в мэрии в качестве наблюдателя и фиксировал, как принимались политические решения в городе.


[Закрыть].

Ставшая классической формулировка основного вопроса исследования, заявленная уже в самом названии книги – «Кто правит?», – подразумевает объяснение главной проблемы демократии: каким образом может быть осуществлен ассоциирующийся с ней идеал политического равенства в условиях неравенства ресурсов? «Кто правит в политической системе, где практически все взрослое население имеет право голоса, но знания, богатство, социальные позиции, доступ к официальным лицам и другие ресурсы распределены неравномерно?» [Dahl, 1961: 1].

С этого вопроса начинается содержательная часть книги. По мнению Даля, на данный вопрос нет четкого ответа, по крайней мере в отношении американской политической системы. Имеющиеся объяснения[283]283
  Даль выделяет три группы ответов на вопрос «кто правит?». Одни исследователи утверждают, что правят политические партии, опирающиеся на поддержку избирателей; другие считают основными субъектами политики группы интересов, оказывающие определяющее влияние на деятельность государства; третьи доказывают, что за фасадом демократической политики скрывается всевластие экономической элиты [Dahl, 1961: 5–6].


[Закрыть]Даля не устраивают.

Ответ на поставленный вопрос Даль видит в решении следующих проблем:

– Является ли неравенство ресурсов политического влияния «кумулятивным» или «некумулятивным»? То есть, ведет ли преимущество в обладании одними ресурсами к преимуществам в обладании другими ресурсами?

– Как проходит процесс принятия важных политических решений?

– Какие группы людей оказывают наибольшее влияние на процесс принятия решений? Принимаются ли политические решения одними и теми же людьми?

– Из какой страты рекрутируются лидеры – люди, обладающие наибольшим политическим влиянием?

– Имеет ли место тенденция к формированию единой сплоченной правящей группы, или же лидеры склонны к размежеванию, конфликтам и торгу между собой?

– Какова сравнительная значимость наиболее распространенного политического ресурса – права голоса?

– На что ориентируются лидеры: на интересы небольшой группы богатых людей с высоким статусом или же на большинство голосующих?

– Насколько устойчивы или изменчивы структуры политического влияния? Каковы источники изменений и (или) стабильности политической системы?

– Насколько важна для демократии и равенства приверженность граждан «американскому кредо»? Влияют ли на функционирование политической системы убеждения граждан в необходимости демократии? Если да, то каким образом? [Dahl, 1961: 7–8].

Далевский подход органично вытекает из его понимания политической власти и ее индикаторов. По Далю, власть имеет место в ситуациях, когда субъект заставляет объект делать то, что объект в ином случае не стал бы делать [Dahl, 1957: 201–215]. Она возникает в ходе конфликта между субъектом и объектом, когда субъекту удается навязать объекту свою волю. В политике навязывание воли осуществляется в процессе принятия политических решений, в которых стороны занимают противоположные позиции. Поэтому ответ на вопрос «кто правит?» зависит от того, какие индивиды и группы успешно инициируют и обеспечивают принятие выгодных им политических решений, а анализ власти фокусируется на различных аспектах принятия политических решений, по которым можно судить о ее распределении в обществе.

Власть не является структурным феноменом, независимым от ее носителей; она не заключена в позициях, в социальном статусе, богатстве или каких-либо других социальных отношениях и институтах (последние выступают лишь в качестве условий и ресурсов власти), а существует в процессе соперничества между политическими субъектами по поводу каждого конкретного политического решения. Нет «власти вообще»; власть всегда имеет конкретную сферу, отражающуюся в политическом решении. Поэтому в политике число субъектов власти (в принципе) может быть очень большим в силу вариативности форм социального взаимодействия.

Одним из принципиальных оснований далевской концепции является различение между потенциальной и реальной (актуализированной) властью. Само по себе наличие значительных экономических ресурсов или позиций (потенциальная власть) не обязательно свидетельствует о том, что именно их носители осуществляют власть в городе. Поэтому о распределении власти невозможно судить изначально – до эмпирической проверки различных аспектов процесса принятия решений [Dahl, 1958: 463–469][284]284
  Полсби назвал данный принцип «кардинальным негативным правилом плюралистической теории» [Polsby, 1960: 476].


[Закрыть]. Даль не приемлет введенный Хантером термин «структура власти», подразумевающий наличие в городском сообществе какой-то заданной изначально устойчивой конфигурации власти[285]285
  Прежде чем отвечать на хантеровский вопрос о том, кто составляет правящую элиту, Даль считает необходимым выяснить, есть ли она вообще.


[Закрыть]. Он также отвергает позиционный и репутационный методы определения субъектов власти, поскольку они не учитывают сферность власти и фактически не различают потенциальную и актуализированную власть.

Правильным методом исследования, по Далю, является выделение институциональных сфер, имеющих наибольшее значение для жизни города и рассмотрение совокупности политических решений, характеризующих расклад сил в этих сферах. Этот метод, получивший название «решенческого» или «проблемного», претендовал на более адекватное определение политических лидеров по сравнению с репутационным и позиционным[286]286
  Даль и сегодня убежден в преимуществе решенческого метода над позиционным и репутационным, считая последние «очень слабыми в научном отношении».


[Закрыть]. Его принципиальное отличие от двух других методов

исследования власти заключается не столько в характере и способах получения необходимой информации (все исследователи власти интервьюируют известных людей, анализируют газетный материал, работают с архивами, с документами политических организаций и т. п.), сколько в том, что именно выбирается в качестве предмета исследования. Как подчеркивает Д. Риччи, Даль и его коллеги стремились избегать изучения людей и их ресурсов «издалека»; им было важно наблюдать их непосредственно в конкретных действиях, в событиях [Ricci, 1971: 128–129].

В идеале исследователь должен рассмотреть максимально широкий спектр общественных сфер, в которых принимались решения. Однако практически сделать это вряд ли возможно без ущерба для качества анализа. Поэтому возникает естественная трудность в выборе проблемных сфер, анализ которых мог бы ответить на вопрос о распределении власти в городе и демократичности его политического режима. Даль ограничивается лишь тремя сферами – реконструкцией города[287]287
  Непросто сделать адекватный перевод термина «urban redevelopment», который выражает достаточно широкий спектр деятельности по улучшению городского хозяйства, совершенствованию инфраструктуры города, развитию бизнесов, жилищному строительству и т. д.


[Закрыть], образованием и назначением на должности[288]288
  Всего Даль рассмотрел 27 решений – по 8 решений в сфере реконструкции города и сфере школьного образования в 1950–1959 годах и 9 номинаций на пост мэра в 1941–1957 годах.


[Закрыть]. Он и его коллеги прекрасно понимали важность адекватного выбора проблемных сфер и изучения «ключевых» («важных», «значимых») решений. Полсби подробно объяснил основания выбора, указав на четыре критерия ранжирования проблем по их общественной значимости: 1) количество людей, на которых повлияло решение; 2) характер полученных от него выгод; 3) широта распространения этих выгод; 4) степень влияния решения на существующие формы и механизмы распределения ресурсов (богатства, статусов, образования и др.). Он утверждает, что сделанный Далем выбор полностью отвечает указанным критериям. Во всех трех сферах принимаемые решения влияли на значительное количество людей, были связаны с большими суммами денег и оказывали влияние на жизнедеятельность города на протяжении длительного времени. Сфера городской реконструкции – «очевидный выбор», поскольку в соответствии с любыми критериями она является важнейшим объектом городской политики; общественное образование занимало первую строчку в городском бюджете по объему финансирования; назначение чиновников имело большое значение в силу того, что «публичный офис дает основу для достижения результатов в публичной политике» [Polsby, 1980: 70–84; Dahl, 1961: 64].

Вращаясь вокруг этих трех проблемных сфер, Даль последовательно, шаг за шагом, рисует картину власти в Нью-Хейвене. Вначале дается исторический экскурс, подготавливающий читателя к восприятию характера политической системы города. Далее показывается распределение политического влияния, раскрываются его формы и типы лидерства. В заключительных главах дается объяснение плюралистической системы власти, обнаруженной в Нью-Хейвене; при этом рассматривается ряд важных аспектов, касающихся распределения и использования политических ресурсов, источников и факторов стабильности и изменений в политической системе[289]289
  Хотя далевское исследование обычно ассоциируется исключительно с решенческим методом, на самом деле Далем и его коллегами использовались самые различные способы получения информации о власти в Нью-Хейвене, в том числе анализ исторических документов, интервью и повторные интервью активных участников процесса принятия решений, анкетирование членов партий и групп давления, анализ электоральной статистики, наблюдение и др. [Dahl, 1961: 330–343].


[Закрыть].

В историческом экскурсе Даль показывает эволюцию политической системы Нью-Хейвена в период с конца XVIII в. до середины XX в., в процессе которой произошел переход от олигархии к плюрализму. Для читателя этот экскурс интересен прежде всего тем, что в нем Даль фактически предлагает общую схему (модель) эволюции политической системы, в принципе вполне применимую к другими американским городам, американской политической системе в целом и, в какой-то степени, к другим демократическим государствам.

Как показывает Даль, изменение характера политической системы связано с изменением распределения политических ресурсов и характера действия ресурсов по мере постепенной трансформации кумулятивных ресурсов в некумулятивные[290]290
  Кумулятивные ресурсы дают возможность их обладателям получить в свое распоряжение и другие политические ресурсы; они способствуют монополизации власти, концентрации всех ресурсов власти в руках немногих. Некумулятивные ресурсы создают условия для дисперсии власти, сохраняя возможность обладания различными видами политических ресурсов более широким слоям населения.


[Закрыть]. Процесс превращения кумулятивных ресурсов и, соответственно, кумулятивного неравенства в преимущественно некумулятивные ресурсы, обусловливающие дисперсное неравенство, Даль назвал «тихой социально-экономической революцией» [Dahl, 1961: 11].

Главным свидетельством движения от олигархии к плюрализму является изменение социальных характеристик избранных представителей власти. Даль выделяет несколько этапов эволюции политической системы Нью-Хейвена. Первый этап – 1784[291]291
  В 1784 г. Нью-Хейвен получил статус города.


[Закрыть]-1842 годы: вся публичная власть практически полностью находилась в руках «патрициев» – американской аристократии, обладавшей всеми необходимыми ресурсами для поддержания своего господства – богатством, социальным положением, образованием, монополией на публичные должности. Правящая элита была сплоченной в силу идентичности происхождения, вероисповедания, ценностей, и в этот период никакие другие группы не могли бросить ей вызов. Доминированию элиты способствовали различные цензы, процедура открытого голосования и небольшой размер города («все друг друга знали») [Dahl, 1961: 11–24].

Второй этап – 1842–1900 годы: власть постепенно стала переходить в руки людей бизнеса («предпринимателей»), которые внесли раскол в единую до этого времени правящую элиту. Этот переход был обусловлен изменением в распределении важнейших политических ресурсов: в результате развития промышленности богатство было отделено от социальной позиции; социальная позиция и образование остались у патрициев, но богатство и доминирование в корпоративной и публичной жизни оказались у бизнесменов. Бизнесмены обладали и третьим ключевым ресурсом – популярностью. Именно лидеры, получавшие массовую поддержку, стали превалировать над старой олигархией. Для воспроизводства данного ресурса требовалось поддержание у рядовых граждан-избирателей веры в достоинства людей бизнеса и уважения к ним, что стало частью традиционной американской идеологии. Даль называет пять основных факторов, способствовавших возвышению новой элиты: тайное голосование, расширение избирательных прав, рост населения, его мобилизация политическими партиями, идеология. Занятие богатыми людьми ведущих политических ролей отразило тенденцию соединения богатства и политики. В этот период мэрами становились добившиеся успеха мануфактурщики, и в целом бизнесмены заняли практически все посты в местных органах власти. Новый характер экономических отношений оказался неблагоприятным для патрициев, которые постепенно утратили свои позиции как в экономике, так и в политике [Ibid.: 25–31].

Третий этап – 1900–1950 годы: происходила дальнейшая дисперсия политических ресурсов и, соответственно, политической власти. Как и у патрициев, у бизнесменов не было одного важного политического ресурса, роль которого по мере развития формальных демократических институтов естественно возрастала, – численности. Этим воспользовались «экс-плебеи» («пролетариат»), которые, будучи порождением бизнеса, стали постепенно отодвигать бизнесменов на второй план, как те ранее отодвинули патрициев, все более оккупируя центр политической сцены. Влияние плебса росло по мере увеличения его численности, при этом существенную роль сыграл фактор иммиграции. Мощный приток иммигрантов заставил политиков искать их поддержки, поэтому политика в Нью-Хейвене становилась все более этнической. Иммигранты и экс-плебеи завершили процесс дезинтеграции политических ресурсов: популярность отошла от богатства и социального положения. Она давала голоса, а те, в свою очередь, обеспечивали доступ к постам в политической структуре, обеспечивавшим политическое влияние [Ibid.: 32–51].

На четвертом этапе в 1950-е годы политика в Нью-Хейвене пережила сильные изменения, и все большую роль начинают играть «новые люди». Даль связывает их появление с завершением политической ассимиляции иммигрантов и ослаблением экономической (и потому политической) гомогенности этнических групп. Хотя классовая политика и не сместила этническую, все же социально-экономический фактор стал занимать более значимое место в структуре политических интересов. Поэтому менялся и набор проблем, на которые вынужден был обращать внимание политический класс: ухудшение физического и экономического состояния центра города, приток населения на окраины, перегрузка общественной инфраструктуры, потребности в улучшении системы школьного образования, распространение ценностей и вкусов среднего класса, рост нетерпимости к коррупции, высокая дифференциация доходов и др. Все это усилило потребность в более профессиональных политиках. «Новые люди», пишет Даль, должны быть бюрократами и экспертами, обладать достаточными знаниями и умениями, чтобы успешно решить эти непростые проблемы. При этом им надо быть гибкими политиками, способными формировать устойчивые политические коалиции из представителей различных страт, ранее не вступавших в кооперацию друг с другом [Ibid.: 52–62]. Таким образом, заключает Даль, в течение века политическая система, в которой доминировала единая взаимосвязанная между собой группа лидеров (олигархия), превратилась в систему, в которой взаимодействуют различные группы лидеров, обладающие специфической комбинацией ресурсов (плюралистическая система). Элита уже не правит в Нью-Хейвене, но это не привело и к правлению народа, а сама политическая система по-прежнему далека от политического равенства [Ibid.: 86].

До сих пор выводы Даля основывались главным образом на данных о представительстве различных групп в городских органах власти. Однако он отчетливо осознает, что влиять на принятие решений могут не только официальные лица. Поэтому он уделяет специальное внимание выяснению политического влияния тех, кто обладает значительными экономическими ресурсами и занимает высокий социальный статус – «экономических и социальных нотаблей»[292]292
  Даль стремился избегать таких терминов, как «экономическая элита», «социальная (статусная) элита» и т. п., поскольку термин «элита» имеет много смыслов [Dahl, 1994: 295].


[Закрыть]. Здесь Даль фактически пытается опровергнуть результаты исследования Хантера в Атланте, где тот обнаружил господство крупного бизнеса в политической жизни города[293]293
  Даль понимает, что вопрос о наличии скрытой (неофициальной) политической элиты может возникнуть только на этапе, который он обозначил как доминирование экс-плебса: в период господства патрициев и бизнесменов не могло быть групп, обладавших только существенными неформальными ресурсами.


[Закрыть].

Пожалуй, это наиболее значимая часть исследования; именно для рассмотрения данной проблемы Даль выделяет три сферы принятия решений и последовательно анализирует роль социальных и экономических нотаблей в каждой из них[294]294
  В качестве критерия принадлежности к социальным нотаблям Нью-Хейвена у Даля выступает участие в ежегодных ассамблеях Лаун-клуба (в среднем приглашается около 150 семей). К экономическим нотаблям Даль отнес президентов или председателей правления 50 наиболее крупных корпораций; всех, чья собственность оценивалась свыше 250 тыс долл.; президентов банков и тех людей, которые были директорами в трех фирмах определенного уровня [Dahl, 1961: 67–68].


[Закрыть]. Результаты исследования полностью отвергают элитисткую позицию: социальные нотабли обычно воздерживаются от участия в решении общественных дел, а если и участвуют, то их влияние не очень велико. Экономические нотабли более активно участвуют в политической жизни, но их участие в значительной мере ограничивается только одной из сфер – реконструкцией города [Dahl, 1961: 66, 69]. Об этом, как считает Даль, свидетельствует уже тот факт, что очень немногие нотабли занимают должности, позволяющие им оказывать существенное влияние на решение важнейших городских проблем. Из 1024 публичных должностей в трех изучаемых сферах социальные нотабли занимали лишь 27, из них 24 – в сфере городской реконструкции. При этом занятие данных позиций в большей степени было связано с экономическим положением, чем с социальной позицией [Ibid.: 64–65]. Экономические нотабли занимали 52 должности, из них 48 – в сфере городской реконструкции [Ibid.: 70].

Но дело, как подчеркивает Даль, не только в сравнительно низкой представленности нотаблей в официальной политической структуре города. Главным тестом на открытое или скрытое влияние человека в политике является «частота, с которой он успешно инициирует политические решения несмотря на оппозицию, блокирует решения, инициируемые другими, или инициирует политику, не встречающую оппозицию» [Ibid.: 66]. Результаты его также не подтверждают существования правящей элиты. В числе 23 человек, оказывающих наибольшее влияние на принятие политических решений в трех проблемных сферах (высшие лидеры)[295]295
  К ним Даль отнес тех, кто более одного раза успешно инициировал или блокировал политические решения.


[Закрыть], было лишь 2 социальных нотабля (8,7 %) и 3 представителя крупного бизнеса (13 %). Еще 6 социальных (12 %) и 9 экономических нотаблей (18 %) Даль отнес к группе лидеров второго эшелона (minor leaders)[296]296
  Лица, успешно инициировавшие или блокировавшие только одно политическое решение.


[Закрыть], насчитывающей 50 человек [Ibid.: 64–67, 69–70].

Объясняя сравнительно низкое влияние социальной и экономической элиты на политическую жизнь Нью-Хейвена, Даль отмечает, что сила и характер влияния любой политической группы зависят от многих факторов – количества ресурсов, находящихся в ее распоряжении, степени единства членов группы, уровня их знаний, умений и настойчивости, силы сопротивления со стороны оппозиции, степени совпадения интересов группы с целями политических лидеров и господствующими в общности убеждениями [Ibid.: 75]. Поэтому хотя нотабли и обладают существенными политическими ресурсами, имеют место и факторы, снижающие их влияние. Во-первых, нотабли, как ранее патриции и бизнесмены, не обладают таким ресурсом, как численность. Этот недостаток, заложенный в самой структуре современной социально-экономической системы, усиливается постоянным оттоком нотаблей в пригороды и соответствующей потерей интереса к событиям городской жизни. Во-вторых, между ними часто возникают разногласия даже по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы. Сказываются различия в происхождении, опыте, возрасте, информированности, корпоративной принадлежности и т. д. В-третьих, авторитет нотаблей ограничен главным образом сферой бизнеса: к их мнению по другим проблемам прислушиваются отнюдь не всегда. В-четвертых, их участие в политике обычно носит маргинальный характер, поскольку городские решения не обязательно непосредственно затрагивают их интересы. Наконец, бизнесмены не всегда обладают достаточными умениями, а иногда боятся своим участием повредить бизнесу. Поэтому даже в вопросах городской реконструкции, где решения в наибольшей степени касались бизнеса, они оказались не столь активными, как можно было предположить. А их влияние на образование и политические назначения практически равно нулю [Ibid.: 75–79].

Хотя Даль и не считает социальных и экономических нотаблей правящей элитой, которой в свое время были патриции, он отмечает, что «они часто бывают влиятельными в решении отдельных вопросов, особенно если они непосредственно касаются бизнеса». При этом обладание значительным потенциалом влияния само по себе играет определенную роль: политики осознают возможности бизнеса и стремятся избегать действий, которые могли бы способствовать формированию непримиримой оппозиции нотаблей [Dahl, 1961: 84].

Кто же в таком случае правит в плюралистической демократии? Отвечая на этот вопрос, Даль проясняет некоторые базовые принципы и положения демократической теории, непосредственно касающиеся данной проблемы. Трудность ответа на поставленный вопрос связана с тем, что отношения между лидерами и гражданами в демократическом обществе имеют сложный характер. Во-первых, это воздействие взаимное: лидеры влияют на решения конституентов, но и решения лидеров также частично детерминируются их представлениями о преференциях конституентов. В этом отношении распределение влияния гораздо понятнее в «асимметричных» (авторитарных) политических системах, где поток влияния имеет односторонний характер. Во-вторых, влияние на процесс принятия политических решений может быть как непосредственным, так и опосредованным. Опосредованное влияние крайне трудно обнаруживать и, особенно, измерять. Однако его ни в коем случае нельзя игнорировать, поскольку оно является важным элементом демократического контроля [Ibid.: 89–90].

Политическое влияние в основном сосредоточено в сравнительно небольшой по численности «политической страте», которая включает в себя тех, кто наиболее активно участвует в политических акциях и дискуссиях по сравнению с основной массой населения. Политические ориентации, квалификация, знания, информированность и некоторые другие параметры членов политической страты отличают их от тех, кто в политике практически не участвует[297]297
  Для обозначения политической страты Даль использует понятие «homo politicus», противопоставляя его понятию «homo civicus».


[Закрыть], однако доступ в политическую страту открыт каждому, кто принимает субкультуру политического участника. Относительная легкость проникновения в политическую страту и ее гетерогенность гарантируют любой группе, недовольной теми или иными аспектами своего положения или проводимой политикой, возможность иметь своих лидеров в политической страте, от которых в значительной мере зависит решение политических проблем группы [Ibid.: 91–93]. В самой политической страте существенное непосредственное влияние на решение жизненно важных для общности проблем имеет лишь сравнительно небольшое число людей. С этой точки зрения распределение власти касается лишь меньшинства политической страты – политических лидеров.

Для достижения своих целей лидерам нужны люди, которые бы осуществляли помощь в формулировании стратегии, выполнении рутинной повседневной деятельности, мобилизации населения, легитимации тех или иных акций и т. д. По далевской терминологии – это сублидеры. Кроме того, лидеры нуждаются в поддержке электората (конституентов), без которой невозможно победить на выборах и получить необходимые для лидерства формальные полномочия. Даль высказывает гипотезу, что лидеры будут формировать свою политику в интересах тех, кто их поддерживает; следовательно, в некоторых обстоятельствах сублидеры, последователи и конституенты будут иметь значительное косвенное влияние на решения лидеров. При этом в случае возникновения конфликта между «открытой политикой» (overt policies), направленной на завоевание поддержки конституентов, и «скрытой политикой» (covert policies), имеющей целью добиться поддержки со стороны других лидеров и сублидеров, вероятнее всего лидеры будут разрешать конфликт в интересах своих конституентов [Ibid.: 102]. Данная гипотеза отражает «оптимистический демократизм» Даля, достаточно резко контрастирующий с постулатами Хантера, Миллса и других элитистов, утверждавших, что, несмотря на демократический фасад, основные политические решения принимаются прежде всего в интересах олигархии.

Все эти рассуждения нужны Далю для объяснения функционирования плюралистической политической системы, и именно они фактически стали главным предметом эмпирической проверки в Нью-Хейвене. Рассмотрев процесс принятия политических решений в трех проблемных сферах и их результаты, Даль пришел к выводу, что граждане Нью-Хейвена оказывали существенное косвенное влияние на принятие политических решений путем участия в выборах, результаты которых интерпретировались лидерами как выражение определенных преференций, учитывавшихся при выработке политического курса [Ibid.: 163–164].

Следует отметить, что данный вывод был сделан им не столько на основе конкретных эмпирических данных, полученных в ходе исследования, сколько исходя из определенной совокупности логических рассуждений. На это указали и многие комментаторы, посчитавшие, что он фактически не был подтвержден эмпирически [Rogers, 1962: 272; Orum, 1978: 174]. Однако чисто интуитивно с Далем легко согласиться, когда он пишет, например, о том, что рядовые члены партий имели значительное влияние на процесс номинации на ключевые для города должности мэра и главы муниципалитета, поскольку «партийные лидеры стремились выбрать кандидата, который имел бы наибольшую электоральную привлекательность» [Dahl, 1961: 106]. При этом, как признает Даль, непосредственное влияние на выбор номинантов оказывает лишь совсем небольшая группа партийных лидеров – обычно не более половины дюжины, а иногда и меньше, а рядовые члены партии никогда не находятся в оппозиции лидерам в вопросах номинации [Dahl, 1961: 105, 109].

Аналогичным образом Даль характеризует и распределение влияния в решении вопросов реконструкции города: граждане Нью-Хейвена косвенным образом поддержали проекты реконструкции, проголосовав за тех кандидатов, которые заявили их в качестве своей предвыборной платформы. «Если бы граждане Нью-Хейвена не имели в целом позитивного отношения к различным аспектам реконструкции города, т. е. если бы осуществление данных проектов могло негативно повлиять на их интересы, тогда они проголосовали бы против мэра Ли в 1955 г… и поскольку Ли сделал реконструкцию города центральным аспектом своей политики, его победа была интерпретирована, правильно или нет, как публичное одобрение необходимости реконструкции. Аналогичным образом интерпретировались и результаты выборов 1957 и 1959 годов… Если бы большинство проголосовало против Ли, то это бы наложило вето и на проекты реконструкции» [Ibid.: 115, 139–140]. Опять же, непосредственное влияние рядовых граждан на принятие решений в сфере городской реконструкции, как и в других сферах, практически не имело какого-либо значения по сравнению с непосредственным влиянием небольшой группы лидеров [Ibid.: 115][298]298
  В сфере образования косвенное влияние граждан на принятие решений проявилось в том, что «некоторые лидеры были избраны на свои должности в силу того, что родители и учителя выражали свое недовольство существовавшей политикой, голосуя против тех, кто в это время занимал данные должности. Победившие кандидаты, вместе с другими лидерами, вынуждены были активизировать выражение недовольства». И хотя только небольшая группа лидеров оказывала существенное непосредственное влияние на решения, касающиеся заработной платы учителей, назначений на должности, материальной базы, было бы ошибкой считать его автономным. Напротив, лидеры учитывали реакции различных групп интересов в сфере образования [Dahl, 1961: 151–152, 161–162].


[Закрыть].

Кто же конкретно составляет эту небольшую группу лидеров, оказывающих наибольшее непосредственное влияние на принятие политических решений в городе? В отличие от Хантера, считавшего, что в городской структуре власти доминируют представители крупного бизнеса, Даль доказывает, что главную роль в решении вопросов городской жизни Нью-Хейвена играют политики, прежде всего мэр и его ближайшее окружение. В этом смысле ответ на вопрос «кто правит?» будет следующим: политические лидеры.

Среди политических лидеров Нью-Хейвена особое место занимает мэр – по сути, единственный человек, который оказывает влияние на принятие решений во всех проблемных сферах. Особое влияние мэра Даль объясняет тем, что у него очень велики ресурсы власти, которые крайне трудно нейтрализовать любой оппозиционной группе. Например, в вопросах номинации на должности ни одна фракция в партии не имела бы реальных шансов победить, если бы выступала против действующего мэра [Ibid.: 111]. В решении вопросов публичного образования влияние мэра осуществлялось главным образом через назначения в Комитет по образованию, игравший важную роль в формировании и реализации политики в этой области [Ibid.: 150]. И особенно заметным было лидерство мэра в сфере реконструкции города, которую мэр к концу первого срока пребывания на должности сделал центральным направлением политики своей администрации. Сравнивая влияние мэра и других городских структур и организаций, участвующих в решении данных проблем, Даль обнаружил, что мэр и его помощник (непосредственно отвечающий за вопросы реконструкции города) были инициаторами половины из 57 политических решений в этой сфере, успешно осуществленных в 1950-1958-х годах. Остальные решения были инициированы 23 различными агентствами или лицами [Ibid.: 124]. При этом неудачи и поражения мэра были обусловлены не недостатком его влияния на участвовавших в обсуждении и решении вопросов реконструкции города, а связаны с отсутствием возможностей контролировать некоторые аспекты внешнего окружения (решения федеральных агентств и органов власти штата) [Ibid.: 125]. Именно мэру удалось добиться поддержки основных групп интересов в городе и создать широкую коалицию по осуществлению проектов реконструкции [Ibid.: 129]. В то же время большинство социальных и экономических нотаблей, многие из которых вошли в состав Комиссии гражданского действия (Citizens Action Commission), призванной оказывать влияние на обсуждение и принятие важных для жителей города решений, фактически никогда непосредственно не инициировали решения, не блокировали и не оппонировали каким-либо предложениям, идущим от других групп; их вклад имел скорее технический характер и в значительной мере сводился к легитимации принимаемых решений [Ibid.: 131, 133][299]299
  Впоследствии Даль признал, что Ричард Ли был не совсем типичным мэром; он обладал уникальной комбинацией персональных качеств и умений, и показатели его лидерства в Нью-Хейвене очевидно были выше, чем у большинства мэров аналогичных городов.


[Закрыть].