Текст книги "Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах"

Несмотря на очевидные преимущества, концепция «машин роста» не избежала критики. Признавая достоинства концепции, некоторые аналитики посчитали, что она все же упрощает реальную картину городской политической жизни. Одно из основных возражений Логану и Молотчу состоит в том, что их концепция не смогла окончательно преодолеть «локализм» более ранних элитистских подходов и по-прежнему сводит влияние более высоких уровней управления на городскую политику к реализации программ центрального правительства, поддерживающих развитие городского хозяйства. Между тем «коалиции роста» в своей политике нередко ориентируются на федеральные интересы [Ward, 1996: 432]. На этом основании А. Хардинг считает концепцию «машин роста» менее разработанной и аргументированной, чем теорию «городских режимов» [Harding, 1995: 44].

Некоторые комментаторы также отметили, что в своем стремлении избежать структуралистских объяснений городской политики американские исследователи переоценивают роль местных акторов и субъективного фактора в целом: «Они утверждают, что люди сами делают свою историю, но уделяют мало внимания обстоятельствам, в которых это происходит» [Harding, 1999: 692–693] (см. также [Ward, 1996: 431]). Данный недостаток становится более заметным при использовании концепции применительно к тем странам, где государство играет более существенную роль в городской политике[181]181
  Основатели концепции не принимают данный упрек. Молотч считает, что теория вполне адекватно учитывает роль контекста – как местного, так и глобального. Например, на основании результатов своего исследования в Италии он пришел к выводу, что доминирование партийной бюрократии в формировании стратегии экономического развития города существенно снижает потенциал местного предпринимательства и тем самым ограничивает сферу использования его концепции [Molotch, 1999: 247–266].


[Закрыть].

Кроме того, критики указали на то, что Логан и Молотч не вполне правомерно сфокусировались на одном из аспектов городской экономики, касающемся развития собственности и роли арендодателей в «коалициях роста». Между тем традиционные арендодатели сегодня все более становятся «исчезающим видом». С одной стороны, растущая спекуляция собственностью, в том числе на международном уровне, означает сокращение доли «местной» собственности; с другой – она все чаще оказывается в руках крупных фирм, которые путем ее приобретения снижают концентрацию своих бизнес-рисков. Эти типы собственников существенно отличаются от тех арендодателей, которые у Молотча и Логана играют центральную роль в «коалициях роста». При этом стратегия городского экономического развития, связанная с привлечением «внешнего» капитала и развитием местных бизнес-проектов, не ограничивается пакетом мер по развитию и эффективному использованию городской собственности. В ином случае местные власти не поддерживали бы инициативы, направленные на развитие исследований, образование, подготовку рабочей силы, использование новых технологий и др. Поэтому участвующие в «коалиции роста» группы интересов в ряде случаев могут вступать в противоречие с собственниками [Harding, 1995: 45].

Традиционные основания «машин роста» подрываются и некоторыми изменениями, происходящими в самой экономической сфере. Т. Кларк отмечает, что сегодня городские политики взаимодействуют уже не с небольшим числом крупных фирм, а с сотнями и тысячами небольших организаций; поэтому они «более склонны обращать внимание на общественные нужды, в которых заинтересованы все фирмы и их работники» [Clark, 2000: 34].

Несколько упрощенным представляется и сам базовый тезис о собственности как факторе, цементирующем общий интерес ее обладателей.

На практике среди собственников могут иметь место серьезные конфликты, не говоря уже о том, что некоторые из них нередко выступают против стратегии роста или ее отдельных элементов[182]182
  Домовладельцы могут поддерживать стратегию роста, но быть категорически против строительства крупных предприятий рядом с принадлежащими им зданиями; кроме того, они нередко имеют различные мнения по поводу конкретных программ экономического развития.


[Закрыть]. Конфигурация и конфликт интересов социальных групп зависит не только от ценностей или принадлежности к определенному социальному слою, но и непосредственно от характера и специфики внутренней конкуренции в городе.

Критике подверглись и некоторые понятийно-теоретические основания концепции «машин роста». Отмечается, что исследователи не всегда четко дифференцируют различные сферы и аспекты роста, а под «ростом» имеется в виду увеличение численности населения, расширение экономического пространства, повышение финансовой активности и др. Другой недостаток концепции заключается в том, что в ней не были адекватно прописаны критерии различения между властью субъекта (способностью субъекта реализовать волю в отношении объекта) и реализацией интересов субъекта, которая может быть достигнута и без осуществления власти, когда субъект получает то, к чему он стремится, и не прибегает при этом к каким-либо действиям, влияющим на сложившуюся ситуацию. По мнению К. Доудинга, теоретики «машин роста» не показали, что именно инициаторы роста обеспечили принятие и реализацию данной стратегии, навязав ее остальным членам городского сообщества. Экономический рост бесспорно выгоден собственникам земли, но он также может быть выгоден и любым другим жителям города; если субъект реализует то, что хотят все, то в этом случае власти нет. Чтобы продемонстрировать власть собственников, необходимо было показать, что они могли реализовать свою волю, несмотря на сопротивление других групп [Dowding, 1991: 108; Dowding, 1996: 79–80]. Наконец, некоторые сомнения возникают и относительно явного приоритета, который отдается вопросам роста над иными аспектами городской политики. Рост, безусловно, является наиболее показательной сферой (темой) в контексте выявления субъектов власти в городской общности. Но в ряде ситуаций сильных акторов могут в первую очередь интересовать проблемы распределения социальных благ и услуг (безопасность, образование, пособия и т. д.), а не экономический рост как таковой; поэтому каркас структуры власти в городе может формироваться и в сфере распределения городского сообщества.

В последнее десятилетие собственно концепция «машин роста» стала постепенно исчезать из исследовательской практики, будучи вытесненной и поглощенной теорией «городских режимов». Это вполне естественно: «Теория должна охватывать и учитывать как паттерны роста, так и паттерны антироста» [Clark, 2000: 34]. Укрепление альтернативных росту режимов в настоящее время стало тенденцией, а его акторы играют все более значимую роль в городском политическом пространстве. Однако сами «машины роста» отнюдь не исчезают, а лишь оказываются в ситуации все более острой конкуренции, что и сохраняет необходимость их всестороннего изучения. С этой точки зрения теория «машин роста» «выдержала проверку временем» и «сформировала важное направление исследования, которое сегодня вышло за пределы дисциплинарных границ и охватывает широкую сферу изучения города» [Jonas, Wilson, 1999: 4–5].

Теория «городских режимов» практически с момента своего возникновения в конце 1980-х годов стала наиболее популярным подходом в изучении городской политики в США и к настоящему времени получила широкое признание во многих странах [Mossberger, 2009:40]. Хотя термин «режим» использовался для объяснения структуры власти на уровне города еще в 1960-е годы [Agger, Goldrich, Swanson, 1964], начало формирования теории[183]183
  Некоторые исследователи, предпочитают говорить не о теории режима, а о концепции режима или модели исследования, поскольку у нее сравнительно ограниченные возможности объяснения и предсказания [Dowding et al., 1999: 517].


[Закрыть]городских режимов обычно связывается с появлением книги Кларенса Стоуна «Режимная политика: правление в Атланте, 1946–1988 гг.» [Stone, 1989], в которой была сформулирована концепция городского режима и обстоятельно рассмотрена эволюция режима в Атланте на основе данных, полученных в результате эмпирического исследования[184]184
  Кроме Стоуна к числу основателей теории также относят Сьюзен Фейнстейн [Fainstein, 1994] и Стефана Элкина [Elkin, 1987]. Однако именно Стоун, по всеобщему признанию, сумел убедительно продемонстрировать преимущества режимной теории, поставив в центр исследования городской политики проблемы кооперации основных акторов и воспроизводства структуры власти в городе.


[Закрыть].

Теория «городских режимов» заметно изменила ракурс изучения власти в локальных сообществах по сравнению с предшествующими подходами, что было обусловлено как новациями в понимании природы и форм власти, так и смещением акцентов в ее исследовании. Стоун и его последователи расширили пространство политической власти в городе, фокусируя внимание не столько на «социальном контроле» («власти над»), сколько на «социальном производстве» («власти для»), В отличие от старых дебатов между элитистами и плюралистами, которых интересовал ответ на вопрос «кто правит?», а внимание сосредоточивалось на изучении степени влияния тех или иных групп на городскую политику, теория «городских режимов» фокусируется на способности акторов добиваться поставленных целей. Наряду с «социальным производством» и «социальным контролем» Стоун выделяет «системную власть», заложенную в институциональных и структурных преимуществах отдельных групп, прежде всего крупного бизнеса, и «коалиционную власть», проявляющуюся в умении договариваться и создавать прочные коалиции.

В соответствии с расширением пространства власти меняется и ракурс ее изучения. Его предметом становится кооперация акторов и возможности, которые она им предоставляет; при этом речь идет не о любой кооперации, а только о той, которая возникает между акторами, представляющими различные общественные сферы, и обеспечивает поддержку определенного набора политических решений [Stone, 1989: 8–9]. Если традиционное: «Кто правит?» акцентирует внимание на неравном распределении властных ресурсов и позиций, то в теории «городских режимов» главный вопрос формулируется следующим образом: «Каким образом осуществляется управление в сложных городских системах?» По-новому объясняется и эффективность местной власти (local government), которая увязывается со способностью мобилизовать государственные и негосударственные ресурсы для достижения общезначимых целей.

Выделение четырех типов власти было обусловлено стремлением Стоуна и его последователей обратить внимание на коалиционный характер властных отношений в городском сообществе, складывавшихся в результате сложного взаимодействия акторов, представляющих как публичную (государственную), так и частную сферу городской жизни. Идея коалиционной природы власти в американских городах возникла в результате понимания ограниченных возможностей местных властей контролировать важнейшие ресурсы, прежде всего материальные, которые находятся в руках негосударственных акторов. Стоун фокусирует внимание на механизмах связи между акторами – формальными (соглашения и институты) и неформальными (социальные сети), которые формируют понимание общих целей и идентичности и при этом стабилизируют разделение труда между партнерами по коалиции. Необходимость кооперации обусловлена и возрастанием сложности и комплексности задач, решаемых в сфере городского управления: современное государство не может действовать лишь как орган контроля или арбитр, регулирующий отношения между группами интересов. Политика представляет собой процесс формирования базовых приоритетов, и главная проблема заключается в том, как обеспечить достаточный уровень кооперации различных элементов социума для достижения целей [Ibid.: 8–9].

Таким образом, политический режим – это коалиция акторов, обладающих доступом к институциональным ресурсам и осуществляющих управление сообществом. Он не сводится к электоральной коалиции, а предполагает более широкий спектр взаимодействия; в нем нет очевидной субординации, и важнейшую роль играют неформальные связи, обеспечивающие эффективность взаимодействия акторов и прочность коалиции. Кооперация является не данностью, а скорее проблемой: она должна быть достигнута; поэтому режим не возникает в каждом городе, а является результатом совместных усилий зависимых друг от друга акторов[185]185
  В этом изначальные версии теории «городских режимов» отличаются от некоторых более поздних и более широких подходов к пониманию политического режима, фактически нивелирующих различие между понятиями «городской режим» и «городское управление» («governance»), а также от отечественных концепций политического режима, используемых в региональных исследованиях (см. [Борисов, 1999: 98-115; Россия регионов, 2000; Кузьмин, Мелвин, Нечаев, 2002: 142–155; Туровский, 2009: 77–95; Гельман, 2010: 53–62]).


[Закрыть]. Коалиция (режим) является относительно стабильной и не меняется в зависимости от того, вокруг каких вопросов идет политическая дискуссия[186]186
  На этот пункт Стоун обращает специальное внимание, подчеркивая отличие теории «городских режимов» от плюралистических подходов, рассматривающих городскую политику как процесс изменения конфигурации акторов от одной проблемы к другой [Stone, 1989: 21].


[Закрыть]; она имеет кросс-секторальный характер, представляя собой нечто более широкое, чем неформальная организация, институт или единая правящая элита[187]187
  Стоун и его последователи не были склонны считать режимом систему управления городом, в которой власть монополизирована какой-то одной группой.


[Закрыть]. Каждый режим имеет свою «повестку дня» («agenda») – набор целей и программ, который отражает коалиционный характер власти и ресурсы ее субъектов. Повестка дня символизирует определенное согласие по фундаментальным ценностям членов коалиции и должна быть достаточно устойчивой, способствующей сохранению режима, несмотря на изменения в лидерстве и конфигурации акторов; она не может быть ни слишком узкой или частной (в этом случае она не станет средством мобилизации массовой поддержки), ни чересчур абстрактной (иначе мобилизация будет в лучшем случае кратковременной).

Данные признаки режима тесно взаимосвязаны: если ресурсы неадекватны заявленным целям и программам, то управление не будет эффективным; отсутствие кросс-секторального основания режима лишает его необходимых ресурсов; без эффективного соединения потенциалов различных групп, особенно субъектов из разных секторов общества, невозможна стабильность режима [Stone, 1989: 20–23, 26]. Аналогичный набор признаков городского режима приводят К. Доудинг [Dowding, 2001: 14], Н. Холман [Holman, 2007: 440], и его в целом разделяют другие исследователи.

Содержательная специфика модели городских режимов направляет исследование власти на выявление факторов, обусловливающих формирование и сохранение правящих режимов, их стабильность и изменчивость. Она ставит перед исследователями несколько ключевых вопросов: «Кто составляет правящую коалицию? Как формируется коалиция? Каковы последствия осуществления политики правящей коалиции?» [Stone, 1989: 6][188]188
  Центральность данных вопросов для теории «городских режимов» подчеркивается и другими исследователями, в том числе европейскими. В частности, на этих вопросах непосредственно фокусировалось исследование Алана Хардинга в Эдинбурге и Манчестере [Harding, 2000: 59].


[Закрыть]. Касаясь состава правящих коалиций, Стоун подчеркнул, что он во многом обусловлен «двумя базовыми институциональными принципами американской политической экономии: контролем народа за системой государственного управления и принципом частного предпринимательства». Первый является основным, однако государственное управление всегда ограничено необходимостью обеспечить инвестиционный процесс в экономической сфере, в которой доминирует частное предпринимательство [Ibid.: 6–7]. Поэтому наиболее влиятельными акторами городской политики обычно являются представители публичной власти и бизнеса, обладающие системными преимуществами над другими акторами. Частная сфера, разумеется, представлена не только бизнесом: профсоюзные функционеры, партийные лидеры, руководители некоммерческих организаций или фондов, религиозные лидеры также могут играть существенную роль в правящих коалициях. Однако именно бизнесу Стоун отводит центральное место, поскольку от него зависит экономическое развитие города, он контролирует важные политические ресурсы и практически всегда присутствует на политической сцене. Политики же во многих ситуациях, говоря словами Д. Хилла, могут «председательствовать, но не править» [Hill, 2000: 60].

Особое внимание, уделяемое формированию правящих коалиций, Стоун объясняет тем, что коалиция «не возникает только потому, что является выгодной», а главные акторы – публичная власть и бизнес – «естественным образом оказываются структурно взаимозависимыми»; часто она «может быть достигнута только ценой значительных издержек», как видимых (экономические, коммуникационные, временные и т. п.), так и менее очевидных, связанных с необходимостью соблюдения соглашений, ограничивающих свободу действий акторов. Поскольку структура и особенности публичного и частного секторов существенно варьируются, каких-то универсальных способов достижения кооперации между ними не существует, и здесь неизбежно имеет место элемент неопределенности. Нормой является скорее некооперация, чем кооперация, а успешные режимы должны постоянно преодолевать проблему коллективного действия. Вероятность их возникновения зависит от различных обстоятельств, которые и находятся в фокусе анализа исследователей, стремящихся показать, как обеспечивается сохранение коалиции, несмотря на социальные изменения, связанные с включением в политику новых акторов, усилением конфликтов или ростом апатии [Stone, 1989: 9].

Акцент на необходимости формирования коалиций частного и публичного секторов позволяет объяснить доминирование («структурную власть») бизнеса без помощи структуралистских аргументов, что считается преимуществом теории режимов над некоторыми версиями элитизма и марксистскими объяснениями. При этом в отличие от плюралистических концепций, фокусирующих внимание на отдельных проблемах городской политики, вокруг которых ведется политическая дискуссия и складываются альянсы групп интересов различной конфигурации, теория режимов показывает основания стабильности и преемственности структуры власти в городе, обусловливающие воспроизводство преимуществ одних групп над другими

Какие факторы способствуют кооперации? Почему одни коалиции (режимы) стабильны, другие – нет? Предпосылки коалиционного характера власти в городе, как уже отмечалось ранее, заложены в структуре современного (капиталистического) общества, которая, несмотря на различия между странами, предполагает взаимодействие между публичным и частным секторами: местные политики заинтересованы в своем (пере)избрании и поэтому должны поддерживать коалиции, которые этому способствуют. Поэтому для успешного формирования политического режима требуются, как минимум, две группы условий: успешная мобилизация в поддержку местных политиков (наличие соответствующего персонала, партийная организация, финансовая база) и общественная поддержка (социальная специфика электората, мотивирующие электорат проблемы).

Однако само указание на необходимость формирования данных условий не объясняет, почему вероятность их возникновения в одних городах выше, чем в других. Британские исследователи П. Джон и Э. Коул выделили пять основных факторов, оказывающих позитивное влияние на формирование городских режимов:

1. «Местная проекция интересов бизнеса». В идеале бизнес должен быть в собственности тех, кто проживает в городе; в ином случае будет значительно меньше стимулов к установлению отношений сотрудничества и обмена между публичным и частным секторами, заинтересованности у бизнесменов в победе тех или иных местных политиков. Поэтому ключевую роль в «машинах роста» – наиболее распространенном типе режима в США – играют те, кто не могут легко перенести свой бизнес на другие территории и должны стремиться реализовать свои интересы в данном конкретном городе.

2. «Бизнес должен быть сравнительно интегрированным» [Ibid.: 165, 168–173], что позволяет его представителям выступать от имени всего частного сектора. Для поддержания коалиции важно, чтобы в политике участвовали не только те, кто непосредственно выигрывает от конкретных решений, хотя включение всего бизнеса в политику не предполагается.

3. Более вероятно возникновение и сохранение режимов в больших городах. Хотя все режимы имеют локальное измерение, замкнутость (parochialism) является скорее препятствием. В Соединенных Штатах режимы чаще обнаруживаются в таких городах, как Даллас и Атланта, и реже встречаются в небольших и новых городках, где меньше стимулов к кооперации ради достижения коллективных целей [Ibid.: 185]. Однако не во всех крупных городах возникают режимы, поскольку расширение территории города может привести к отсутствию достаточной коллективной идентичности, необходимой для объединения усилий публичных и частных акторов.

4. Успешному формированию режима способствует передающаяся из поколения в поколение традиция политического прагматизма и веры в городскую политику. Исторический опыт успешного партнерства очень важен для сохранения отношений взаимного доверия между властями и бизнесом в неизбежно возникающих ситуациях конфликта.

5. Режимы чаще формируются в городах, которые обладают уникальностью и своеобразием. Это порождает «политику исключительности» и «чувство отличия от других центров», стимулирующих кооперацию городских акторов для сохранения преимущества над другими городами или преодоления отставания от них [John, Cole, 1998: 388–389][189]189
  Исследователи выделяют и некоторые другие факторы, способствующие формированию городских режимов. Например, Доудинг подчеркивает значимость идеологии, а также наличия коалиции до начала электоральной кампании [Dowding, 2001: 16–17].


[Закрыть].

Разумеется, само по себе наличие благоприятных условий не приведет к появлению режима без наличия у акторов политической воли. Стоун отмечал, что в Атланте бизнес и политические элиты были впереди своих визави из других городов американского Юга и в этом смысле «Атланта не является типичным городом» [Stone, 1989: х]. Во многих городах возникают совершенно иные формы власти, в том числе и враждебные интересам бизнеса [Ibid.: 389].

Опыт Атланты и других городов свидетельствует и о том, что наличие прочной коалиции не является гарантией решения важнейших городских проблем; напротив, оно может быть отложено в силу того, что артикулируемые в публичном пространстве политические приоритеты могут не совпадать с реальными приоритетами режима. Вместе с бесспорным прогрессом в области городского строительства и репутацией пионера в сфере решения расовых проблем Атланта оказалась в числе городов с самым высоким уровнем бедности в США, а его население заметно сократилось. Опыт исследования городских режимов показывает, что эффективное управление может быть однобоким, реализующим выборочные цели тех, кто образует правящую коалицию, а решение других проблем оказывается весьма затруднительным в силу того, что они фактически не включаются в повестку дня.

Поэтому наряду с анализом прочности режима и характера связей между составляющими его акторами исследовательский интерес фокусируется вокруг направленности (ориентации) режима, тех целей и ценностей, которые он поддерживает и культивирует, а также корреляции между ориентацией режима и показателями его эффективности и стабильности. В соответствии с этими параметрами выстраивается большинство классификаций городских режимов, в которых чаще других выделяются (применительно к США) следующие типы: 1) режим поддержания статус-кво, 2) режим роста (развития), 3) прогрессивный режим среднего класса[190]190
  Используемая для обозначения режимов терминология различается. Например, кроме указанных выделяют режимы обслуживания и сервиса (которые по своим характеристикам близки к режимам сохранения статус-кво), корпоративные режимы (режимы роста), режимы управления ростом и режимы человеческого капитала (прогрессивные режимы среднего класса) и др.


[Закрыть], в которых, в свою очередь, имеются видовые различия.

Режим сохранения статус-кво (сервиса) поддерживается силами, которые не выдвигают каких-то глобальных проектов городского переустройства, ориентируясь на поддержание существующей системы городского сервиса. И владельцы собственности, и мелкий бизнес, которые часто доминируют в электоральных коалициях, ощущают опасность повышения налогов и разрушения устоявшихся форм социальной жизни, сопровождающих стратегию роста. По мнению Стоуна, такие режимы имеют перспективы в небольших городах, тогда как у режимов роста больше шансов в мегаполисах.

Режим роста (развития) большинство исследователей считают самым распространенным в США. Фактически его наиболее обстоятельное описание и объяснение было сделано основателями теории «машин роста» X. Молотчем и Дж. Логаном. Этот режим возникает в тех случаях, когда основные интересы главных участников коалиции – бизнеса и местной политико-административной элиты – реализуются в рамках стратегии экономического развития города; консенсус между ними обусловлен общими выгодами, которые дает быстрое развитие территории. Некоторые различия в аргументации, используемой в концепциях «машин роста» и «городских режимов», заключались в том, что в последней основной акцент ставился на деятельности местных политиков и чиновников по установлению связей с различными группами интересов, прежде всего бизнес-группами, тогда как Логан и Молотч рассматривали формирование коалиции роста под несколько иным углом зрения, фокусируя внимание на активности предпринимателей, которую считали «решающей силой в формировании городской политики» [Logan, Molotch, 1987: 52].

Режимы роста, в свою очередь, могут различаться в зависимости от соотношения влияния политических и экономических акторов, роли федеральной составляющей в городской политике, мотивации и установок политической элиты и т. д. Например, С. Элкин описывает три городских режима, общим для которых является складывание коалиций роста. Плюралистический[191]191
  Использование термина «плюралистический» для обозначения режима было отчасти обусловлено тем обстоятельством, что их обычно описывали представители плюралистической школы (Р. Даль, Э. Бенфилд, Р. Волфинджер и др.).


[Закрыть] режим был в городах, где имела место относительная независимость политико-административной элиты от владельцев земли в силу обладания ею значительными материальными ресурсами; при этом коалиция роста, в которой доминировали собственники земли, не имела сопоставимого потенциала влияния в других сферах общественной жизни. Эти режимы возникли в 1950-1960-х годах в больших городах Северо-Востока и Среднего Запада (Филадельфия, Питтсбург, Бостон) со сложной расово-этнической композицией населения. Главная цель коалиций – повысить эффективность использования земли в центре города, а также улучшить транспортные коммуникации с другими районами. Электоральная база режима и поддержка возрождения центра оказались сравнительно широкими: для средних и крупных владельцев городской собственности была важна стабильность (или снижение) налогов на собственность, либерально настроенные группы рассчитывали на расширение возможностей улучшения своих жилищных условий, а бедные граждане продолжали пассивно поддерживать коалицию, голосуя за реформаторов [Elkin, 1987: 55–57].

Федералистские режимы возникли в 1970-е годы по мере роста федеральных программ развития городов, которые могли способствовать снятию социального и политического напряжения, вызываемого издержками реализации программ роста. Плюралистическим режимам (роста) было трудно сохранять себя в условиях растущего противодействия со стороны отдельных групп интересов, а городским политикам и партийным лидерам стало сложно выступать от имени территорий; многие проблемы (сервис, школы, рабочие места и др.), ранее считавшиеся периферийными по сравнению с использованием земли, приобрели большую значимость, что затрудняло поддержание кросс-секторальной кооперации. Осуществление значительных экономических проектов оказалось в зависимости от поддержания определенного уровня удовлетворенности населения, а между тем бизнес по-прежнему не очень стремился к решению обострившихся проблем. Новый федералистский режим базировался на доступности федеральных ресурсов, приток которых в 1970-е годы существенно возрос. Федеральные деньги использовались для предотвращения сокращения рабочих мест, пособий и снижения уровня обслуживания населения, помогая политикам восстанавливать и поддерживать кооперацию с владельцами земли и электоральные коалиции, в том числе с городскими меньшинствами и наемными работниками. Однако в случае существенного сокращения федеральных денег сохранить режим, по мнению Элкина, становится практически невозможно. В качестве примера перерастания плюралистического режима в федералистский он рассматривает эволюцию режима в Чикаго [Elkin, 1987: 57–60].

В предпринимательских режимах, как правило, наличествует сильный бизнес, подавляющий любые попытки сопротивления стратегии роста. С этой точки зрения он наиболее последовательно представляет собой «машину роста», ставящую экономическое развитие города над всеми остальными аспектами городской политики. В Далласе, режим которого рассматривается Элкиным в качестве примера предпринимательского режима, имело место тесное взаимодействие между властями и лидерами бизнеса, длительное время поддерживавшееся тем, что многие лидеры бизнеса занимали публичные посты в городе. По сравнению с другими городскими режимами режим в Далласе в наибольшей степени демонстрировал лидирующие позиции бизнеса в составе городской правящей коалиции, а приоритеты городских политиков, чиновников и ведущих бизнесменов оказались, по сути, одинаковыми. «Эти общие взгляды были именно взглядами бизнеса, а не наоборот» [Ibid.: 62–63]. Бизнес-сообщество приложило немало усилий, чтобы добиться такого положения в городе, и они оказались весьма успешными, как в плане поддержки «своих» кандидатов, так и в создании эффективного, профессионального и, в значительной степени, деполитизированного управления городом, способного обеспечить условия для развития бизнеса и рост городской экономики. В результате бизнес-элита Далласа выстроила такие отношения с городскими политиками и чиновниками, при которых ей не было необходимости указывать им, что нужно делать [Ibid.: 62–82].

Прогрессивные режимы среднего класса обычно возникают в тех городах, где значительная часть населения обеспокоена негативными последствиями экономического роста и сформировались влиятельные «движения против роста». Эти движения, уже описанные нами ранее в контексте анализа концепции «машин роста», и составляют ядро данного режима. Хотя число тех, кто не в восторге от «машин роста», увеличивается, данный режим многими аналитиками считается весьма проблематичным: «Прогрессивные повестки дня оказываются либо краткосрочными, либо ограниченными по своим возможностям, особенно в американском политическом контексте, где города в значительной мере зависят от своих собственных источников доходов и потому очень чувствительных к мобильности капитала. В тех случаях, где территориальным группам удалось добиться включения в правящие коалиции, с течением времени их участие может снижаться» [Mossberger, 2009: 45; Ferman, 1996; Rast, 2005: 53–69][192]192
  В качестве примера эмпирического исследования, выполненного в русле теории «городских режимов», представлено исследование Б. Ферман (см. гл. XVII наст, изд.), а также рассмотрены исследования городских режимов в Европе (см. гл. XVIII наст. изд.).


[Закрыть].

Несмотря на очевидные достоинства теории, ее популярность и активное использование для изучения городской политики за пределами США, она также не избежала критики. Некоторые исследователи считают, что ее сторонникам не удалось в полной мере объяснить влияние структурных (прежде всего экономических) факторов. Хотя они и признают важность принятия во внимание общих экономических процессов, связанных с трансформациями в сфере международной и национальной торговли, инвестирования, финансирования и т. п. или деятельности органов власти более высокого уровня, теория все же «сохраняет локалистский уклон (bias) в объяснении городского управления (governance) и оснований городских правящих коалиций. В теории «городских режимов» политика и действия интернациональных институтов либо привязываются к местным интересам правящей городской коалиции, либо практически не учитываются». Между тем сама возможность осуществления городского управления зависит от того, как город встроен в систему отношений с субъектами власти более высокого уровня и отношений, возникающих между различными уровнями государственного управления [Tretter, 2008: 87–89; Harding, 1994: 376].

Данная ситуация отчасти обусловлена тем, что теория «городских режимов» изначально возникла как реакция на структуралистские объяснения, сводящие городскую политику к «побочному продукту международных и национальных социальных и экономических изменений». Стоун и его последователи делали естественный акцент на роли местных акторов и властных структур в формировании и поддержании правящих коалиций. Поэтому по сравнению с другими теориями городской политики, традиционно уделявшими значительное внимание отношениям между структурами местной власти и государственными институтами более высокого уровням, структурный аспект в теории городских режимов оказался менее прописанным [Tretter, 2008: 90–91]. Необходимость более адекватного учета структурного фактора все более осознается сторонниками теории городских режимов [DiGaetano, Klemanski, 1999; Burns, 2003: 285–303]; но при этом они по-прежнему выступают против рассмотрения местной политики как производной от действия структурных сил. «Анализ городских режимов объясняет, как местные акторы встраиваются во взаимодействие сил более высокого уровня; они формируются внешними структурами и реагируют на них». Однако влияние этих внешних сил, подчеркивает Стоун, следует рассматривать через деятельность местных акторов, учитывая, «как формируется мотивация акторов, что влияет на их способность к кооперации или втягивание в конфликты, какие выгоды они будут иметь в случае решения проблем и, в целом, как они могут использовать действие структурных сил». На городском уровне эти силы проявляют себя в возможностях формирования определенной повестки дня, коалиций, мобилизации ресурсов и способах достижения кооперации [Stone, 2005: 323–324].