Текст книги "Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах"

Информация группировалась вокруг четырех тем: обновление города, выборы мэра, загрязнение воздуха и программа борьбы с бедностью. Их выбор был обусловлен тем, что в данных сферах жизнедеятельности города участвовали разные конфигурации акторов, между которыми возникали разнообразные отношения[380]380
  В частности, при выборах мэра имела место мобилизация различных секторов городского сообщества, различающихся по важнейшим показателями – уровню дохода, образования, религиозной принадлежности и т. п. Отношения между из политическими акторами по вопросам обновления города также обычно выстраивались вокруг традиционных кливиджей; но при этом в центре внимания могли оказаться проблемы распределения средств, полученных от федерального правительства, что придавало политике специфическую направленность. Распределительный аспект выходит на передний план и в вопросах реализации программ по борьбе с бедностью, но в этом случае основными получателями выгоды являются беднейшие слои населения. Иное распределение выгод и издержек характерно для решения проблемы загрязнения среды: значительные жертвы индустриального сектора ради блага сообщества в целом. Две первые проблемы имеют в основном локальный характер и зависят главным образом от местных ресурсов; характер политических отношений по поводу двух других проблем непосредственно связан с распределением внешних ресурсов и отношениями с акторами более высокого уровня [Clark, 1968&: 579–580].


[Закрыть]. Непосредственная цель исследования – выявить структуру принятия решений в локальных сообществах путем сравнения паттернов влияния в четырех различных сферах городской политики[381]381
  Здесь важно отметить, что Кларк разводит структуру власти и структуру влияния, что не всегда делают другие исследователи. В его концептуальной структуре «власть» представляет собой потенциальную способность акторов вызвать изменения в системе и рассматривается через распределение ресурсов, которые могут быть конвертированы во влияние. «Влияние» – это осуществление власти, которое вызывает изменения в системе. Власть, осуществляющаяся через влияние, может быть реализована в конкретном «решении», представляющем собой «выбор из имеющихся альтернативных целей». «Структура власти» представляет собой «типичное (patterned) распределение власти в социальной системе»; она характеризует способность акторов вызвать изменения в данной социальной системе. «Структура влияния» – это «типичное распределение влияния в социальной системе». В соответствии с данными концептуальными дистинкциями Кларк подчеркивает различия в способе и характере исследования власти и влияния: для изучения власти необходимо выяснить распределение ресурсов и потенциальной способности акторов вызвать изменения в системе, в то время как изучение структуры принятия решений следует осуществлять через анализ процесса влияния [Clark, 1968с: 45–47].


[Закрыть].

Для этого Кларк использует «эрзац-решенческий метод». Суть его состоит в том, что выясняется количество основных акторов в каждой из четырех сфер принятия решений и степень их пересечения. При этом принимается во внимание их роль на пяти различных стадиях процесса принятия решений на основе информации, полученной по следующему кругу вопросов:

1. Кто инициировал действия по данной проблеме?

2. Кто поддерживал эти действия?

3. Кто этому противодействовал?

4. Как протекал процесс торга, кто с кем договаривался?

5. Каков был результат, чья позиция в итоге победила?

Накладывая классификацию проблемных сфер на классификацию стадий процесса принятия решений, Кларк получает состоящую 20 ячеек матрицу и на основе соответствующих данных выводит индекс централизации для каждого изучаемого города.

Как и в ряде других работ, в основе индекса централизации оказываются два важнейших измерения принятия решений – участие (чем больше количество акторов, участвующих в принятии решений, тем выше степень децентрализации структуры принятия решений, и наоборот) и пересечение (чем меньше совпадают кластеры акторов в разных сферах принятия решений, тем выше уровень децентрализации). Индекс централизации представляет собой результат деления общего количества акторов, участвующих в решениях в разных сферах, на число сфер принятия решений в сообществе[383]383
  В пяти сообществах не было дискуссий по проблемам загрязнения воздуха, в двух – по обновлению города и в одной – по программе борьбы с бедностью. Если конкретный человек участвовал в разных сферах принятия решений в разных статусах (например, как лидер местной организации и как местный судья), то его участие считалось участием двух акторов.


[Закрыть]. Применив данную процедуру ко всем изучаемым сообществам (51 город), Кларк получил показатели централизации в диапазоне от 3,25 до 9,38 [Clark, 1968b: 580].

Кларк приводит следующий пример, проясняющий суть процедуры. Типичная ситуация, описываемая исследователями как высоко централизованная или монолитная структура: решение инициируется мэром и поддерживается городским бизнесом, в оппозиции профсоюзы и местная газета; превалирует коалиция мэра и бизнеса. Общее количество акторов в данной сфере принятия решений – 4. Если эти четыре актора играют аналогичные роли в других трех проблемных сферах, то в этом случае общее количество акторов остается 4, которое делится на число сфер принятия решений. Получается, что в данном городе показатель централизации будет 1, и он окажется внизу шкалы децентрализации. Другой пример: в каждой из проблемных сфер городской политики в принятии решения участвует 5 разных конфигураций акторов. Общее число акторов получается 20 и при делении на 4 проблемные сферы уровень централизации оказывается равным 5 [Ibid.: 580].

Естественные трудности возникли при учете динамики процесса принятия решений. Как соотнести различные стадии принятия решений? Можно ли считать, что инициация решения более существенна, чем его поддержка, а наличие многочисленной и влиятельной оппозиции подразумевает более децентрализованную систему принятия решений? Кларк в целом склонен утвердительно ответить на эти вопросы. Однако он не решается дифференцировать вес участия на разных этапах принятия решений в силу отсутствия более-менее строгой теории, обосновывающей соотношение значимости стадий принятия решений [Ibid.].

Результаты исследования Кларк анализирует в контексте тестирования основных пропозиций, сформулированных им ранее [Clark, 1968d: 91-126]. Основное внимание было уделено тем переменным, которые составляли эти теоретические пропозиции. В силу высокой корреляции переменных между собой была проведена серия процедур фактеризации кластеров переменных и из каждого кластера взяли одну или две наиболее значимые переменные. Далее с помощью регрессионного анализа число переменных было еще более сокращено. В итоге осталось восемь независимых переменных, влияющих на структуру принятия решений (многомерный коэффициент корреляции от 0,705 до 0,840) и две переменные, влияющие на результаты политического процесса. В их числе оказались численность населения, уровень бедности (доля населения с доходом менее 3 тыс. долл.)[384]384
  Кларк обнаружил сильную корреляцию между доходом менее 3 тыс. долл., образованием менее 5 лет, долей безработных и долей не белого населения. Поэтому данный кластер был представлен переменной дохода до 3 тыс. долл.


[Закрыть], производственная активность (доля предприятий, на которых работало более 20 человек), экономическая диверсификация (диверсифицированные – недиверсифицированные), доля высокообразованного населения (медиана числа лет, затраченных на учебу), доля католиков в структуре городского населения, активность добровольных гражданских организаций (в основе лежали данные по доле членов в Лиге женщин-избирателей в каждом городе), индекс реформирования системы городского управления[385]385
  Index of governmental reformism; в его основе – наличие или отсутствие трех характеристик, ассоциирующихся в США с «реформированной системой управления» – профессионального городского менеджера, непартийных выборов, единых избирательных округов.


[Закрыть], расходы бюджета (общая величина расходов местных властей на душу населения) и траты на программы обновления города (сумма, выделяемая из местного и федерального бюджетов на обновление города на душу населения). В результате была получена первичная матрица корреляции этих двенадцати переменных [Clark, 1968b: 582–583].

В целях тестирования пропозиций и оценки сравнительной значимости каждой переменной Кларк описывает отношения между переменными с помощью путевого анализа[386]386
  Путевой (path) анализ представляет собой процедуру презентации каузальной модели отношений между набором разных переменных. Путевые коэффициенты варьируются от +1 до -1; минус означает негативное влияние [Clark, 1968&: 582–583].


[Закрыть]. В рамках данного анализа он рассматривает 6 переменных, относящихся к демографическому составу и экономической базе городского сообщества (численность населения, уровень бедности, производственная активность, экономическая диверсификация, уровень образования и процент католиков), как константы и последовательно рассматривает влияние этих независимых переменных на 5 зависимых переменных, т. е. на уровень активности добровольных гражданских организаций, форму городского управления, структуру принятия решений, общие расходы бюджета и траты на программы обновления города.

Наиболее значимыми в контексте сравнительных исследований представляются данные о структуре принятия решений, причинах и факторах, ее обусловливающих, а также о ее влиянии на эффективность управления в городе (см. табл. 1).

Таблица 1

Корреляция и путевые коэффициенты для зависимой переменной: децентрализованная структура принятия решений (Y) [Clark, 1968b: 585]

* Нестандартизированные коэффициенты регрессии; в скобках – стандартная ошибка.

В целом результаты исследования подтвердили основную общую пропозицию Кларка, описанную и обоснованную им в ряде работ: чем больше горизонтальная и вертикальная дифференциация в социальной системе, тем сильнее дифференциация между потенциальными элитами, и тем более децентрализованной является структура принятия решений, которая без установления интегративных механизмов приводит к менее координированным отношениям между секторами и более низкому уровню результатов управления [Clark, 1968d: 92; 1968b: 581–582, 591]. Данная общая формула складывается из нескольких составляющих, которые также были представлены в виде отдельных пропозиций и протестированы. Горизонтальная дифференциация основных структур городского сообщества выражается у Кларка в показателях экономической диверсификации и индексе реформирования системы управления, а также ассоциируется с численностью населения. Дифференциация между элитами, хотя и не была замерена непосредственно, получила отражение в показателях активности добровольных гражданских организаций, которая характеризует степень развития потенциальных элитных групп за пределами партийных и бюрократических структур; эти потенциальные элитные группы в определенный момент могут быть активно вовлечены в процесс принятия политических решений [Clark, 1968b: 591].

Все указанные выше переменные используются Кларком для формулирования набора конкретных пропозиций в отношении их связи с характером принятия решений в городском сообществе. Относительно размера города Кларк, как и ряд других исследователей, обосновал следующую гипотезу: чем больше число жителей города, тем более децентрализованная структура принятия решений [Ibid.: 585][387]387
  Более полный вариант пропозиции: чем больше число жителей общности, тем сильнее структурная дифференциация, тем сильнее дифференциация между потенциальными элитами и тем более децентрализованная структура принятия решений [Clark, 1968d: 97].


[Закрыть]. Не все эмпирические исследования обнаруживали наличие этой зависимости, особенно, если изучалось сравнительно немного городов. Но у Кларка данная пропозиция была уверенно подтверждена. Как и другие исследователи, Кларк не переоценивает значимость фактора численности как таковой, а подчеркивает, что рост населения усиливает дифференциацию всего спектра институтов городского сообщества – экономических, политических, культурных и др.

Более значимой для Кларка представляется степень дифференциации в экономической сфере. Соответствующую пропозицию Кларк формулирует следующим образом: чем более диверсифицированы экономические структуры сообщества, тем более децентрализована структура принятия решений. Предположение о зависимости структуры принятия решений от степени диверсификации экономической структуры высказывали многие исследователи[388]388
  Влияние экономической дифференциации на структуру власти в городе обосновывается следующим образом: диверсификация экономики создает основу для диверсификации ресурсов власти и формирования многих центров власти со своими конфигурациями ресурсов. В этих секторах формируются потенциальные элиты, которые могут мобилизовать ресурсы секторов для участия в принятии решений. Потенциал отдельных секторов может не реализоваться и не сформировать потенциальные элитные группы; или же элиты могут не осуществлять мобилизацию соответствующих секторов. Однако в целом диверсификация предрасполагает децентрализацию и плюрализм [Clark, 1968d: 92–93; Aiken, 1970: 498].


[Закрыть], но в большинстве случаев эмпирического подтверждения данной пропозиции не было, в том числе и в сравнительных исследованиях Дж. Уолтона (см. выше) и Клэр Гилберт [Gilbert, 1968: 152–153]. Однако в исследовании самого Кларка пропозиция полностью подтвердилась [Clark, 1968b: 586].

Дифференциация в сфере публичных (политических) институтов представляется менее очевидной, чем экономическая диверсификация. Оценивая ее с помощью индекса реформирования системы городского управления, Кларк тем самым тестирует ряд отдельных пропозиций, связанных с институциональным устройством местной власти и характером муниципальных выборов. Кларк считает, что более реформированная система управления должна способствовать установлению более централизованной системы принятия решений. Он объясняет это тем, что она менее дифференцирована, в большей степени способствует интеграции сообщества и фактически представляет собой единую подсистему. В частности, выборы, в которых кандидаты не ассоциируются с политическими партиями (nonpartisan elections), способствуют формированию элитистской структуры власти, поскольку они в целом выгодны более организованным и обеспеченным сегментам городского сообщества по сравнению с менее обеспеченными и экономически успешными группами[389]389
  Кларк считает, что здесь действует по крайней мере три фактора: 1) явка на непартийные выборы ниже, чем на партийные в силу их меньшей идеологической нагруженности. В этом случае выигрывают более привилегированные социальные страты, поскольку им нужно меньше дополнительной мотивации, чтобы прийти на избирательные участки, чем представителям низших страт; 2) при непартийных выборах кандидаты становятся более зависимыми от организаций бизнеса и помощи влиятельных людей, поскольку не имеют возможности получить поддержку от партии; 3) в отсутствие четкой ассоциации кандидата с политической партией большее значение приобретает контроль над СМИ (а он концентрируется в руках представителей высших страт), от которого зависит возможность обеспечения кандидата необходимой информационной поддержкой [Clark, 1968d: 108–109].


[Закрыть]; поддерживает элитистские тенденции и структура местного самоуправления, в которой ключевую роль играют назначенные менеджеры. Была подтверждена и связь между уровнем реформированности институтов управления и степенью его централизации; при этом индекс реформированности оказался наиболее сильным фактором централизации из всех факторов, представленных в его модели [Ibid.: 586].

Реформированность институтов городского управления, в свою очередь, сильно коррелирует с образовательным уровнем населения: более реформированная система имеет место в городах с более высоким уровнем образования. Между тем одна из пропозиций Кларка гласит: чем выше образовательный уровень населения, тем более плюралистичной является структура принятия решений [Clark, 1968d: 119][390]390
  Объяснение очень простое: в странах, где система образования формирует демократические (плюралистические) ценности, степень их усвоения будет зависеть от уровня образования [Clark, 1968d: 119].


[Закрыть]. Негативная корреляция между уровнем образования и децентрализацией, наблюдаемая в первичной матрице корреляции, исчезает, когда начинают учитываться другие переменные модели (путевой коэффициент). Тем не менее результаты исследования не подтверждают данную пропозицию.

Другая переменная, тесно связанная с образованием населения, – уровень активности гражданских добровольных организаций. Соответствующая пропозиция Кларка – чем выше представленность (density) добровольных организаций, тем более децентрализованная структура принятия решений [Ibid.: 115][391]391
  Кларк исходит из того, что плюралистическая система естественным образом опирается на структурные предпосылки соревнования элит и возможности граждан оказывать влияние на принятие решений в сообществе. Само по себе наличие разных групп не обусловливает плюрализм в принятии решений; возможность участия реализуется через различные организации [Ibid.: 114–115].


[Закрыть] – также не была подтверждена результатами исследования[392]392
  Кларк обнаружил негативную корреляцию между уровнем активности и децентрализацией структуры принятия решений, тогда как в каузальной модели (путевой коэффициент) отношение между переменными было позитивным, хотя и довольно слабым. Поэтому Кларк не считает, что данный фактор совсем не влияет на структуру принятия решений [Clark, 1968&: 591].


[Закрыть]. В целом оказалось, что высокий уровень образования позитивно коррелирует как с реформированием системы управления, так и с уровнем гражданской активности. Но если первый фактор стимулирует централизацию системы принятия решений, то второй – скорее способствует формированию плюралистической структуры власти [Clark, 1968b: 586].

Наконец, не была подтверждена и пропозиция относительно связи между уровнем промышленного развития города и децентрализацией – чем выше степень промышленного развития общности, тем более децентрализованная структура принятия решений[393]393
  Связь между индустриализацией и децентрализацией объясняется следующим образом: индустриализация ведет к росту горизонтальной дифференциации и снижает вертикальную дифференциацию, стимулируя тем самым менее централизованную систему принятия решений [Clark, 1968d: 107].


[Закрыть]. Скорее, как

показывает путевой коэффициент, имеет место обратная связь. Однако Кларк не считает, что есть основания для таких выводов. Он отмечает, что, с одной стороны, по международным стандартам США представляют собой высокоразвитую индустриальную державу. С другой стороны, более важными являются следствия индустриализации – уровень благосостояния, возможности и условия отдыха, образование, более гармоничные социальные отношения, а не индустриализация как таковая; поэтому если возникает какой-то разрыв между индустриализацией и ее последствиями, то и связь, постулируемая в данной пропозиции, не видна. Одним из возможных решений проблемы является переформулирование пропозиции таким образом, чтобы она касалась не отдельных городов, а более крупных регионов или целых стран. Другой стратегией может стать развитие сравнительных исследований, включающих городские сообщества менее развитых стран [Clark, 1968b: 586–587; 1968е: 463–478].

Наряду с тестированием пропозиций, касающихся влияния различных факторов на структуру принятия решений, Кларк рассматривает и ряд других гипотез. Наибольший интерес в этой связи представляют результаты его исследования управленческой эффективности принятия решений. Одна из пяти общих пропозиций Кларка (пропозиция 2)[394]394
  Первая общая пропозиция, касающаяся связи между социальной дифференциацией и структурой принятия решений, уже рассматривалась выше. Пропозиция 3: Чем более значима функция, выполняемая определенными членами сообщества, тем больше члены сообщества из этого сектора включены в принятие решений, и тем больше результаты принятия решений выражают ценности и интересы данного сектора. Пропозиция 4: Чем больше ресурсов у определенного сектора сообщества, тем больше акторов из этого сектора участвует в принятии решений и тем больше результаты принятия решений выражают ценности и интересы данного сектора. Пропозиция 5: Чем выше обменная стоимость ресурсов, которыми обладает определенный сектор сообщества, тем больше акторов из этого сектора участвует в принятии решений и тем больше результаты принятия решений выражают ценности и интересы данного сектора [Clark, 1968d: 122–123].


[Закрыть]гласит: чем более централизованной является структура принятия решений, тем более предсказуемы результаты принятия решений, и тем больше они выражают ценности и интересы данного сектора. Если структура принятия решений децентрализована, то вероятно наличие значительного количества коалиций, которые могут инициировать и добиваться принятия различных решений. В этом случае значительно труднее предвидеть результаты процесса принятия решений, чем в сообществах с более централизованной системой принятия решений, где сравнительно небольшое количество акторов определяет большинство основных решений. Естественно, что в последнем случае выше вероятность того, что решения будут непосредственно отражать интересы доминирующих акторов и сектора, который они представляют [Clark, 1968d: 94].

Однако, как и по ряду других пропозиций, результаты исследования не подтвердили наличие положительной связи между степенью централизации принятия решений и его эффективностью. Наоборот, в обеих сферах принятия решений (общие расходы бюджета и траты на программы обновления города) результаты оказались прямо противоположными сформулированной пропозиции. Но поскольку некоторые другие исследования [Hawley, 1968: 393–406; Gamson, 1966а: 71–81; Rosenthal, Crain, 1968: 215–242] ее подтверждали, Кларк посчитал, что пропозиция не является ложной; скорее она «не является законченной» и «может относиться к определенным типам решений» [Clark, 1968b: 587]. Принятие решений по вопросам фторидизации воды, десегрегации школ и обновления города, на исследование которых ссылается Кларк, отличались от решений, изучаемых самим Кларком, своей хрупкостью (fragility): во всех этих сферах возникали очень большие трудности в осуществлении принятых решений, поскольку для многих жителей проблемы были новыми, а некоторые группы продолжали бороться против уже принятых решений. Кларк считает, что в децентрализованных сообществах небольшая группа недовольных быстрее привлечет на свою сторону лидеров или потенциальных лидеров, чем в более централизованных, где лидеры настолько сильны, что могут проигнорировать мягкую оппозицию. В неустоявшихся вопросах активная оппозиция даже небольшой группы недовольных может отложить или даже остановить реализацию решения, и слабая власть (или власть, которая вынуждена опираться на поддержку многих групп) будет иметь больше проблем с выполнением решения, чем сильная. Поэтому Кларк несколько корректирует свою пропозицию: эффективность принятия решений по хрупким (неустоявшимся) проблемам будет выше в более централизованной системе принятия решений [Ibid.: 588].

Однако с течением времени происходит привыкание к новым программам и темам; последние становятся менее хрупкими, что отражается на эффективности принятых решений. В более определенных (традиционных) проблемах, таких как формирование бюджета или принятие программы обновления города, компромисс обычно ведет не к патовым ситуациям (как в неустоявшихся проблемах), а к модификации и дальнейшему развитию принятых программ. Многие группы стремятся использовать решения в данных сферах в своих интересах, и в более децентрализованных системах их влияние выше. Поэтому Кларк формулирует и вторую модификацию данной пропозиции: эффективность принятия решений по устоявшимся проблемам в более централизованной системе принятия решений будет ниже [Ibid.].

Как видно из вышесказанного, результаты сравнительных исследований Уолтона и Кларка, как и результаты исследований других представителей политической науки и социологии, оказались неоднозначными: какие-то пропозиции были подтверждены, какие-то нет. Что делать в тех случаях, когда пропозиции не подтверждаются? Кларк посчитал возможным скорректировать некоторые пропозиции, а в отношении ряда других призвал к более активной проверке. В этой связи интерес представляют попытки обобщения уже проведенных (обобщающих) сравнительных исследований по наиболее значимым факторам. Сам Кларк представил сравнительные данные по четырем исследованиям, в числе которых кроме рассмотренных выше исследований самого Кларка и Уолтона были исследования Клэр Гилберт и Майкла Айкена (см. табл. 2).

Таблица 2

Связь между характеристиками общности и децентрализацией власти [Clark, 1972: 23]

Обозначения:

+ – позитивная связь,

– негативная связь,

0 – отсутствие значимой связи,

± – смешанные результаты, зависящие от выбора модели,

Пропуск – связь не устанавливалась.

Как видно из таблицы, не только многие пропозиции оказались неподтвержденными, но и результаты разных обобщающих (!) исследований оказались весьма различными. Поэтому вполне резонно согласиться с приведенным выше утверждением Уолтона о том, что состояние исследований в данной области не позволяет делать каких-либо окончательных выводов [Walton, 1970: 453]. При этом следует признать, что, несмотря на неопределенность результатов, попытки поиска и систематизации факторов, определяющих структуру власти в городских сообществах, имеют смысл.

XV. Опыт использования многомерных моделей власти: исследования Мэтью Кренсона в Гэри и Восточном Чикаго и Джона Гэвенты в Клеар Фолк Уэлли

В эмпирической социологии власти исследование американского социолога Мэтью Кренсона [Crenson, 1971] претендует на первенство в использовании так называемой двухмерной (в терминах С. Льюкса) концепции власти, сформулированной в статьях американских политологов П. Бахраха и М. Бараца [Bachrach, Baratz, 1962:947–952; 1963: 641–651]. Последние указали на необходимость выхода за пределы традиционного ограничения власти процессом принятия политических решений и учета «второго лица власти», выражающего собой способность субъекта ограничить сферу принятия решений «безопасными» проблемами («непринятие решений»). Данная концепция (вместе с «трехмерной» концепцией С. Льюкса) стала предметом острых дискуссий, что стимулировало стремление применить новые модели в эмпирическом исследовании. Сами создатели «двухмерной» концепции власти Бахрах и Барац во второй половине 1960-х годов предприняли попытку выявить и продемонстрировать некоторые формы «непринятия решений» в г. Балтиморе (США) [Bachrach, Baratz, 1970]; однако она не вызвала заметного интереса научной общественности. Поэтому именно исследование Кренсона по праву считается наиболее обстоятельным и фундаментальным эмпирическим исследованием, в котором фактически тестировалась валидность новой концептуальной схемы.

Кренсон был убежден, что плюралистический подход оказался «нечувствительным к проявлениям непроницаемости (impenetrability) политической системы»; несмотря на наличие политических организаций и групп, политическая система на самом деле остается более «упорядоченной», чем ее представляли Р. Даль и другие плюралисты, в том смысле, что не все группы обладают возможностью иметь каналы выражения своих интересов и представителей, которые могли бы озвучить их претензии к социальному устройству и (или) политическому курсу [Crenson, 1971: 20]. Поэтому Кренсон предлагает расширить традиционные способы изучения политической власти путем включения в ее сферу определенных «несобытий» (non-events). Не все обсуждаемые проблемы, подчеркивает он, являются самыми важными; во многих случаях «действительным предметом исследования является не политическая активность, а политическая неактивность» [Ibid.: vii, 26]. Теоретико-методологическое основание исследования Кренсона строится непосредственно на концепции «непринятия решений» Бахраха и Бараца, а также на идеях Э. Шетшнейдера, указавшего на наличие «предрасположенности» (bias) политических институтов к воспроизводству одних политических конфликтов и подавлению других, поскольку «организация есть мобилизация предрасположенности» [Schattschneider, 1960: 71].

Предметом исследования М. Кренсона стала экологическая сфера городской политики, решение проблем загрязнения воздуха. Изучая ситуацию, сложившуюся в ряде американских городов, Кренсон обнаружил, что вопросы охраны окружающей среды решаются в них по-разному: в одних городах достаточно быстро и эффективно были приняты законодательные меры по ограничению загрязнения среды, в других ситуация оказалась иной, несмотря на то что уровень загрязнения оставался очень высоким. Чем обусловлены различия между городами относительно решения данной проблемы? Почему в ряде городов проблема загрязнения воздуха была поднята с большим опозданием и (или) не получила достаточного внимания со стороны тех, кто принимает политические решения, т. е. не стала политической проблемой? Такова сформулированная Кренсоном цель его эмпирического исследования [Crenson, 1971: vii].

Кренсон предположил, что различия между городами по отношению к указанной проблеме обусловлены не (только) социальными характеристиками населения, но и уровнем загрязненности атмосферы. Он исходил из убеждения (по его признанию, ценностно-нагруженного, но не утрачивающего в силу этого валидности) о том, что загрязнение окружающей среды в целом заслуживает значительно большего внимания общественности, чем наблюдаемое в ряде американских городов. Гипотеза Кренсона заключалась в том, что относительное бездействие в сфере принятия политических решений по данным проблемам стало результатом скрытого политического влияния (власти). Поэтому его исследование сфокусировалось на поиске проявлений этих скрытых механизмов власти, установлении каузальной связи между ними и степенью эффективности решения проблем загрязнения воздуха. При этом Кренсон, разумеется, допускает, что причиной невнимания к проблемам окружающей среды может быть апатия, никак не связанная с политическим влиянием каких-то групп или институтов.

В отличие от исследования проблем, включенных в повестку дня и ставших объектом публичной политики, изучение «несобытий» – проблем, не включенных в повестку и (или) не ставших предметом интенсивных политических дискуссий, не могло быть осуществлено на основе анализа различных видов активности в сфере принятия решений. Обязательным условием выявления данной формы политической власти Кренсон считает сопоставление влияния факторов, воздействующих на политическую ситуацию в различных городах. В соответствии с этим Кренсон вырабатывает общий дизайн исследования и определяет спектр эмпирических данных, по которым можно судить о наличии или отсутствии «второго лица власти».

Исследование опирается на 1) данные, полученные в результате изучения ситуации в двух американских городах штата Индиана – Гэри и Восточном Чикаго, и на 2) результаты исследования, проведенного Национальным центром по изучению общественного мнения в 1966-1967-х годах[395]395
  В ходе исследования были опрошены формальные лидеры в 51 американском городе – по 10 человек в каждом. Респондентами выступали мэры городов, руководители местных организаций и отделений партий, редакторы ведущих газет, руководители Палат коммерции и др., которым была задана серия вопросов о городской политике и отношении к проблемам загрязнения воздуха. На основе ответов респондентов были выстроены оценки некоторых важных для исследования параметров – активности/неактивности различных субъектов городской политики в вопросах, касающихся загрязнения среды, степени «политической проблематизации» (issue-ness) вопроса о защите городов от загрязнения, уровня влияния различных акторов на решение данного вопроса и др.


[Закрыть].

В ходе своего исследования Кренсон обнаружил, что в Восточном Чикаго действия по улучшению качества воздуха стали предприниматься значительно раньше, а принятые меры оказались гораздо эффективнее, чем в Гэри; между тем уровень загрязнения, а также основные параметры социальной, этнической и демографической структур в городах были примерно одинаковыми. В частности, в Восточном Чикаго действия по очищению атмосферы начались еще в 1919 г., тогда как в Гэри – только после 1962 г. Различие между городами Кренсон объяснил не «естественной инерцией», как тогда считали многие, а политическим влиянием высокоресурсного актора, который не принимал активного участия в публичной политике по данному вопросу, но сумел реализовать свои интересы с помощью ряда структурных преимуществ, заложенных в социально-политической системе, и в силу действия «правления предвиденных реакций»[396]396
  Напомним, что термин «правление предвиденных реакций» (the rule of anticipated reactions) был впервые использован К. Фридрихом для объяснения тех случаев осуществления власти, где объект действует в соответствии с предполагаемыми намерениями субъекта, предвидя его реакции.


[Закрыть], повлиявших на политическую активность других субъектов городской политики.

Таким актором стала крупная сталелитейная корпорация «Ю.С. Стил», полностью доминировавшая в экономике Гэри; она фактически создала этот город и во многом определяла уровень благосостояния граждан. Компания, естественно, была заинтересована в блокировании попыток эффективного политического решения проблемы, поскольку принятие законов, ограничивающих уровень загрязнения воздуха, неизбежно вызывает дополнительные траты. Но ей удавалось обходиться без каких-либо действий и активного участия в публичной политике по данным вопросам. Кренсон показывает, что тактика корпорации заключалась в том, чтобы не обозначать своей позиции по проблемам загрязнения воздуха; тем самым ее трудно было упрекнуть в том, что она препятствовала принятию соответствующего законодательства или вмешивалась в решение городских проблем. «Правление предвиденных реакций» проявлялось в том, что многие акторы, участвовавшие или заинтересованные в их решении (мэры Гэри, руководители коммерческих организаций, исследовательский институт, устанавливавший уровнь и источники загрязнения воздуха в городе, и др.), «держали в уме» интересы корпорации, считали невозможным и (или) нецелесообразным выступать против них. Вследствие «репутационной власти» компании многие городские политики и лидеры бизнеса не хотели занимать четкие позиции в отношении способов решения проблемы загрязнения воздуха, предлагаемые резолюции и решения в итоге оказывались «более слабыми», чем хотелось бы их авторам[397]397
  Например, предвидя трудности, которые будут созданы для компании в результате принятия законодательства по загрязнению воздуха, и не желая вступать с ней в конфликт, мэр города Анжелидис «выбирал» между «робким регулированием» и «отсутствием регулирования» [Crenson, 1971: 70].


[Закрыть], а само обсуждение проблемы началось значительно позднее, чем во многих аналогичных городах [Crenson, 1971: 77–78]. Кренсон подробно описывает трудности, с которыми столкнулись инициаторы принятия законодательства по ограничению загрязнения воздуха, попытки всячески затянуть процедуру обсуждения проблемы, снять с компании основную ответственность за загрязнение воздуха путем пропаганды идеи о преимущественно бытовом загрязнении (угольные печи в домах), сделать проект «реальным» (т. е. фактически отложить возможность серьезного ограничения промышленного загрязнения воздуха на будущее) и т. д.

Другим фактором, существенно затруднявшим борьбу против загрязнения воздуха, Кренсон посчитал наличие в Гэри сильной партийной организации. Как это ни покажется странным сегодня, партии в то время не ставили экологические проблемы во главу угла, поскольку те не вписывались в традиционную «машинную» стратегию: реализация экологических проектов не давала партиям каких-то ощутимых выгод в борьбе за власть, поскольку это было выгодно всей общности или, по крайней мере, ее большинству, что не соответствовало партикуляристским ориентациям партий [Ibid.: 17].

В Восточном Чикаго ситуация была существенно иной, что Кренсон объяснил отсутствием влиятельного актора, аналогичного «Ю.С. Стил». В нем «репутационная власть» промышленных компаний была слабее, поскольку город в отличие от Гэри не был созданием одной компании, а находящиеся в нем индустриальные фирмы отнюдь не всегда действовали как единое целое. Потенциал «правления предвиденных реакций» ограничивался и тем обстоятельством, что возможности расширения промышленного производства в городе были практически исчерпаны, что, в свою очередь, позволяло не беспокоиться по поводу возможной утраты рабочих мест. Партийное влияние на политику в Восточном Чикаго также было существенно слабее; в то же время граждане имели больше возможностей выражать свои претензии по поводу загрязнения атмосферы, а их лидеры оказались более активными и умелыми в решении политических вопросов. Сказалась и несколько различная роль федерального правительства и правительства штата в решении проблемы загрязнения воздуха в сравниваемых городах [Ibid.: 80–81].

Вместе с тем Кренсон обнаружил и общие моменты в городской политике, касающиеся решения вопросов загрязнения среды. В частности, в обоих городах тему поднимали в основном «политические аутсайдеры», действовавшие отдельно от Демократической партии – «мотора городской политики»; продвижение проблемы в публичном пространстве не имело серьезной организационной поддержки, а инициаторы оказались не (достаточно) мобилизованными для ее решения. При этом наиболее влиятельная оппозиция экологическим проектам концентрировалась в индустриальных организациях [Ibid.: 83].

Во второй части исследования, основанной на интервью с политическими лидерами, Кренсон сосредоточил внимание на тестировании гипотез, сформировавшихся в результате изучения ситуации в Гэри и Восточном Чикаго. По результатом опроса политических лидеров Кренсон составил общую картину отношения различных акторов к проблемам защиты окружающей среды, сравнивая его с отношением этих акторов к другим городским проблемам, в частности к проблемам бедности. Оказалось, что интерес к проблемам защиты окружающей среды в целом значительно ниже, чем к проблемам бедности; при этом поддержка экологических проектов по сравнению с поддержкой программ по преодолению бедности оказалась «сравнительно распыленной». Это подтвердило высказанную им ранее гипотезу о том, что «распыленность» выгод от реализации программ против загрязнения воздуха в городском социуме снижает мотивацию отдельных акторов (например, партий) по их активному продвижению. Конфигурация оппозиции в отношении ужесточения контроля за загрязнением окружающей среды также оказалась существенно иной в сравнении с оппозицией к проектам по снижению бедности: последняя была значительно менее концентрированной, тогда как оппозиция экологическим проектам сосредоточилась в двух центрах – среди промышленников и в Торговой палате. Таким образом, «распыленная» поддержка и концентрированная оппозиция экологическим проектам отражают характер выгод и издержек, сопутствующих их реализации [Crenson, 1971: 88–89], что во многом объясняет трудности, возникшие у инициаторов движения.