Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (постатейный)"

Руководители, а также должностные лица органов Пенсионного фонда Российской Федерации, участвующие в соответствии с настоящим Федеральным законом в сборе, хранении, передаче и использовании сведений, содержащихся в индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, обязаны обеспечить исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам защиты информации, в отношении которой установлено требование об обеспечении ее конфиденциальности (персональных данных). Виновные в незаконном ограничении доступа к указанным сведениям или нарушении режима защиты информации несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

Страхователи, в том числе физические лица, самостоятельно уплачивающие страховые взносы, уклоняющиеся от представления предусмотренных настоящим Федеральным законом достоверных и в полном объеме сведений, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

За непредставление в установленные сроки сведений, необходимых для осуществления индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования, либо представление неполных и (или) недостоверных сведений к страхователям, в том числе физическим лицам, самостоятельно уплачивающим страховые взносы, применяются финансовые санкции в виде взыскания 10 процентов причитающихся соответственно за отчетный период и за истекший календарный год платежей в Пенсионный фонд Российской Федерации. Взыскание указанной суммы производится органами Пенсионного фонда Российской Федерации в судебном порядке.

В комментируемой статье говорится об ответственности органов и должностных лиц ПФР, страхователей и застрахованных лиц. Открывает часть 1 данной статьи положение, возлагающие на руководителей, а также должностных лиц органов ПФР, участвующих в соответствии с комментируемым Законом в сборе, хранении, передаче и использовании сведений, содержащихся в индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, обязанность по обеспечению исполнения законодательства РФ по вопросам защиты информации, в отношении которой установлено требование об обеспечении ее конфиденциальности (до внесения Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ изменения говорилось о законодательстве РФ по вопросам конфиденциальной информации). При этом прямо указано на вид такой информации – это персональные данные. Рассматриваемое положение закреплено в развитие п. 8 ст. 6 комментируемого Закона, предусматривающего, что сведения, содержащиеся в индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, относятся к информации, в отношении которой установлено требование об обеспечении ее конфиденциальности (см. коммент. к указанной статье).

Часть 1 комментируемой статьи также указывает, что виновные в незаконном ограничении доступа к сведениям, содержащимся в индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, или нарушении режима защиты информации несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

Речь идет об административной ответственности, предусмотренной статьями 5.39 «Отказ в предоставлении информации», 13.11 «Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)» и 13.14 «Разглашение информации с ограниченным доступом» КоАП РФ, а также об уголовной ответственности, предусмотренной статьями 137 «Нарушение неприкосновенности частной жизни» и 272 «Неправомерный доступ к компьютерной информации» УК РФ.

О гражданско-правовой ответственности за правонарушения в сфере информации, информационных технологий и защиты информации говорится в положениях ч. 2 ст. 17 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться в установленном порядке за судебной защитой своих прав, в т. ч. с исками о возмещении убытков, компенсации морального вреда, защите чести, достоинства и деловой репутации; требование о возмещении убытков не может быть удовлетворено в случае предъявления его лицом, не принимавшим мер по соблюдению конфиденциальности информации или нарушившим установленные законодательством РФ требования о защите информации, если принятие этих мер и соблюдение таких требований являлись обязанностями данного лица. При этом в ч. 3 указанной статьи предусмотрено, что в случае, если распространение определенной информации ограничивается или запрещается федеральными законами, гражданско-правовую ответственность за распространение такой информации не несет лицо, оказывающее услуги: 1) либо по передаче информации, предоставленной другим лицом, при условии ее передачи без изменений и исправлений; 2) либо по хранению информации и обеспечению доступа к ней при условии, что это лицо не могло знать о незаконности распространения информации.

Об ответственности также говорится в положениях ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О персональных данных»: моральный вред, причиненный субъекту персональных данных вследствие нарушения его прав, нарушения правил обработки персональных данных, установленных названным Законом, а также требований к защите персональных данных, установленных в соответствии с названным Законом, подлежит возмещению в соответствии с законодательством РФ; возмещение морального вреда осуществляется независимо от возмещения имущественного вреда и понесенных субъектом персональных данных убытков.

Обязательства вследствие причинения вреда регламентированы положениями гл. 59 части второй ГК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 1099 указанной главы основания и размер компенсации гражданину морального вреда определяются правилами, предусмотренными данной главой и статьей 151 части первой ГК РФ.

В части 2 комментируемой статьи говорится об ответственности страхователей, в т. ч. физических лиц, самостоятельно уплачивающих страховые взносы (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2002 г. № 198-ФЗ изменения указывалось на работодателей и застрахованных лиц), за уклонение от представления предусмотренных комментируемым Законом достоверных и в полном объеме сведений.

В отношении самой ответственности данная часть отсылает к законодательству РФ, но установлена эта ответственность непосредственно в ч. 3 комментируемой статьи, введенной Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 138-ФЗ. В соответствии с указанной частью непредставление в установленные сроки сведений, необходимых для осуществления индивидуального (персонифицированного) учета в системе ОПС, либо представление неполных и (или) недостоверных сведений для страхователей, в т. ч. физических лиц, самостоятельно уплачивающим страховые взносы (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2002 г. № 198-ФЗ изменения говорилось о самостоятельно уплачивающих взносы работодателях и гражданах) влечет применение финансовых санкций в виде взыскания 10 % причитающихся соответственно за отчетный период и за истекший календарный год платежей в ПФР (в первоначальной редакции рассматриваемой части говорилось о платежах за отчетный период, а после внесения изменений Федеральным законом от 31 декабря 2002 г. № 198-ФЗ – о платежах за отчетный год; в новой редакции, действующей с 1 июля 2010 г., часть действует после внесения изменения Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ).

Согласно разъяснению, данному в п. 16 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением законодательства об обязательном пенсионном страховании[99]99
  ВВАС РФ, 2004, № 10.


[Закрыть], направленный информационным письмом Президиума ВАС России от 11 августа 2004 г. № 79, размер штрафа, подлежащего взысканию за представление неполных сведений, необходимых для осуществления индивидуального (персонифицированного) учета в системе ОПС, следует определять от суммы платежей только в отношении тех застрахованных лиц, о которых представлены неполные сведения. Соответственно письмом ПФР от 28 июня 2006 г. № КА-09-26/6784 «О взыскании сумм от применения финансовых санкций»[100]100
  СПС.


[Закрыть] территориальным органам ПФР предписано четко руководствоваться положением п. 16 указанного информационного письма Президиума ВАС России от 11 августа 2004 г. № 79 и обращаться в судебные органы с исками к страхователям-работодателям о взыскании сумм от применения финансовых санкций за непредставление в установленные сроки либо представление неполных и (или) недостоверных сведений, необходимых для осуществления индивидуального (персонифицированного) учета, исходя из размера 10 % причитающихся за отчетный год платежей в ПФР только в отношении тех застрахованных лиц, за которых вовремя не представлены либо представлены неполные и (или) недостоверные сведения.

Как отмечалось в письме ПФР от 14 декабря 2004 г. № КА-09-25/13379 «О применении финансовых санкций в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 01.04.1996 № 27-ФЗ»[101]101
  СПС.


[Закрыть], в случае, когда страхователь самостоятельно выявил ошибку и представил достоверные сведения по персонифицированному учету, а также в случае, когда страхователь в двухнедельный срок исправил обнаруженные территориальным органом ПФР ошибки, ПФР считает возможным не применять финансовые санкции, предусмотренные частью 3 комментируемой статьи. Там же указано, что такой правоприменительный подход позволит стимулировать заинтересованность страхователей в самостоятельном и своевременном устранении допущенных ошибок, более оперативной обработке сведений индивидуального (персонифицированного) учета органами ПФР, снизить напряженность во взаимоотношениях между страхователями и органами ПФР, а также послужить дополнительной аргументацией при защите интересов ПФР.

Исходя из правовой позиции, выраженной в Постановлении Президиума ВАС России от 25 января 2011 г. № 12902/10[102]102
  ВВАС РФ, 2011, № 5.


[Закрыть], финансовые санкции, предусмотренные в ч. 3 комментируемой статьи, могут быть применены к организации, но не к ее обособленным подразделениям, поскольку обособленные подразделения не указаны в числе страхователей по ОПС.

Также необходимо учитывать следующий момент. В пункте 3 ст. 27 Закона об обязательном пенсионном страховании предусмотрены штрафы за неправомерное несообщение (несвоевременное сообщение) лицом сведений, которые в соответствии с названным Законом это лицо должно было сообщить в орган ПФР (1 000 рублей, а за повторное в течение календарного года – 5 000 рублей. Однако эта ответственность установлена за несвоевременное сообщение страховщику сведений, перечисленных в п. 3 ст. 14 Закона об обязательном пенсионном страховании, т. е. за несообщение (несвоевременное сообщение) о решении организации о своей ликвидации (реорганизации) и об изменении учредительных документов и учетных реквизитов организации, места ее нахождения. На это прямо указывалось в письме ПФР от 5 августа 2003 г. № КА-09-25/8276 «О применении норм по взысканию штрафных санкций»[103]103
  СПС.


[Закрыть], а также в Постановлениях Президиума ВАС России от 7 декабря 2004 г. № 7879/04 и от 7 декабря 2004 г. № 7887/04[104]104
  ВВАС РФ, 2005, № 4.


[Закрыть]. К тому же указанный пункт 3 ст. 14 Закона об обязательном пенсионном страховании в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ[105]105
  СЗ РФ, 2003, № 52, ч. I, ст. 5037.


[Закрыть] утратил силу. Таким образом, норма п. 3 ст. 27 Закона об обязательном пенсионном страховании является недействующей.

В части 3 комментируемой статьи установлено, что взыскание сумм указанных в данной части финансовых санкций производится органами ПФР в судебном порядке. Как разъяснено в п. 7 информационного письма Президиума ВАС России от 20 февраля 2006 г. № 105 «О некоторых вопросах, связанных с вступлением в силу Федерального закона от 04.11.2005 № 137-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров»[106]106
  ВВАС РФ, 2006, № 5.


[Закрыть], при рассмотрении дел о взыскании санкций за нарушения, предусмотренные частью 3 комментируемой статьи, следует исходить из прямого указания, содержащегося в этой статье, на то, что взыскание этих сумм производится органами ПФР в судебном порядке.

Глава IV. Заключительные положения

Споры между органами Пенсионного фонда Российской Федерации, страхователями и застрахованными лицами по вопросам индивидуального (персонифицированного) учета разрешаются судом.

Комментируемая статья определяет порядок разрешения споров по вопросам индивидуального (персонифицированного) учета. В рамках данной регламентации указано, что споры между органами ПФР, страхователями (до внесения изменения Федеральным законом от 31 декабря 2002 г. № 198-ФЗ говорилось о работодателях) и застрахованными лицами по вопросам индивидуального (персонифицированного) учета разрешаются судом.

В то же время в ст. 31 Закона об обязательном пенсионном страховании (в ред. Федерального закона от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ[107]107
  СЗ РФ, 2005, № 45, ст. 4585.


[Закрыть]) в отношении рассмотрения и разрешения споров по вопросам ОПС содержится более широкое регулирование. Указанной статьей, в частности, предусмотрено следующее:

письменное заявление страхователя или застрахованного лица по спорным вопросам, возникающим в сфере обязательного пенсионного страхования, рассматривается органом страховщика в течение одного месяца со дня получения указанного заявления. О принятом решении орган страховщика сообщает заявителю в письменной форме в течение пяти рабочих дней после рассмотрения такого заявления (п. 1);

в случае несогласия страхователя или застрахованного лица с принятым органом страховщика решением спор подлежит разрешению в вышестоящем органе страховщика или в суде в порядке, установленном законодательством РФ (п. 2);

должностные лица, допустившие нарушения в сфере обязательного пенсионного страхования, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ (п. 3).

Указанный срок – один месяц со дня получения соответствующего заявления – согласуется с нормой ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[108]108
  СЗ РФ, 2006, № 19, ст. 2060.


[Закрыть], в соответствии с которой по общему правилу письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит рассмотрению в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В части 2 указанной статьи установлено, что в исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 ст. 10 названного Закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Названным Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» согласно ч. 1 его ст. 1 регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. В целях обеспечения названного Закона издано Постановление Правления ПФР от 2 ноября 2007 г. № 275п[109]109
  БНА ФОИВ, 2008, № 10.


[Закрыть], которым утверждены Инструкция по работе с обращениями граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей в Исполнительной дирекции ПФР и Ревизионной комиссии ПФР и Положение об организации приема граждан, застрахованных лиц, представителей организаций и страхователей в Пенсионном фонде Российской Федерации.

В отношении судебного порядка рассмотрения споров необходимо отметить следующее. Статья 11 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ[110]110
  СЗ РФ, 2006, № 52, ч. I, ст. 5497.


[Закрыть]), регламентируя судебную защиту гражданских прав, предусматривает следующее: защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд (п. 1); защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом; решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде (п. 2). Согласно ст. 13 данного Кодекса ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Как установлено там же, в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 Кодекса.

Соответственно данным гражданско-правовым нормам процессуальное законодательство, т. е. ГПК РФ и АПК РФ определяют две категории рассматриваемых судами дел, возникающих из публичных правоотношений: 1) дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (по терминологии ГПК РФ), об оспаривании нормативных правовых актов (по терминологии АПК РФ); 2) дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (по терминологии ГПК РФ, далее говорится только об органах государственной власти и должностных лицах), об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, и должностных лиц (по терминологии АПК РФ в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ[111]111
  СЗ РФ, 2010, № 31, ст. 4197.


[Закрыть], далее в тексте Кодекса говорится только об органах государственной власти и должностных лицах).

Право на судебное оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц закреплено в соответствующих процессуальных нормах – в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Кроме того, это право предусмотрено в ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ)[112]112
  Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 19, ст. 685; СЗ РФ, 1995, № 51, ст. 4970.


[Закрыть].

Положения настоящего Федерального закона, вытекающие из федерального закона о профессиональных пенсионных системах, регулирующие ведение профессиональной части индивидуального лицевого счета, вступают в силу со дня введения в действие указанного Федерального закона.

В комментируемой статье предусмотрено переходное положение, определяющее порядок вступления в силу тех положений комментируемого Закона, которые вытекают из федерального закона о профессиональных пенсионных системах и которые регулируют ведение профессиональной части индивидуального лицевого счета (об указанной части индивидуального лицевого счета см. коммент. к ст. 6 Закона): в соответствии с комментируемой статьей такие положения вступают в силу со дня введения в действие федерального закона о профессиональных пенсионных системах.

Данная статья введена Федеральным законом от 31 декабря 2002 г. № 198-ФЗ, при принятии которого учитывались положения проектов Федерального закона № 183353-3 «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» и Федерального закона № 183365-3 «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем», внесенных Правительством РФ принятых Государственной Думой в первом чтении 26 июня 2002 г.

Законопроект № 183353-3 был направлен на реформирование системы законодательного обеспечения прав граждан на досрочное назначение трудовых пенсий в связи с особыми условиями труда. В соответствии с законопроектом предусматривалось создание профессиональных пенсионных систем, в рамках которых будут формироваться пенсионные права работников в связи с особыми условиями труда. Формирование профессиональных пенсионных систем предлагалось передать в сферу взаимодействия социальных партнеров. В соответствии с положениями коллективного договора профессиональная пенсионная система могла быть создана с участием одного из уполномоченных негосударственных пенсионных фондов. Кроме того, согласно законопроекту формирование профессиональных пенсионных систем предусматривает уплату работодателями дополнительных обязательных страховых взносов и использование накопительных механизмов финансирования досрочных пенсий.

Законопроектом № 183365-3 предлагалось установить обязательный к уплате платеж, а именно страховой взнос на финансирование профессиональных пенсионных систем в целях обеспечения мобилизации средств для реализации прав работников, занятых на рабочих местах с особыми условиями труда, на выплаты из профессиональных пенсионных систем в соответствии с законопроектом № 183353-3.

Однако, в дальнейшем – после принятия в первом чтении – работа над указанными законопроектами была прекращена и в соответствии с Постановлениями Государственной Думы от 5 апреля 2011 г. № 5058-5 ГД[113]113
  СЗ РФ, 2011, № 15, ст. 2055.


[Закрыть] и от 5 апреля 2011 г. № 5059-5 ГД[114]114
  СЗ РФ, 2011, № 15, ст. 2056.


[Закрыть] эти законопроекты отклонены.

Как отмечалось в Заключениях Комитета Государственной Думы по финансовому рынку от 23 марта 2011 г.[115]115
  СПС.


[Закрыть] по законопроектам, которыми эти законопроекты рекомендовано отклонить, с момента принятия законопроектов в первом чтении пенсионное законодательство РФ претерпело существенные изменения, в связи с чем основные концептуальные положения законопроектов в настоящее время во многом не согласуются с нормами действующего законодательства.

Кроме того, в указанных Заключениях отмечено, что согласно Постановлениям Государственной Думы, которыми указанные законопроекты приняты в первом чтении, и положениям Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 463, установление дополнительного тарифа страховых взносов в профессиональные пенсионные системы не должно повысить уровень налогообложения фонда оплаты труда; в то же время принятые законодательные решения об увеличении с 2011 г. тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды не позволят выполнить указанное выше требование по ограничению роста налоговой нагрузки на фонд оплаты труда; в результате введение дополнительных страховых взносов в сложившихся условиях приведет к дальнейшему росту налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, что может негативно сказаться не только на конкурентоспособности предприятий, но и на уровне оплаты труда работников и их занятости.