Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный; издание второе, перераб"

Статья 5. Предоставление жилого помещения в собственность

1. По решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководителя иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, жилое помещение, приобретенное (построенное) за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, может быть предоставлено в собственность следующим лицам, имеющим право на единовременную социальную выплату в соответствии с частью 2 статьи 4 настоящего Федерального закона:

1) в равных долях членам семьи сотрудника, погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел;

2) инвалидам I и II групп, инвалидность которых наступила вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел.

2. Предоставление жилого помещения в собственность лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, осуществляется в порядке и на условиях, которые определяются Правительством Российской Федерации, и в соответствии с нормой предоставления площади жилого помещения, установленной статьей 7 настоящего Федерального закона.

3. За вдовами (вдовцами) сотрудников, погибших (умерших) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел, право на предоставление жилых помещений в собственность сохраняется до повторного вступления в брак.

1. Комментируемая статья предусматривает и регламентирует предоставление жилого помещения в собственность. Как предусмотрено заключительным положением ч. 10 ст. 20 комментируемого Закона, положения комментируемой статьи распространяются на членов семьи сотрудников, погибших (умерших) в период с 1 марта 2005 г. по 31 декабря 2011 г. (т. е. в период с даты вступления в силу ЖК РФ до даты вступления в силу комментируемого Закона) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей (см. коммент. к указанной статье).

Основа рассматриваемого регулирования заложена в норме ч. 1 ст. 44 Федерального закона «О полиции», согласно которой обеспечение сотрудника полиции жилым помещением осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета посредством предоставления ему служебного жилого помещения или жилого помещения в собственность либо единовременной социальной выплаты на его приобретение в порядке и на условиях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ (в положениях п. 19 ч. 1 ст. 11 и ст. 67 Закона 2011 г. о службе в органах внутренних дел в отношении права сотрудника органов внутренних дел на обеспечение жилым помещением его и членов его семьи сделана лишь отсылка к порядку и условиям, которые определяются законодательством РФ).

В соответствии с положениями ч. 1 комментируемой статьи жилое помещение, приобретенное (построенное) за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, может быть предоставлено в собственность только следующим лицам:

1) в равных долях членам семьи сотрудника, погибшего (умершего) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел;

2) инвалидам I и II групп, инвалидность которых наступила вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел.

Необходимо упомянуть, что при разработке проекта комментируемого Закона предполагалось установить возможность предоставления жилых помещений в собственность не только в отношении социально незащищенных категорий, т. е. членов семей погибших сотрудников, сотрудников, получивших инвалидность I, II группы, но и в отношении таких отдельных категорий сотрудников, как руководители органов внутренних дел и сотрудники, перемещаемые в другую местность. Однако, в законопроекте, внесенном в Государственную Думу, о таких «отдельных категориях сотрудников» уже не говорилось.

При работе в Государственной Думе над законопроектом из рассматриваемых положений предлагалось исключить указание на I и II группы инвалидности, т. е. распространить соответствующую норму на инвалидов III группы, инвалидность которых наступила вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел. Эта поправка отклонена как необоснованно расширяющая круг лиц, имеющих право на предоставление жилых помещений в собственность, поскольку III группа инвалидности устанавливается с учетом сохранения способности к занятию трудовой деятельностью.

При регламентации предоставления жилого помещения в собственность не учтена норма ч. 14 ст. 54 Положения 1992 г. о службе в органах внутренних дел (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ), согласно которой сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел 20 лет и более (в календарном исчислении), сотрудники органов внутренних дел – участники войны, воины-интернационалисты, а также члены семей погибших сотрудников или сотрудников, умерших вследствие ранения, контузии, увечья и заболевания, связанных с осуществлением законной служебной деятельности, получают в собственность занимаемые ими жилые помещения (за исключением служебного жилья) независимо от их размера в домах государственного и муниципального жилищного фонда, в т. ч. переданного в полное хозяйственное ведение предприятий или в оперативное управление учреждений в порядке, определяемом Правительством РФ. Впрочем, сведений о соответствующем постановлении Правительства РФ не было, что позволяет говорить о данной норме как о неработающей.

Согласно части 1 комментируемой статьи жилое помещение, приобретенное (построенное) за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, предоставляется в собственность тем указанным выше лицам, которые имеют право на единовременную социальную выплату в соответствии с ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, т. е. лицам, которые соответствуют критериям предоставления единовременной социальной выплаты сотрудникам для приобретения или строительства жилого помещения (см. указанную статью и коммент. к ней).

Как установлено в ч. 1 комментируемой статьи, предоставление жилого помещения в собственность осуществляется по решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, т. е. Министра внутренних дел РФ, руководителя иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники (см. коммент. к ст. 2 Закона).

2. Часть 2 комментируемой статьи указывает, что предоставление жилого помещения в собственность лицам, указанным в ч. 1 данной статьи, осуществляется в соответствии с нормой предоставления площади жилого помещения, установленной статьей 7 комментируемого Закона. Наряду с этим в ч. 2 комментируемой статьи федеральный законодатель делегировал Правительству РФ полномочия по определению порядка и условий предоставления жилого помещения в собственность лицам, указанным в ч. 1 данной статьи.

На основании рассматриваемой части издано Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. № 1235 «О порядке предоставления жилого помещения в собственность отдельным категориям граждан», которым утверждены Правила предоставления жилого помещения в собственность отдельным категориям граждан. В соответствии с п. 2 названных Правил жилые помещения, оформленные в установленном порядке в собственность России и закрепленные на праве оперативного управления за МВД России (его территориальным органом), иным федеральным органом исполнительной власти (его территориальным органом), в котором проходят службу сотрудники органов внутренних дел РФ, предоставляются лицам, указанным в п. 1 данных Правил, на основании их заявления о предоставлении жилого помещения в собственность.

Как отмечалось в финансово-экономическом обосновании к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, приобретение жилых помещений, подлежащих предоставлению в собственность, планируется осуществлять за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных на предоставление единовременных социальных выплат. При этом указано, что стоимость 1 кв. метра приобретаемого жилья не превышает стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, устанавливаемой Минрегионом России для расчета единовременных социальных выплат.

3. В части 3 комментируемой статьи установлено, что право на предоставление жилых помещений в собственность сохраняется за вдовами (вдовцами) сотрудников, погибших (умерших) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей, либо вследствие заболевания, полученного в период прохождения службы в органах внутренних дел, только до повторного вступления в брак.

При работе в Государственной Думе над законопроектом предлагалось установить, что право на предоставление жилых помещений в собственность сохраняется за вдовами (вдовцами) указанных сотрудников независимо от того, вступили они повторно в брак иди нет. Эта поправка отклонена, в обоснование чего указано, что дополнительные социальные гарантии вдовам (вдовцам) погибших сотрудников органов внутренних дел по аналогии с пенсионным законодательством должны предоставляться до повторного вступления в брак. Речь идет о норме ч. 2 ст. 7 Закона 1993 г. о пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу (в ред. Федерального закона от 21 июня 2010 г. № 122-ФЗ), предусматривающей, что супруги лиц, указанных в ст. 1 данного Закона, погибших вследствие причин, перечисленных в п. «а» ст. 21 данного Закона (за исключением случаев, когда смерть указанных лиц наступила в результате их противоправных действий), не вступившие в новый брак, имеют право на одновременное получение двух пенсий; им могут устанавливаться пенсия по случаю потери кормильца, предусмотренная статьей 30 данного Закона, и любая другая пенсия, установленная в соответствии с законодательством РФ (за исключением пенсии по случаю потери кормильца или социальной пенсии по случаю потери кормильца).

Статья 6. Предоставление жилого помещения жилищного фонда Российской Федерации по договору социального найма

1. Сотрудникам, гражданам Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел, принятым на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях соответствующим территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иным федеральным органом исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, до 1 марта 2005 года, и совместно проживающим с ними членам их семей указанным федеральным органом предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации по договору социального найма с последующей передачей этих помещений в муниципальную собственность. Состав членов семьи сотрудника, гражданина Российской Федерации, указанных в настоящей части, определяется в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации.

2. Сотрудникам, гражданам Российской Федерации, указанным в части 1 настоящей статьи, по их желанию может быть предоставлена единовременная социальная выплата в соответствии со статьей 4 настоящего Федерального закона с одновременным снятием их с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

1. В части 1 комментируемой статьи предусмотрено предоставление жилого помещения жилищного фонда РФ по договору социального найма сотрудникам органов внутренних дел РФ, гражданам РФ, уволенным со службы в органах внутренних дел, и принятым на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 марта 2005 г., и совместно проживающим с ними членам их семей.

Данное регулирование основано на норме ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», согласно которой граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. (т. е. до вступления в силу ЖК РФ) в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Там же установлено, что указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 3-6 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие данного Кодекса (т. е. до 1 марта 2005 г.) давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма; указанным гражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, предусмотренном ЖК РФ, с учетом положений данной части.

Уместно упомянуть, что в соответствии с Определением КС России от 1 декабря 2009 г. № 1549-О-П по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования часть 2 ст. 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» не предполагает возможность снятия с учета нуждающихся в жилых помещениях граждан, до 1 марта 2005 г. принятых на учет для предоставления жилья по договорам социального найма, по причине изменения после указанной даты в законодательном порядке оснований постановки на такой учет.

В КС России направлялась жалоба на норму ч. 1 комментируемой статьи, в которой указывалось, что оспариваемая норма лишает права на предоставление жилых помещений по договору социального найма, а также права на получение единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения граждан, уволенных со службы из органов внутренних дел РФ и принятых до 1 марта 2005 г. на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту жительства органами местного самоуправления.

Определением КС России от 17 июля 2014 г. № 1701-О отказано в принятии к рассмотрению указанной жалобы. При этом отмечено в т. ч. следующее:

как неоднократно указывал КС России, право на жилищные льготы непосредственно из Конституции РФ не вытекает, поэтому их введение, отмена, установление и изменение порядка и условий их предоставления, а также круга получателей относятся к полномочиям законодателя и зависят от ряда социально-экономических факторов, в том числе от имеющихся у государства финансовых возможностей (Определения от 4 февраля 2014 г. № 234-О, от 5 марта 2014 г. № 505-О и др.);

кроме того, заявитель не был лишен каких-либо жилищных гарантий, предусмотренных законодательством для лиц, увольняемых со службы в органах внутренних дел, и сохраняет право на получение жилого помещения по договору социального найма в общем порядке как лицо, состоящее на соответствующем учете в органе местного самоуправления.

Как указано в ч. 1 комментируемой статьи, в данной норме речь идет о лицах, принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях соответствующим территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, т. е. соответствующим территориальным органом МВД России, иным федеральным органом исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники (см. коммент. к ст. 2 Закона). В этой связи следует отметить, что Приказом МВД России от 24 мая 2003 г. № 345 «Об упорядочении учета лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и распределения жилой площади в органах внутренних дел» в целях упорядочения учета лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, устранения недостатков в распределении жилой площади, расходовании средств на ее строительство и приобретение в органах внутренних дел РФ утверждено Положение о деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по учету лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и распределению жилой площади. Приказом МВД России от 18 марта 2003 г. № 169 утверждена Инструкция о порядке учета нуждающихся в улучшении жилищных условий сотрудников подразделений центрального аппарата и подразделений, непосредственно подчиненных Министерству внутренних дел Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи указанным в данной норме лицам жилые помещения жилищного фонда РФ предоставляются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел по договору социального найма с последующей передачей этих помещений в муниципальную собственность.

Как отмечалось в финансово-экономическом обосновании к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, по состоянию на 1 января 2011 г. нуждаются в улучшении жилищных условий 77 800 семей, принятых на жилищный учет по месту службы до 1 марта 2005 г. Из общего числа очередников 2210 семьям планируется предоставление жилых помещений по договорам социального найма в рамках ведомственного строительства по гособоронзаказу. Остальным нуждающимся планируется предоставление единовременных социальных выплат и государственных жилищных сертификатов. На предоставление жилого помещения жилищного фонда РФ по договору социального найма в 2012 г. запланировано 5,2 млрд. рублей средств федерального бюджета.

Следует подчеркнуть, что в комментируемой статье речь идет и о сотрудниках, и о гражданах РФ, уволенных со службы в органах внутренних дел. В ходе работы в Государственной Думе над законопроектом предлагалось вместо сотрудников и граждан РФ указывать только граждан. Эта поправка отклонена как не учитывающая указанные выше положения ст. 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», поскольку сужается круг лиц (исключаются сотрудники органов внутренних дел).

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи состав членов семьи сотрудника, гражданина РФ, указанных в данной части, подлежит определению по правилам ЖК РФ. Это положение включено в рассматриваемую часть Законом 2014 г. № 342-ФЗ по аналогии с соответствующим положением ч. 1 ст. 6 Закона 2012 г. о социальных гарантиях сотрудникам некоторых органов. Тем же Законом 2014 г. № 342-ФЗ одновременно норма ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона, определяющая состав членов семьи сотрудника, гражданина РФ, дополнена указанием на то, что отдельными положениями данного Закона могут быть установлены иные правила (см. коммент. к указанной статье).

Как установлено в ч. 1 ст. 69 ЖК РФ, к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя; другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство; в исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма в судебном порядке. Разъяснения в отношении применения данных положений даны в п. 25 Постановления Пленума ВС России от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации».

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что тем сотрудникам, гражданам РФ, которые в соответствии с ч. 1 данной статьи имеют право на предоставление им жилого помещения жилищного фонда РФ по договору социального найма, по их желанию может быть предоставлена единовременная социальная выплата в соответствии со ст. 4 комментируемого Закона, т. е. единовременная социальная выплата для приобретения или строительства жилого помещения (см. указанную статью и коммент. к ней).

Указание на то, что речь идет именно о единовременной социальной выплате, предусмотренной статьей 4 комментируемого Закона, включено в рассматриваемую часть Законом 2014 г. № 342-ФЗ. Этим же Законом рассматриваемая часть по аналогии с соответствующим положением ч. 2 ст. 6 Закона 2012 г. о социальных гарантиях сотрудникам некоторых органов дополнена положением о том, что с предоставлением единовременной социальной выплаты соответствующие сотрудники, граждане РФ одновременно снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

В финансово-экономическом обосновании к проекту комментируемого Закона указывалось на необходимость выделения из средств федерального бюджета в 2012 г. 8,88 млрд. рублей для предоставления единовременной социальной выплаты сотрудникам, принятым на жилищный учет по месту службы до 1 марта 2005 г.