Текст книги "Межгосударственные интеграционные объединения на постсоветском пространстве"

Целями Союзного государства также четко обозначены Договором. Согласно статье 2 Договора – это:

• обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств – участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни;

• создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств – участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;

• неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;

• проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны;

• формирование единой правовой системы демократического государства;

• проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

• обеспечение безопасности Союзного государства и борьба с преступностью;

• укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств.

Достижение этих целей осуществляется поэтапно с учетом приоритета решения экономических и социальных задач. Конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного государства или договорами государств – участников.

Договором провозглашены следующие принципы Союзного государства:

суверенного равенства государств – участников,

• добровольность,

• добросовестное выполнение взаимных обязательств;

• разграничение предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами – участниками;

• признание всех форм собственности, признаваемых на территориях государств – участников, обеспечение равных прав граждан на приобретение, владение, пользование и распоряжение имуществом.

При этом каждое государство – участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. Помимо этого государства – участники сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях. Возможность единого членства в международных организациях, других международных объединениях определяется государствами – участниками по взаимной договоренности (ст. 6 Договора).

Раздел II Договора посвящен предметам ведения Союзного государства.

В частности, к исключительному ведению Союзного государства относятся:

• создание единого экономического пространства и правовых основ общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах территорий государств – участников, равные условия и гарантии для деятельности хозяйствующих субъектов;

• единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика;

• единые правила конкуренции и защиты прав потребителей;

• объединенные транспортная и энергетическая системы;

• разработка и размещение совместного оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и военной техники, объединенная система технического обеспечения вооруженных сил государств – участников;

• единая торговая и таможенно-тарифная политика в отношении третьих стран, международных организаций и объединений;

• единое законодательство об иностранных инвестициях;

• разработка, утверждение и исполнение бюджета Союзного государства;

• управление собственностью Союзного государства;

• международная деятельность и международные договоры Союзного государства по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства;

• функционирование региональной группировки войск;

• пограничная политика Союзного государства;

• стандарты, эталоны, гидрометеорологическая служба, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография;

• статистический и бухгалтерский учет, единые банки данных;

• установление системы органов Союзного государства, порядка их организации и деятельности, формирование органов Союзного государства (ст. 17 Договора).

К совместному ведению Союзного государства и государств – участников относятся:

• принятие в состав Союзного государства других государств;

• координация и взаимодействие в сфере внешней политики, связанные с осуществлением Договора о создании Союзного государства;

• проведение согласованного курса на укрепление Содружества Независимых Государств;

• совместная оборонная политика, координация деятельности в области военного строительства, развитие вооруженных сил государств – участников, совместное использование военной инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обороноспособности Союзного государства;

• взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам, включая реализацию заключенных государствами – участниками международных договоров по вопросам сокращения вооруженных сил и ограничения вооружений;

• взаимодействие в области осуществления демократических преобразований, реализация и защита основных прав и свобод граждан Союзного государства;

• гармонизация и унификация законодательства государств – участников;

• осуществление инвестиционной политики в интересах рационального разделения труда;

• охрана окружающей среды;

• совместные действия в области экологической безопасности, предупреждения природных и техногенных катастроф и ликвидации их последствий, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС;

• развитие науки, образования, культуры, создание равных условий сохранения и развития этнической, культурной и языковой самобытности народов;

• формирование общего научного, технологического и информационного пространства;

• согласованная социальная политика, включая вопросы занятости, миграции, условий труда и его охраны, социального обеспечения и страхования;

обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оплате труда, в получении образования, медицинской помощи, предоставлении других социальных гарантий;

• борьба с терроризмом, коррупцией, распространением наркотиков и другими видами преступлений (ст. 18 Договора).

§ 3. Союзное государство как разновидность межгосударственного объединения

Традиционно в юридической литературе выделяют простые и сложноструктурированные государства. К простым относят унитарные государства, которые по определению[87]87
  В переводе с латинского «unitas» означает «единство», «единый».


[Закрыть] не имеют в своей структуре таких элементов, которые обладали бы государственными признаками (признаками политической самостоятельности) даже при наличии деления территории государства на какие-либо образования (национальные, административнотерриториальные), а также разновидности унитарных государств, в которых при наличии единой территории имеются автономные образования.

Федерации относятся к сложноструктурированным образованиям, характеризующимся такой моделью государственного устройства, при которой государственная власть разделена между центральными, т. е. федеральными органами государственной власти, и органами власти относительно самостоятельных структурных единиц (субъектов), образующих в целом федеративное государство. Федерация (от латинского foedus – «союз») – это союз нескольких государственных образований (государств), основанный на договоре. Субъекты федерации – административно-государственные образования, обладающие некоторыми признаками государства и имеющие некоторые элементы государственности. Субъекты федерации равны между собой, занимают одинаковое положение в иерархической структуре федерации. Государственная власть в федеративном государстве разделена между федеральными государственными органами, решающими преимущественно вопросы общего значения, и органами власти субъектов федерации, представляющими интересы данных территориальных единиц. Наряду с общими для всех членов федерации федеральными высшими органами государственной власти аналогичные органы власти имеются в каждом субъекте, входящем в федерацию. Законодательство в таких государствах состоит из федерального законодательства и законодательства каждого субъекта федерации.

Конфедерация (от лат. confoederatio – союз, объединение). С формальной точки зрения конфедерация не является государством. Эта форма межгосударственного объединения – переходный этап к образованию полноценного государства с конфедеративной формой государственного устройства. Как правило, это – объединение независимых стран для достижения конкретных целей, при которой объединившиеся страны, полностью сохраняя суверенитет и значительную независимость, передают часть своих властных полномочий совместным органам власти для координации деятельности этих государств. К ним можно отнести: внешнюю политику, связь, транспорт, вооружённые силы и др. Конфедерация – это временное государственное образование, и с течением времени этот союз либо распадается, либо становится федеративным государством.

В настоящее время существует ряд межгосударственных объединений, имеющих некоторое сходство с конфедерациями. К ним можно отнести, например, ООН, Европейский Союз, которые иногда называют мягкой, «рыхлой» конфедерацией, хотя законодательно это не закреплено. В качестве такой мягкой федерации предполагалось создать конфедеративный Союз Суверенных Государств (ССГ) при распаде СССР осенью 1991 г. Возникшее в итоге Содружество Независимых Государств (СНГ) не относится к конфедерациям, ибо его цели и признаки не соответствуют конфедеративному устройству. СНГ относится к межгосударственным объединениям.

В разные времена государства использовали различные способы для объединения, формы, которые обусловливалось наличием общих интересов, совпадением политических курсов, близостью их правителей. Историческими видами объединений государств являются: империя, инкорпорация, кондоминиум, уния, фузия, протекторат, сюзеренитет, др. Причин такого разнообразия несколько. Е. Е. Сумина выделяет две наиболее яркие причины. Это, во-первых, различие в юридической технике объединения государств и, во-вторых, различие между теми объединениями государств, которые ставят перед собой собственно государственные цели (конфедерации), и такими объединениями, целью которых является институционное преобразование международного сообщества на универсальном или региональном уровне (например, международные конференции и международные организации)[88]88
  Сумина Е. Е. Содружество наций: правовая природа, структура, принципы и формы деятельности / Автореф. дисс… к.ю.н. / Е. Е. Сумина. – Екатеринбург,1999. С. 13–14.


[Закрыть]. При этом результатом объединения для самих государств может быть как сохранение государственного суверенитета, так и его утрата.

Современная действительность сформировала новые формы объединений государств – содружество и сообщество. Эти формы все чаще появляются в юридической литературе, однако единообразное отношение к данным формам в теории не сформировалось. Так, В. В. Пустогаров полагает, что эти формы вообще не имеют конкретного юридического содержания и применимы к разным категориям объединений[89]89
  Пустогаров В. В. СНГ – международная региональная организация / Российский ежегодник международного права, 1992. – СПб.: Социально-коммерческая фирма «Россия-Нева». 1994. С. 43.


[Закрыть]. А. Б. Венгеров называет содружество весьма редким, еще более аморфным, чем конфедерация, но, тем не менее, организованным объединением государств, характеризуемых наличием общих признаков, определенной степенью однородности[90]90
  Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. – 3-е изд. – М.: Юриспруденция, 2000. С. 124.


[Закрыть], не выделяя эти общие признаки. Ю. А. Тихомиров, характеризуя такое объединение, как содружество, отмечает, что это – наиболее мягкая форма межгосударственного объединения[91]91
  Тихомиров. Ю. А. Государственность: крах или воскрешение // Государство и право. – 1992. № 9. С. 17.


[Закрыть] и т. п.

Вместе с тем, эти формы всё чаще упоминаются в литературе, и они уже получили обобщающее название – «межгосударственное объединение»[92]92
  См., напр.: Чиркин В. Е. Государствоведение. С. 187; Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов. Под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В. С. Нерсесянца. – М.: Изд. НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-Н), 2001. С. 624.


[Закрыть]. С теоретической точки зрения межгосударственные объединения представляют собой союз суверенных государств, созданный на основе межгосударственного договора и преследующий цели интеграции этих государств в экономической, политической, военной и иных сферах. Объединения государств хотя и обладают признаками государственности, но, тем не менее, не являются самостоятельными государствами. В межгосударственных объединениях существуют общие надгосударственные органы, но объединяющиеся государства сохраняют свой суверенитет.

К межгосударственным объединениям относят содружества, сообщества, союзы, иные объединения государств. В отличие от конфедерации, которая представляет собой наиболее устойчивое образование и в большей степени тяготеет к государственному устройству, межгосударственные объединения не ставят целью создание нового государства.

В виде межгосударственных объединений сегодня существуют помимо названного Содружества Независимых Государств, – Европейский союз, Британское содружество наций, др.

Межгосударственные объединения позволяют совместными усилиями решать внутренние проблемы государств-участников, а также объединять их ресурсы для выполнения внешних задач. Государства-участники межгосударственного объединения сохраняют свой суверенитет в полном объеме, но передают часть своих полномочий надгосударственным органам, которые координируют деятельность государств-участников. Правовой основой формирования и деятельности системы межгосударственных органов являются договоры об образовании межгосударственных объединений и их уставы.

К межгосударственным объединениям относят и некоторые сообщества функционально-целевого назначения, например Совет Европы, членом которого с 1996 г. является Российская Федерация. Совет Европы – одна из авторитетных и представительных организаций, которая объединяет в своем составе свыше 40 европейских государств. Это старейшая общеевропейская организация, образованная в 1949 г. В качестве межгосударственного объединения выделяют такое универсальное объединение государств как Организация Объединенных Наций (ООН), куда входят около 200 государств мира. Действует ООН на основании Устава, принятого в 1945 г.[93]93
  Устав Организации Объединенных Наций (Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. – М., 1956. С. 14–47.


[Закрыть]

Все межгосударственные объединения свидетельствуют об интеграционных процессах, происходящих между этими странами и в мире в целом. Исторически сложились два способа объединения в межгосударственные образования – добровольный и насильственный. Добровольно государства объединяются в содружества, сообщества, ассоциации.

Содружество – объединение государств, характеризующихся определенной однородностью, обусловленной экономической общностью, интеграцией хозяйственных связей (как, например, у стран СНГ), либо языковым единством (как у стран Британского Содружества Наций), либо общностью правовой системы, культуры, религии (как у стран, входящих в Лигу арабских стран). Связи между членами содружества менее тесные, нежели у участников конфедераций, а потому порядок вступления и выхода из содружества более простой.

Сообщество – это объединение государств для решения вопросов, от которых зависят жизнеспособность государства и его статус (экономический, политический) в мировом сообществе, например Организация стран – экспортеров нефти (ОПЕК). В её состав входят 12 стран: Иран, Ирак, Кувейт, Саудовская Аравия, Венесуэла, Катар, Ливия, Объединённые Арабские Эмираты, Алжир, Нигерия, Эквадор и Ангола. Целью ОПЕК является координация деятельности и выработка общей политики в отношении добычи нефти среди стран-участниц организации, поддержания стабильных цен на нефть, обеспечения стабильных поставок нефти потребителям, получения отдачи от инвестиций в нефтяную отрасль.

Ассоциациями называют объединения государств по вопросам, относящимся к разряду глобальных мировых проблем (сохранение мира, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т. п.). Например, Ассоциация стран тихоокеанского региона – АСЕАН, созданная для поддержания мира и порядка в этой зоне.

Империи образуются путем либо физического завоевания (Османская империя, Римская империя), либо оказания экономического, политического и другого вида давления (например, Российская империя). Империи держатся, как правило, на применении или угрозе применения принуждения (военного, экономического, политического, идеологического).

Кроме названных видов, С. А. Авакьян выделяет еще один вид объединения государств – союзное государство. Он отмечает, что союзное государство – это специфический вид союза государств, при котором степень единства пошла гораздо дальше, чем это имеет место в конфедеративном, и уж тем более в международно-правовом объединении, но все-таки еще не сформировалось единое государство, в котором государства-члены обрели бы статус субъектов федерации. По мнению С. А. Авакьяна, это самостоятельный вид объединения государств, где сохраняются определенные черты международно-правового объединения, но одновременно имеют место многие черты, характерные для единого государства. Вместе с тем, понятие «союзное государство» в данной трактовке не равнозначно понятию «государство». Это уже не международно-правовое объединение, но еще не единое государство. Типичным примером такого союзного государства С. А. Авакьян называет Европейский союз (ЕС)[94]94
  Авакьян С. А. Договор между республикой Беларусь и Российской Федерацией о создании союзного государства: конституционно-правовой анализ // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. 2001. № 1. С.4.


[Закрыть].

Общая характеристика Союзного государства. Юридическая природа созданного интеграционного объединения Российской Федерации и Республики Беларусь вызывает в литературе неоднозначную трактовку. Одни считают, что Россия и Белоруссия образовали внутри СНГ свой союз – фактически конфедерацию внутри конфедерации (К. В. Арановский), что Союзный договор о конфедерации требует одобрения на референдумах в двух государствах (И. П. Блищенко). Другие, полагают, что модель Союзного государства, определенная учредительным Договором, несет в себе черты не только конфедеративного, но и федеративного союза, считают его новой разновидностью государства (Н. А. Михалева, Ю. А. Тихомиров).

Бесспорным является то, что Союзное государство можно рассматривать в качестве субъекта международного права, но не в качестве государства в подлинном смысле этого слова, а в качестве межгосударственного объединения, имеющего потенции перерасти в подлинное государство при наличии политической воли на это двух составляющих его субъектов – России и Беларуси. К этому есть все предпосылки: институты российско-белорусского объединения во многом схожи с институтами, свойственными федеративному государству – разграничение предметов ведения на вопросы исключительной компетенции Союзного государства и вопросы совместного ведения союза и его субъектов; единое гражданство; наличие центрального государственного аппарата; общая государственная граница; единое экономическое пространство, включая монетарный союз и другое.

Таким образом, при наличии соответствующей политической воли дальнейшее строительство Союзного государства имеет все возможности перерастания в конфедерацию. Однако на процесс построения Союзного государства существенным образом влияют внутри– и внешнеполитические факторы, что, как отмечает В. О. Миронов[95]95
  Миронов В. О. Указ. соч.


[Закрыть], делает возможным развитие российско-белорусской интеграции по двум направлениям:

1) реальное создание Союзного государства на основе реализации положений Союзного договора. Этот процесс растянется во времени и пройдет следующие основные этапы:

• в экономической сфере – формирование таможенного союза, формирование единого экономического пространства, формирование валютного союза;

• в политико-правовой сфере – принятие Конституционного акта Союзного государства, выборы в его Парламент, формирование правовой системы и принятие Конституции Союзного государства.

2) сворачивание российско-белорусской интеграции, которое может выразиться, прежде всего, в отказе от принятия Конституционного акта, проведения выборов в Парламент Союзного государства, введения единой валюты. Этот вариант развития межгосударственных отношений не будет означать полное прекращение российско-белорусского сотрудничества. Существующие органы Союзного государства, видимо, сохранятся и будут выполнять некоторые координирующие функции. При этом постепенное углубление экономической интеграции государств-членов Евразийского экономического сообщества, участниками которого являются Россия и Белоруссия, приведет к тому, что сохранившиеся элементы Союзного государства будут постепенно растворены в рамках ЕврАзЭС.

Нельзя полностью исключать и такой вариант развития, при котором один из субъектов российско-белорусского союза (возможно, и оба субъекта) изъявят желание войти в состав Европейского Союза. Безусловно, такой вариант событий, по мнению В. О. Миронова, маловероятен и зависит от множества факторов, среди которых желание и намерение России или Белоруссии стать участником этого союза не являются основными. Таким образом, по мнению автора, в концентрированном виде набор возможных сценариев развития российско-белорусского союза выглядит следующим образом:

• стабильное развитие и последовательное преобразование в конфедерацию нового типа, характеризующуюся значительной интегрированностью экономической основы, солидарным суверенитетом (при сохранении суверенитетов субъектов конфедерации, совместно осуществляющих ряд внешних функций (обороны, участия в поддержании международного правопорядка и др.) и субсидарно некоторые внутренние функции (например, культурновоспитательную, развития образования, науки и новых технологий), и институтом двойного гражданства, и др.;

• сворачивание фактической интеграции при формальном сохранении Союзного государства;

• прекращение существования Союзного государства:

а) в связи с преобразованием в квазифедеративное государство по типу Европейского Союза;

б) вхождение Белоруссии в состав Российской Федерации на правах субъекта – республики с особым статусом либо нескольких субъектов;

в) возвращение на «исходные позиции», восстановление status quo и дальнейшее межгосударственное сотрудничество в рамках существующих на постсоветском пространстве региональных организаций: СНГ и ЕврАзЭС;

г) в результате вхождения одного или обоих субъектов в Европейский Союз.

Согласно Договору от 8 декабря 1999 года «О создании Союзного государства» Союзное государство провозглашено светским, демократическим, социальным, правовым государством, в котором признаются политическое и идеологическое многообразие. Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности. При этом каждое государство – участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности, а также свое членство в ООН и других международных организациях.

Территория Союзного государства состоит из государственных территорий государств – участников, которые обеспечивают целостность и неприкосновенность территории Союзного государства. Внешней его границей являются границы государств – участников с другими государствами или пространственный предел действия государственных суверенитетов государств – участников.

В соответствии с Договором на паритетной основе действуют межгосударственные органы и отраслевые органы управления. В качестве представительного органа начало работать Парламентское Собрание, которое формировалось из равного числа парламентариев России и Белоруссии. Союзное государство имеет единую денежную единицу (валюту). Денежная эмиссия осуществляется исключительно единым эмиссионным центром (ст. 13). В Союзном государстве поэтапно вводится единая денежная единица (валюта) с одновременным созданием единого эмиссионного центра на основе соглашения между государствами – участниками (ст. 22).

В качестве экономической составляющей Договор определяет создание единого экономического пространства. В целях создания единого экономического пространства государства – участники принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития и проводят единую структурную политику. В Союзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговое законодательство. Создается и действует единое законодательство в части обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, порядка осуществления внешних заимствований и иностранных инвестиций. В Союзном государстве действует также унифицированное трудовое законодательство, законодательство в области социальной защиты населения, пенсионного обеспечения.

Здесь действует общий рынок ценных бумаг, предусматривающий их свободное обращение, и создаются соответствующие учреждения по эмиссии ценных бумаг и регулированию фондового рынка, действуют единые принципы взимания налогов, не зависящие от места нахождения налогоплательщиков на его территории.

Государства – участники проводят единую торговую политику в отношении третьих стран, международных экономических организаций и экономических объединений, применяют единые ставки ввозных и вывозных таможенных пошлин, единые таможенные режимы и единый порядок таможенного оформления и контроля, унифицируют законодательство о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и о защите экономических интересов государств – участников при осуществлении внешней торговли.

В Союзном государстве действует единое таможенное пространство, в отношении которого применяются:

• единый порядок экспортного контроля;

• единые меры нетарифного регулирования, включая применение количественных ограничений, лицензирование ввоза и вывоза товаров, ведение единого перечня товаров, к которым применяются запреты или ограничения ввоза и вывоза;

• единый порядок взаимного признания лицензий, сертификатов и разрешений на ввоз или вывоз товаров.

В пределах Союзного государства функционируют объединенные энергетическая, транспортная системы, взаимоувязанные системы связи и телекоммуникаций.

В разделе V определены полномочия органов Союзного государства: Высшего Государственного Совета, Парламента, Совета Министров, Суда, Счетной палаты, должностных лиц этих органов.

Высший Государственный Совет, в состав которого входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников, является высшим органом Союзного государства (ст. 34). Высший Государственный Совет решает важнейшие вопросы развития Союзного государства. Его Председателем на основе ротации является один из глав государств-участников, если государства-участники не договорились об ином. Акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе единогласия государств-участников (ст. 37).

Союзное государство в рамках международного правового поля обладает определенной компетенций. Уставными документами прописаны пределы исключительного ведения Союза, а также предметы совместного ведения Союзного государства с государствами, входящими в его состав.

Вне пределов исключительного ведения Союзного государства и предметов совместного ведения Союзного государства и государств – участников последние сохраняют всю полноту государственной власти.