Текст книги "Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке"

2. Конституирующая и конституционная власть: деструктивная роль идеи Учредительного собрания в российском переходном периоде

Наиболее полно вопрос о соотношении конституирующей и конституционной власти был рассмотрен в период подготовки Российского Учредительного собрания. Центральной проблемой обеспечения стабильности стал вопрос о легитимации новых принципов социального и государственного устройства, их форм и правового выражения, в частности – перехода власти от Временного правительства к Учредительному собранию, а от него – к новым постоянным конституционным институтам власти[191]191
  Учредительное Собрание. Стенографический отчет. Пг., 1918; Теория вопроса: Еллинек Г. Конституции, их история и значение в современном праве. СПб., 1906; Орландо В. Принципы конституционного права. М., 1907; Боржо Ш. Учреждение и пересмотр конституций. М., 1918.


[Закрыть].

Причины, по которым этот вариант развития событий не состоялся, могут быть разделены на теоретические, институциональные и прагматически-политические. К первым относится доминирующая в либеральной мысли того времени (конца XIX – начала XX в.) теория демократии, имевшая в своей основе руссоистскую веру в способность народа самостоятельно решать сложные государственные вопросы. Народный суверенитет, согласно этой теории (в ее трактовке аббатом Сийесом и конституциями Французской революции), выражает себя в национальном представительном институте – Конституанте (Учредительном собрании), а также в создаваемых ею институтах законодательной власти (парламентаризме), но не исполнительной власти (правительстве), которая играет исключительно вспомогательную роль, а ее прерогативы должны быть максимально ограничены во избежание узурпации народной воли – угрозы тирании.

Неэффективность этой концепции признана в самой Франции, а также за ее пределами. Как показано в современной литературе, идея всесильной Конституанты как выражения воли народа (в различных ее трактовках от Первой до Четвертой Республики) сыграла чрезвычайно деструктивную роль, как и вообще представление о связи демократического строя исключительно с парламентом. Эти воззрения стали причиной нестабильности французского конституционного процесса, приведшего к циклическому чередованию парламентских республик (так называемого Режима Ассамблеи) и президентских режимов (бонапартистского типа), конец которого, как считают эксперты, был положен только голлистской моделью смешанной (президентско-парламентской) республики, реализованной в современной Франции (конституция Пятой республики 1958 г. в отличие от всех предшествующих разрабатывалась уже без созыва Конституанты, в закрытом режиме внутриэлитного диалога и лишь в готовом виде была утверждена на национальном референдуме)[192]192
  Morabito M., Bourmaud D. Histoire constitutionnelle et politique de la France. Paris, 1998; Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry Into Structures, Incentives and Outcomes. L., 1994.


[Закрыть].

По существу, однако, именно та руссоистская концепция демократии, которая господствовала в Европе эпохи классического парламентаризма XIX – начала XX в., объединяла в России все политические силы, оппозиционные самодержавию, и выражалась в идеале всесильного Учредительного собрания как вершителя судеб нации и арбитра в разрешении исторического конфликта власти и народа. Эта вера подкреплялась опытом Французских революций, каждая из которых давала свою трактовку учредительной власти: начиная от ее интерпретации как абсолютизма народной воли (Конвент периода Великой революции конца XVIII в.) до либеральной концепции, положенной в основание Третьей республики (Учредительное собрание 1875 г.)[193]193
  История XIX века / Под ред. проф. Лависса и Рамбо. М., 1938; «Объяснительная записка к проекту правил о неприкосновенности личности и свободе слова членов Учредительного собрания» рассматривает французско-бельгийскую систему депутатского иммунитета как более предпочтительную в сравнении с английской, ссылаясь на ст. 13 Конституционного закона 16 июля 1875 г. ГАРФ. Ф. 1792 (Юридическое совещание). Оп.1. Д. 21. Л. 141–148.


[Закрыть].

Ко вторым, институциональным, причинам нестабильности Февральской политической системы в России относится прежде всего выбор модели Учредительного собрания и, соответственно, конструкции отношений законодательной и исполнительной власти в переходный период. Конструируемая в России модель была призвана обобщить как мировой исторический опыт, так и специфику национальной политической ситуации. Учредительное собрание, по мнению авторов аналитической записки Юридического совещания по этому вопросу, может организовать управление страной тремя различными способами[194]194
  Учредительное собрание. Россия. 1918. М., 1991; См. также: Заключение Юридического совещания о предполагаемом открытии Учредительного собрания и передаче ему власти Временным правительством. 21 сентября 1917 г. // Конституционные проекты в России XVIII–XX в. М., 2000. С. 763–768.


[Закрыть]. В основе их классификации лежит принцип разделения властей, а также поиск реальных возможностей его обеспечения в условиях России. Первая модель состоит в совмещении Учредительным собранием функций законодательной и исполнительной власти. В этом случае оно организуется по образцу Французского революционного Конвента и передает функции высшей административной власти и руководство различными отраслями управления своим собственным комитетам. Эта система первоначально пропагандировалась большевиками (надеявшимися получить большинство в Собрании), но затем (когда стала очевидной невозможность этого) была отброшена ими в пользу манипулируемых советов[195]195
  Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов в 1917 году. Протоколы, стенограммы и отчеты, резолюции, постановления общих собраний, собраний секций, заседаний Исполкома и фракций. 25 февраля – 25 октября 1917 г. В 5 т. Л., 1991; Фабрично-заводские комитеты Петрограда в 1917 г. Протоколы. М., 1979. См. также: Рейснер М. Русская революция и ее учреждения. Пг., 1917; Рожков Н. Демократическая республика. М., 1917; Милютин В. П. О демократической республике. Пб., 1917.


[Закрыть]. Действительно, тип Конституанты, устраивавший большевиков (после захвата власти), определялся способностью этой ассамблеи отказаться от своего собственного суверенитета в пользу советов, приняв и легитимировав тем самым их предшествующие, настоящие и последующие законодательные акты. В контексте тезиса о приоритете советов над всеми другими формами народного представительства становятся понятны действия большевиков по срыву Учредительного собрания[196]196
  РГАСПИ. Ф. 274 Оп. 1. Д. 47–48; См. также: Вишняк М.В. Всероссийское Учредительное собрание. Париж, 1932.


[Закрыть]. Модель революционного Конвента не представлялась авторам «Заключения» желательной, поскольку ведет к «полному смешению властей, к полной невозможности обеспечения законности в управлении, а следовательно, к самому безудержному деспотизму. Система эта настолько осуждена историей, что подробное обсуждение ее едва ли представляется необходимым». Вторая модель предполагает передачу исполнительной власти единому органу, который может быть коллегиальным (как исполнительная комиссия во Франции 1848 г.) или единоличным (Тьер в 1871 г.). Недостаток этой системы усматривается в том, что она «плохо согласуется с неограниченной властью Учредительного собрания». Власть Собрания над правительством может быть обеспечена лишь периодическими сменами последнего в каждом случае несогласия с большинством Собрания, что ведет к крайней политической нестабильности, недопустимой в критической ситуации. Третья модель организации власти, рассматриваемая как наиболее приемлемая, состоит в «организации управления на началах парламентарной системы»[197]197
  Организация исполнительной власти при Учредительном собрании: справка, составленная делопроизводством Юридического совещания. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 5. Л. 112–121. См. также: Заключение Юридического совещания о предполагаемом открытии Учредительного собрания и передаче ему власти Временным правительством. 21 сентября 1917 г. // Конституционные проекты в России XVIII–XX в. М., 2000. С. 763–768.


[Закрыть]. Речь идет, однако, не о классическом двухпалатном парламенте западного типа, а о делегировании власти от Учредительного собрания (которое в принципе остается источником власти и гарантом ее общей политической направленности) к ответственному министерству, «пользующемуся доверием большинства Собрания и сменяющегося при потере этого доверия», а от него, в свою очередь, – временному президенту («единоличному органу, избираемому Учредительным собранием»). Эта конструкция позволяла, по мнению авторов, обеспечить неограниченную власть Учредительного собрания и его общий контроль над исполнительной властью, с одной стороны, и функциональную независимость правительства – с другой. С этих позиций обсуждались вопросы организации будущего парламента (однопалатный или двухпалатный), ответственности правительства и положения президента[198]198
  Кокошкин Ф. Ф. Об Учредительном собрании. Доклад на Седьмом съезде Конституционно-демократической партии 25–28 марта 1917 года // Съезды и конференции Конституционно-демократической партии. Том 3. Кн. 1 (1915–1917). М., 2000. С. 407.


[Закрыть].

Взяв за основу эту третью модель организации конституирующей власти, теоретики Временного правительства в полном объеме воспроизвели институциональные ошибки той системы, которая возникла во Франции периода Третьей республики в результате Учредительного собрания 1875 г. Как показали критики этой системы во Франции межвоенного периода, ее общий недостаток определялся компромиссным характером возникновения (в условиях неустойчивого соотношения республиканцев и монархистов). Компромисс был достигнут путем принятия чрезвычайно своеобразной формы правления, которая имела сходство с британской моделью парламентарной монархии, однако была лишена ее ключевого элемента – монархии (что было связано с неспособностью различных монархических групп во Франции договориться о единой кандидатуре на престол). «Нельзя понять основных черт Французской конституции, – отмечал Жозеф Бартелеми, – не учитывая следующие важнейшие обстоятельства: правящие партии, не будучи в силах установить правительство, о котором они мечтали, приняли решение о создании такого республиканского строя, который по возможности приближался бы к монархической организации страны. По их замыслу, президентское кресло могло бы без труда быть превращено в императорский трон. Республиканская конституция создана по образцу июльского монархического режима. Это – конституция периода ожидания монархической реставрации»[199]199
  Бартелеми Ж. Государственный строй Франции. М.; Л., 1936. 45–46.


[Закрыть]. В конечном счете эта система начала давать сбои именно по линии разделения властей: всесильный парламент получил возможность свергать правительство в любое время (при минимальном изменении расстановки партийных сил в парламенте), а правительство оказалось неспособно осуществлять стабильный политический курс (поскольку, в отличие от британской модели, не получило права распускать парламент от имени монарха). Так возник режим парламентской ассамблеи, который привел к высокому уровню политической нестабильности (всевластию партий, смене десятков кабинетов за короткое время), слабости президентской власти (имевшей сугубо представительный характер), а в конечном счете не позволил Третьей республике оказать эффективного сопротивления нацизму. Данная система во Франции просуществовала длительное время именно потому, что задумывалась участниками Учредительного собрания как «временная» (до принятия монархической формы правления), а в дальнейшем оказалась выгодна политическим партиям, доминировавшим в парламенте.

Критики этой системы, раскрывая аморфность и неэффективность существующего парламентаризма, показали несовершенство формы парламентской демократии Третьей республики в новых условиях, предложили пути реформирования. Основные направления реформы они усматривали во введении пропорционального представительства и обеспечении вхождения в парламент ведущих экономических и интеллектуальных сил, сокращении и упорядочении парламентских дебатов, часто парализующих быстрое и эффективное принятие законопроектов, расширении социальной базы исполнительной власти (выборы президента на основе значительно более расширенной коллегии выборщиков), усилении исполнительной власти (предоставлении президенту права роспуска парламента без согласия Сената). Цель этих реформ состояла в преодолении именно тех черт системы, которые были столь ощутимы в революционной России, – отчуждения политических институтов от общества, преодолении неэффективности и нестабильности власти (в результате частой смены кабинетов, выражающей элементарное изменение соотношения сил в парламенте), усилении социальных функций государства. Речь не шла еще о переходе от парламентской республики к президентской, но скорее о преодолении крайностей режима ассамблеи и постепенном переходе к тому, что в послевоенной Франции стало именоваться «рационализированным парламентаризмом»[200]200
  Barthélemy J. La Crise de la démocratie contemporaine. Paris, 1931. P. 11–12.


[Закрыть].

Деструктивность парламентской системы во Франции (умерявшаяся здесь относительной стабильностью гражданского общества и политических партий) еще более проявилась за ее пределами – в большинстве стран Европы, где эта модель была принята как образец. Крушение классического парламентаризма и переход к авторитаризму в условиях массового общества оказалось возможным легко осуществить благодаря расколу правящих партий и неэффективности исполнительной власти при режиме парламентской ассамблеи. Парламентская демократия в этой интерпретации оказалась неспособной противостоять двум крайностям – социальной анархии, вызванной напором масс, с одной стороны, и угрозе диктатуры, – с другой. Ошибка Временного правительства объясняется, таким образом, общим признанием этих идей в либеральных демократических государствах Европы. Данная организация власти при всей ее деструктивности рассматривалась в Европе рубежа XIX–XX вв. как оптимальный механизм обеспечения согласия политики правительства с волей Собрания, при котором необходимые изменения в правительстве будут возможны «без резких переворотов катастрофического характера». Отметим, что такая конструкция власти рассматривается некоторыми современными политологами (Х. Линц) как оптимальная для демократического переходного периода в отличие от сильной президентской власти с персонифицированным лидерством. Преимущества данной конструкции (ее большая гибкость в разрешении межпартийных противоречий, возможность вовлечения оппозиции в политический процесс, а также гарантии против узурпации власти) могут, однако, оказаться недостатками в условиях резких социальных изменений и разрыва правовой преемственности. Эти негативные стороны проявились в Европе межвоенного периода – кризисе Веймарской республики, политической недееспособности французского режима ассамблеи, установлении диктаторских режимов в Италии, Испании, Польше и других странах[201]201
  Линц Х. Крушение демократических режимов: кризис, разрушение и восстановление равновесия // Проблемы Восточной Европы. Вашингтон, 1993. № 39–40.


[Закрыть]. В России большевизм впервые столь определенно выступил против парламентаризма, объявляя его наряду с монархией наследием «антропофагии и пещерной дикости», «юридическим фетишизмом народной воли», институтом «формальной, репрезентативной демократии», «верой в мистику учреждений», а свою задачу усматривая в провоцировании «острого кризиса революционного парламентаризма, неразрешимого методами демократии»[202]202
  Троцкий Л. История русской революции. М., 1997. Т. 1. С. 155–156.


[Закрыть]. Эти направления кризиса парламентаризма, усиленные неправильной институциональной концепцией демократии, в полной мере проявили себя в России.

3. Конструкция исполнительной власти: причины слабости правительства переходного периода

Известно, что конституанты крупных революций стремятся избежать прежде всего негативных черт предшествующей системы, свергнутой в ходе революции[203]203
  Шайо А. Самоограничение власти. Краткий курс конституционализма. М., 1999. С. 11–16.


[Закрыть]. Для русского либерального движения традиционна была установка на борьбу с самодержавием, а потому другие опасности или игнорировались, или им уделялось меньшее внимание при конструировании власти. Эти общие принципы получили выражение в особом «Законопроекте об организации временной исполнительной власти Российской республики», который предполагалось поставить на обсуждение Учредительного собрания[204]204
  Открытие Учредительного собрания: справка, составленная делопроизводством Юридического совещания. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 5. Л. 159–166; Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании // Конституционные проекты в России XVIII–XX вв. М., 2000. С. 769–771.


[Закрыть]. При разработке отношений законодательной и исполнительной власти в канун Учредительного собрания важнейшим стал мотив избежания диктатуры (в которой видели угрозу восстановления монархии)[205]205
  The Russian Provisional Government. 1917. Documents. Selected and edited by R.P. Browder and A.F. Kerensky. Stanford, California, 1961. Vol. I–III.


[Закрыть].

В идеале модель переходного периода укладывалась в несколько этапов: Временное правительство готовит созыв Учредительного собрания, которое организует исполнительную власть в форме ответственного перед ним правительства. Затем Учредительное собрание, дав стране новую Конституцию, должно самораспуститься, назначив выборы в новый парламент. Именно этот последний формирует постоянные политические институты, «действующие на основе существующего положительного правопорядка». Ключевой фактор конструирования этой переходной модели власти – всеобщие демократические выборы, которые должны стать источником легитимности будущей демократической власти и одновременно школой политической культуры для народа (в подавляющей массе неграмотного). Все эти установки воспринимались как категорический императив, не требующий рационального обоснования: «Никаких отступлений от требований демократического избирательного права мы не вправе делать, пока осуществление этих требований оказывается возможным. Принципы должны быть для нас дороже всего, и мы должны приложить все свои усилия к их осуществлению»[206]206
  Кечекьян С. Ф. Учредительное Собрание. М., 1917. С. 27–28, 39.


[Закрыть].

Основная опасность усматривалась в тенденции к смешению и переплетению законодательной и исполнительной власти, наметившейся за время управления Временного правительства, а вовсе не в недостатке легитимности и слабости Временного правительства (которые на деле стали действительным источником большевистской диктатуры). Основное внимание обращалось поэтому на гарантии от узурпации власти со стороны правительства и президента, ответственный характер которых традиционно являлся лозунгом российских либералов[207]207
  Гессен В. М. Русское Учредительное собрание и выборы в него. Пг., 1917.


[Закрыть]. Этот принцип выражается в гарантиях ответственности Совета министров и президента перед Учредительным собранием, ответственности, носящей как коллективный, так и индивидуальный характер (все распоряжения правительства и президента скрепляются подписью соответствующего министра, несущего за них персональную ответственность). Преимущество предлагаемой системы «в отличие от обычных текстов конституций» усматривалось в «прямом выражении принципа парламентарного управления»[208]208
  Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании // Конституционные проекты в России XVIII–XX вв. М., 2000. С. 769–771.


[Закрыть]. В то же время авторы осознают невозможность полной реализации принципов парламентаризма при сохранении всевластия Учредительного собрания и возможности в любой момент переизбрания президента, однако они надеются, что корректировка курса пойдет по линии ответственности министров, а не главы исполнительной власти.

Данная конструкция разделения властей (образцом которой, как отмечалось, выступает французская модель 1873–1875 гг.) предусматривает определенную политическую роль института временного президента, в руках которого формально сосредоточивается вся полнота исполнительной власти – наблюдение за исполнением законов, назначение должностных лиц, издание указов, ведение иностранной политики. Однако круг его полномочий существенно ограничен изъятием из его ведения принятия принципиальных международных актов (заключение договоров, объявление войны и заключение мира), которые должны исходить непосредственно от Учредительного собрания; введением обязательной контрассигнации его указов, а также чрезвычайно коротким мандатом (он избирается на год). Спорным вопросом являлся порядок избрания президента – всем народом (как в США) или собранием народных представителей (как во Франции). Первый способ признавался опасным, поскольку «президент, избираемый всенародно, представляет большую политическую угрозу и может составить значительную угрозу демократии и свободе»[209]209
  Кечекьян С. Ф. Учредительное Собрание. М., 1917. С. 41.


[Закрыть]. Идея всенародного избрания президента отвергалась под впечатлением французского прецедента – осуществленного президентом переворота, приведшего к восстановлению Империи (1852). Поэтому преимущество отдавалось модели III Французской республики и ее аналогов – избрания президента парламентом (или расширенной коллегией выборщиков). Очевидно, что эта система была бы труднореализуема в условиях России (где острота социальных противоречий требовала сильной исполнительной власти). Теоретически она могла сыграть позитивную роль в достижении социального консенсуса в переходный период конституционной революции, обеспечив демократическое и легитимное принятие нового Основного закона. Реальный выбор данной эпохи заключался, однако, скорее в предпочтении одной из возможных форм диктатуры – советского или бонапартистского типа.

Общим результатом рассмотренной конструкции власти в переходный период стала главная стратегическая ошибка – драматический разрыв конституирующей власти (Учредительного собрания) и конституционной (Временного правительства), последняя из которых неизбежно приобретала временный, неустойчивый и нелегитимный характер. Следствием стала известная идея «непредрешенчества»: поскольку истинным выразителем воли народа признавалось Учредительное собрание, функции Временного правительства оказывались скорее техническими. Согласно этой логике, Временное правительство как революционный орган власти должно «воздерживаться» от решения принципиальных вопросов принятия новой Конституции, определения формы правления и типа государственного строя, решения коренных социальных проблем. Его задача – «довести страну до Учредительного собрания» и подготовить его созыв, чем вполне определяется характер его деятельности, а его главная задача – наладить управление страной в переходный период.

В условиях июльского кризиса – после подавления мятежа большевиков 7 июля 1917 г. – глава Временного правительства кн. Г. Е. Львов подал в отставку. В своем заявлении о выходе из состава Временного правительства, сложении с себя обязанностей министра-председателя и министра внутренних дел он объясняет это решение радикальным несогласием с курсом социалистических партий, принятым Временным правительством. К неприемлемым для него положениям относятся «немедленное провозглашение республиканского образа правления в Российском государстве, являющееся явной узурпацией прав Учредительного собрания», «проведение намеченной аграрной программы», роспуск Думы и Государственного Совета, проведение других мер, направленных на удовлетворение популистских требований, «мелкого самолюбия», «государственных моральных ценностей». Львов за то, чтобы вернуться к концепции «непредрешенчества», для чего следует «самым решительным образом подавить мятеж и в корне очистить Петроград от анархистов и большевиков, «арестовать всех вожаков восстания до Ленина включительно» (что было принято как компромисс с Советом)[210]210
  Вокруг июльского кризиса 1917 г. (Материалы о деятельности министра-председателя и министра внутренних дел Временного правительства князя Г. Е. Львова) // Российский архив. М., 1992. Т. II–III. С. 324–325.


[Закрыть]. Но это было запоздалое прозрение, которое к тому же не сопровождалось отказом от исходных установок о верности Конституанте и подчиненной роли Временного правительства.

Представляются справедливыми оценки современниками принятой в России концепции Учредительного собрания как основной ошибки переходного периода[211]211
  Родзянко М. В. Государственная Дума и февральская 1917 года революция // Архив русской революции, издаваемый Г. В. Гессеном. Берлин, 1922. Т.VI. С. 19.


[Закрыть]. Французский посол в Петербурге отмечал в своих воспоминаниях, что «Россия избегла бы октябрьского переворота, если бы не было отложено Учредительное собрание»[212]212
  Noulans J. Mon Ambassade en Russie Soviétique. 1917–1919. Paris, 1933.


[Закрыть]. Обращение к материалам донесений французских резидентов из России 1917 г. отражает их стремление обеспечить консолидацию демократических сил и активизировать подготовку Демократического совещания и Предпарламента как предварительной стадии к созыву Конституанты[213]213
  Эти документы (П. Буайе, Ж. Патуйе, А. Мазона) представлены в Национальных архивах Франции: Медушевский А.Н. Роспуск Учредительного собрания и оппозиционные политические партии России (по материалам французских донесений) // 1917 год и российский парламентаризм. СПб., 1998. С. 97–102. См. также: Mounzie A. de. Petit Manuel de la Russie Nouvelle. Ed. Revue et corrigée. Paris, 1931. P. 103–104.


[Закрыть]. Как показывает сравнительное исследование, результаты работы Конституант, помимо внешних причин, определялись их собственной организацией. В истории и современности успеха в создании действенных конституций добились те конституанты, которые действовали в лучшее время, были лучше организованы, объединены единым порывом и в то же время способны действовать профессионально. Напротив, потерпели поражение те, которые не обладали этими параметрами, упустили время для принятия конституции и не создали эффективной исполнительной власти.

Главная особенность ситуации в России – существование иллюзорного представления о возможности единства подходов всех политических партий к решению проблем переходного режима на основе идеи Учредительного собрания. В России периода Февральской революции идея Учредительного собрания наполнялась диаметрально противоположным содержанием: правые и левые партии, не говоря об общих программных разногласиях, ориентировались на различные французские модели конституирующей власти и их национальную интерпретацию (от восстановления монархии до социальной республики). Таким образом, создавая внешнюю видимость возможного объединения политических партий, идея Учредительного собрания как выражения суверенной воли народа на деле не содержала конструктивных механизмов преодоления конституционного конфликта (оно было возможно только на пути трудного диалога и взаимных компромиссов), отодвигала разрешение конфликта во времени и не позволяла опираться на существующие институты политической власти. Основной причиной отказа от созыва Государственной думы и наделения ее функциями Конституанты и была наивная вера в способность Учредительного собрания стать фактором, консолидирующим демократическую республику. Следствиями в России стали: упущенный шанс добиться консолидации умеренных политических сил, принять временную конституцию (преодолев двоевластие) и осуществить на ее основе своевременную легитимацию новой власти.