Текст книги "Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке"

4. Каковы степень демократичности и порядок формирования конституанты: нормы, процедуры, интересы

Степень демократичности конституант определяется порядком их формирования: являются они самопровозглашенными, выборными, назначаемыми или предполагают какой-либо иной комбинированный порядок формирования. В России 1917 г. проблема заключалась в определении того, в какой мере власть Учредительного собрания опирается на предшествующее законодательство, а в какой является самопровозглашенной. Как считали сторонники Временного правительства, генезис власти Учредительного собрания должен максимально опираться на юридическую преемственность (при всей условности ее для революционной России). Революция, полагали они, отменила Основные законы, на которые опиралась царская власть. Но не все законы: «Не уничтожив государства, – говорит Устинов, – революция не уничтожила и законы, без которых народ в государстве жить не может. Все прежние законы остаются в силе и их следует соблюдать до тех пор, пока они не будут отменены или изменены признаваемой народом новой властью, то есть в настоящее время Временным правительством, а потом – Учредительным собранием». «Прочным новый государственный порядок может быть только в том случае, если весь народ признает его правильным и справедливым, а это может быть только в том случае, если самое установление этого порядка будет делом всего народа»[368]368
  Устинов В. М. Учредительное собрание. М., 1917. С. 4–5.


[Закрыть]. Данная позиция была характерна прежде всего для Конституционно-демократической партии[369]369
  Лосский Н. Чего хочет партия народной свободы (конституционно-демократическая)? М., 1917. С. 6–10; Овсянников Н. Что такое Учредительное собрание и Основные законы. Пг., 1917.


[Закрыть], а также поддерживавшей ее земской интеллигенции[370]370
  См. напр: Бюллетени Главного Комитета Всероссийского Земского Союза. Изд. Редакционно-издательского отдела Главного комитета 1917 март – июль № 3–15.


[Закрыть].

Другой подход к проблеме был представлен радикалами, доказывавшими необходимость разрыва со старой правовой системой и создания самопровозглашенной конституанты, выражающей исключительно волю народа. Народу, согласно этой позиции, жилось плохо потому, что он «не сам управлял страной, не сам издавал законы для себя», а это делали для него «другие, те, в руках которых была власть. А власть имущие издавали такие законы, которые были выгодны им, а не народу, они заботились о себе, а не о народе». «Следовательно, если народ желает улучшить свою жизнь, он должен взять власть в свои руки, должен сам выработать законы, которыми страна должна руководиться, управляться»[371]371
  Либин В. Б. Что такое Учредительное собрание? Н. Новгород, 1917. С. 1.


[Закрыть]. Эта позиция разделялась представителями как умеренных, так и радикальных левых партий, стоявших вполне на почве популизма[372]372
  Рожков Н. А. О формах народного представительства. СПб., 1905. С. 31; Авксентьев Н. Выборы народных представителей. СПб., 1906. С. 24; Милютин В. П. О демократической республике. Пб., 1917.


[Закрыть]. Учредительное собрание получало в этой трактовке характер самопровозглашенного института. В конечном счете идея подобной конституанты была формально использована для установления большевиками альтернативной конституирующей власти – Съездов советов.

Идея создания конституции из ничего (ex nihil) принадлежит Кокошкину: он сравнивал российскую постреволюционную ситуацию с библейской картиной творения, когда Божий дух носится над землей, еще не устроенной и не преобразованной. «И над морем нашей революции носится тоже животворящий и творческий дух. Этот живой и творческий дух есть признанное всей страной начало верховенства всего народа. У нас нет еще новой конституции, но основной фундамент этой конституции уже есть, и этот основной фундамент именно признание верховенства народа». Задача лишь в том, чтобы эти начала получили юридическое оформление путем всеобщих выборов[373]373
  Особое совещание по созыву Учредительного собрания. Речь Ф. Ф. Кокошкина // Речь № 121 (3863). 26 мая (8 июня). С. 5.


[Закрыть]. Принципиальное значение для выборных ассамблей приобретает анализ избирательного законодательства, использование различных ограничений которого или избирательных систем (например, мажоритарной, пропорциональной или смешанной) может в конкретных ситуациях дать качественно различный результат. Рассмотрим, как решала эти проблемы российская конституанта.

Первая сторона проблемы – выборы должны быть всеобщими или ограниченными по сословному признаку. Другая сторона проблемы формирования конституанты выборным путем – вопрос о целесообразности цензов и связанный с ним вопрос о соотношении пассивного и активного избирательного права для различных категорий населения. Если ограничения всеобщего избирательного права все же правомерны, то по каким параметрам – сословным, имущественным и т. д.? Концепция выборов стала предметом обсуждения уже на стадии формирования Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание и получала различные интерпретации по следующим параметрам.

1. Должно ли всеобщее избирательное право реализоваться одинаково применительно ко всем гражданам или из него возможны исключения по классовому и политическому признаку? Существовала возможность подмены всеобщих выборов – их проведением по классовому признаку, включавшая дискриминацию по этому направлению. Обсуждение вопроса о классовом факторе было в завуалированной форме продолжением спора о сословном принципе: «Русская революция, происходящая в стране хозяйственно отсталой, сама по себе не ставит и не может ставить себе задачи социалистической организации производства и уничтожения деления на классы. Минут бурные дни революции, и так или иначе установится буржуазный “порядок”». Этот подход допускает возможность в мягких формах – сопротивления привилегированных классов в ходе выборов в Учредительное собрание и другие органы самоуправления, а потому не исключает избирательных репрессий по данному направлению[374]374
  Дан Ф. (Ф. И. Гурвич). Всенародное Учредительное собрание. Переработанное и дополненное автором издание. М., 1917. С. 6.


[Закрыть]. Иная сторона той же проблемы – изъятия из принципа равенства для врагов революции и деятелей старого режима (известный спор о том, допускать ли гражданина Романова и членов царской семьи к выборам в Учредительное собрание).

Эти «технические» проблемы избирательного законодательства приобретали принципиальное значение ввиду роста политического экстремизма, делавшего упор на отрицании правовых механизмов народного волеизъявления и реализацию его через импровизированные квазидемократические органы власти – советы. Именно поэтому кадеты настаивали на соблюдении всех формальностей процедуры выборов, прежде всего при составлении списков избирателей, которые должны были создаваться не какими-либо «самочинными органами народной власти», а законно избранными «новыми демократическими органами самоуправления»[375]375
  Водовозов В. В. Учредительное собрание. Пг., 1917; Мельгунов СП. Учредительное собрание в Москве. М., 1917.


[Закрыть]. В этом требовании оппоненты кадетов видели главную причину затягивания созыва Учредительного собрания, провозглашая возможность созыва Собрания с отступлениями от жесткой процедуры в экстремальных условиях революции.

2. Должно ли всеобщее избирательное право быть распространено на мужчин и женщин в равной степени? Вопрос, не столь очевидный для рассматриваемого времени, каким он является сейчас: напомним, что равенство избирательных прав женщин с мужчинами в странах европейской демократии было достигнуто значительно позднее и обусловливалось как более высоким уровнем женской эмансипации, так и большим вовлечением женщин в политику в рамках суфражистского движения[376]376
  Ограничения в допущении женщин к выборам действовали практически во всех странах Европы первой трети ХХ в.: Meny Y. Politique comparée. Les démocraties: Allemagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie. P., 1996. P. 146.


[Закрыть]. В России этот сложный вопрос решался чрезвычайно просто. «По поводу возбужденного представительницами женских организаций вопроса об избирательных правах женщин при выборах в Учредительное собрание» Временное правительство на основании всего лишь «устного предложения министра-председателя» постановило сообщить «депутации от женских организаций, что под всеобщим голосованием Временное правительство разумело и разумеет голосование без различия пола»[377]377
  Журналы заседаний Временного правительства (Далее – ЖЗ) № 24 (19 марта 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2001. Т. 1 (Март-апрель 1917 г.). С. 131.


[Закрыть]. Так же, на основании устных предложений министра юстиции, решен был вопрос о приглашении в состав Особого совещания для изготовления проекта «Положения о выборах в Учредительное собрание» представителей от женских общественных организаций[378]378
  О приглашении в состав Особого совещания для изготовления проекта «Положения о выборах в Учредительное собрание» некоторых лиц // Собрание узаконений. 1917 № 141. Ст. 760. С. 1224.


[Закрыть]. Этим решением устанавливался принцип равенства «представителей от национальных, общественных и партийных организаций» с представительницами «от женских организаций»[379]379
  ЖЗ № 94 (30 мая 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 188.


[Закрыть].

3. Должно ли всеобщее избирательное право корректироваться в направлении защиты национальных меньшинств или представляющих их политических объединений? Такая корректировка имела место путем привлечения в состав Особого совещания для изготовления проекта «Положения о выборах в Учредительное собрание» «кроме ранее приглашенных», следующих, «намеченных политическими организациями и отдельными национальностями, лиц» – представителей от украинцев и бурят[380]380
  Постановление Временного правительства от 25 марта 1917 г. «Об образовании Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в УС. Собр. Узак. 1917 г., ст. 406. С. 604; «О дополнении постановления Временного правительства об учреждении Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание» // С У. 1917. № 125. 3 июня. Ст. 678. С. 1089; Журналы заседаний Временного правительства № 88 (24 мая 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 127–128.


[Закрыть]; от Национального белорусского комитета; от литовцев; от армянской группы[381]381
  ЖЗ № 89 (25 мая 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 134–135.


[Закрыть]; от «грузинских политических партий»[382]382
  ЖЗ № 99 (5 июня 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 208.


[Закрыть]; от Совета Союза казачьих войск[383]383
  ЖЗ № 99 (5 июня 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 208.


[Закрыть]; от эстонских общественных организаций[384]384
  О приглашении в состав Особого совещания для изготовления проекта «Положения о выборах в Учредительное собрание» некоторых лиц // СУ. 1917 № 141. Ст. 760. С. 1224.


[Закрыть]; и даже от сартов (оседлые жители Сыр-Дарьинской и части Ферганской и Самаркандской областей)[385]385
  ЖЗ № 104 (10 июня 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 235.


[Закрыть]. Фактически во всех этих случаях речь шла о кооптации новых членов Особого совещания, которая оказывалась возможной не на основе закона, но устного предложения министра юстиции, председателя Юридического совещания или представления Председателя Особого совещания.

4. Должны ли конституанты допускать внутреннее деление по партийному признаку? Решающее значение при определении политического профиля конституанты имеет дифференциация депутатов по партийному принципу. По наблюдению иностранных экспертов, российская ситуация напоминала Французскую революцию тем, что политические партии, точнее, их фракции в будущей учредительной ассамблее, получали возможность непосредственно участвовать в разработке будущей конституции. Ж. Патуйе, директор Французского института в Петрограде, одним из первых сделал такое сравнение. «Во Французской революции, – писал он, – правые были представлены Жирондой, центр – умеренными якобинцами, левые – крайними якобинцами; во время русской революции этими тремя группами являются – кадеты, блок меньшевиков и социалистов-революционеров и, наконец, большевики; во Франции правые разделились по отношению к Законодательному собранию 1792 г. В России с точки зрения крайне левых кадеты следовали примеру жирондистов сначала 6 мая до отставки Гучкова и Милюкова, а затем 3 июля до отставки всех министров-кадетов. Русская революция эволюционировала, следовательно, в направлении революционно-демократической диктатуры»[386]386
  Письмо Патуйе: Archives Nationales. AJ /62/ 62.


[Закрыть]. Он отмечает далее, что опасность, которую не преодолела русская революция, состояла именно в том, что чрезмерное представительство демократических партий может сыграть на руку контрреволюции в вопросах конституционного устройства.

Вопрос о привлечении политических партий к разработке избирательного законодательства при формировании состава Особого совещания для изготовления проекта «Положения о выборах в Учредительное собрание», судя по документам, решался чисто прагматически, т. е. путем кооптации и вне какого-либо четкого юридического обоснования. Такая корректировка имела место путем привлечения «кроме ранее приглашенных», дополнительных деятелей, «намеченных политическими организациями»[387]387
  Постановление Временного правительства от 25 марта 1917 г. «Об образовании Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в УС». Собр. Узак. 1917 г., ст. 406. С. 604; «О дополнении постановления Временного правительства об учреждении Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание» // СУ. 1917. № 125. 3 июня. Ст. 678. С. 1089; Журналы заседаний Временного правительства № 88 (24 мая 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 127–128.


[Закрыть], намеченных различными организациями и политическими партиями, например, от Совета крестьянских депутатов (среди них фигурировал П. А. Сорокин); от «группы Единство» (представлявшей РСДРП); от Организационного комитета Российской социал-демократической рабочей партии (меньшевики)[388]388
  ЖЗ № 89 (25 мая 1917) // Архив новейшей истории России. М, 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 134–135.


[Закрыть]. По «устному предложению министра юстиции» был решен вопрос о приглашении «представителей грузинских политических партий»[389]389
  ЖЗ № 99 (5 июня 1917) // Архив новейшей истории России. М, 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 208.


[Закрыть], эстонских и женских общественных организаций и вообще «от национальных, общественных и партийных организаций»[390]390
  ЖЗ № 94 (30 мая 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 188.


[Закрыть]. На основании «устного предложения министра-председателя» решено было пригласить в состав Особого совещания лиц, намеченных фронтовой группой Всероссийского съезда Совета солдатских и рабочих депутатов, и от Совета всероссийских кооперативных съездов[391]391
  ЖЗ № 107 (14 июня 1917 г.) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 259.


[Закрыть].

5. Должно ли всеобщее избирательное право распространяться на солдат, учитывая тем более ситуацию войны? Наделение солдат пассивным и активным избирательным правом в Учредительное собрание – отнюдь не очевидный приоритет. Опыт многих стран был против этого, поскольку считалось, что солдаты (среди которых преобладали неграмотные люди) будут голосовать по указанию командного состава. Сказывались и опасения вовлечения армии в политику (угроза военного переворота, демонстрировавшаяся бонапартизмом). Тем не менее лоббирование интересов армии было настолько сильным, что Временное правительство оказалось неспособно противостоять ему уже на стадии подготовки избирательного законодательства. На основании «устного предложения министра-председателя» было принято решение пригласить в состав Особого совещания лиц, намеченных фронтовой группой Всероссийского съезда Совета солдатских и рабочих депутатов – от Северного, Западного, Юго-Западного, Румынского, Кавказского фронтов[392]392
  ЖЗ № 107 (14 июня 1917 г.) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 259.


[Закрыть]. Патриотическая установка защитников Временного правительства затрудняла доводы против участия армии в выборах: «Как армия, скованная железным кольцом сознания важности своего дела, – считал один из них, – мы должны соединиться и сплотить свои ряды». Страна, выступающая единым политическим организмом, должна обеспечить организацию уездных, губернских и всероссийских комитетов – помочь Временному правительству в организации Учредительного собрания[393]393
  Сережников В. Что такое Учредительное Собрание. Казань, Социал-демократическое издательство «Дело», 1917. С. 29.


[Закрыть]. Ключевая проблема в условиях войны – отношение к участию армии и особых ее групп (в частности, дезертиров) в выборах. Социальная риторика левых партий, близкая визионерству, делала этот момент чрезвычайно опасным[394]394
  См., напр.: Бюллетень Всероссийской конференции фронтовых и тыловых Военных организаций Росс. С.-Д. раб. партии. № 3 (Пг., 24 июня 1917); Бюллетень Комитета Юго-западного фронта № 69 (Киев 5 июня 1917) – № 100 (21 авг. 1917 Киев); Бюллетень Армейского исполнительного Комитета 1-й Армии № 7. Суббота, 28 октября 1917; Бюллетень Бюро Исполнительного Комитета Особой армии № 3 Воскресенье 26 ноября 1917 г.


[Закрыть].

В России 1917 г. существовало объективное противоречие между предельно демократическим порядком формирования Учредительного собрания и уровнем профессионализма, который мог быть обеспечен таким порядком формирования. Это противоречие профессионализма и популизма в концентрированном виде прослеживается на институциональном уровне в противостоянии двух институтов – Юридического совещания и Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание, точнее, его Комиссии по выборам. Юридическое совещание было учреждено Временным правительством для рассмотрения «вопросов публичного права, возникающих в связи с установлением нового государственного порядка». В его компетенцию входили «предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым»[395]395
  Речь № 72 (3814) Воскресенье 26 марта 1917 г. С. 5.


[Закрыть]. На рассмотрение Юридического совещания, согласно положению о нем, передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка. Равным образом Совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым[396]396
  Собрание узаконений. 1917. № 71. 30 марта. Ст. 404 «Об учреждении при Временном правительстве Юридического совещания»); См. также: ЖЗ № 28 (22 марта 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2001. Т. 1 (Март-апрель 1917 г.). С. 160.


[Закрыть]. По предложению управляющего делами Временного правительства было решено «председательствование в Юридическом совещании возложить на Федора Федоровича Кокошкина»[397]397
  ЖЗ № 25 (20 марта 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2001. Т. 1 (Март-апрель 1917 г.). С. 138–139.


[Закрыть].

Другим институтом, непосредственно готовившим выборы, стало Особое совещание для изготовления Проекта положения о выборах в Учредительное собрание под председательством Ф. Ф. Кокошкина (созданное постановлением Временного правительства 25 марта 1917 г.). В центре внимания работы Особого совещания, а также в практической работе Всероссийской комиссии по делам о выборах в Учредительное собрание (Всевыборы), созданной летом 1917 г., находилась разработка нового избирательного законодательства и административной инфраструктуры для его реализации. Общая направленность в решении этого вопроса (несмотря на представительство разных партий) определялась стремлением профессиональной части авторов «Положения» максимально объективно отразить волю общества, с одной стороны, и, с другой – нейтрализовать по возможности негативное влияние на исход выборов наименее подготовленной части общества (этим объясняется, в частности, дискуссия о возрастном цензе, стремление обеспечить права меньшинств, обсуждение системы контроля и перебаллотировок). Особое совещание образовывалось «для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание», а в его состав было решено назначить специалистов по вопросам государственного права, представителя статистической науки и других сведущих лиц и пригласить политических и общественных деятелей, представляющих главные политические и национально-политические течения России[398]398
  Собрание узаконений. 1917. № 71. 30 марта. Ст. 406 «Об образовании особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание»); См. также: ЖЗ № 29 (25 марта 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2001. Т. 1 (Март-апрель 1917 г.). С. 166–167; Ф. Ф. Кокошкин являлся одновременно крупнейшим теоретиком кадетской партии по проблемам конституционализма, федерализма и автономизации и официальным организатором работ по подготовке Учредительного собрания. Это отражено в материалах его архивного фонда. См.: Указ Временного правительства Сенату о назначении Ф. Ф. Кокошкина председателем Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание и удостоверение Московской столичной по выборам в Учредительное собрание комиссии на имя Кокошкина в связи с избранием его членом Учредительного собрания (ГАРФ. Ф. 1190. Оп. 1. Д. 8.).


[Закрыть]. В состав Особого совещания были назначены квалифицированные юристы. члены Государственной Думы первого созыва: профессора С. А. Котляревский и Ф. Ф. Кокошкин, член Государственной Думы второго созыва профессор В. М. Гессен, члены Государственной Думы В. А. Маклаков и М. С. Аджемов, академик А. С. Лаппо-Данилевский, магистр государственного права Н. И. Лазаревский, магистр международного права барон Б. Э. Нольде, начальник Главного управления по делам местного хозяйства Н. Н. Авинов, член консультации, при Министерстве юстиции учрежденной, А. Я. Гальперин и кандидат прав В. В. Водовозов[399]399
  ЖЗ № 58 (21 апреля 1917 г.) // Архив новейшей истории России. М., 2001. Т. 1 (Март-апрель 1917 г.). С. 333–334.


[Закрыть]. Далее, однако, этот институт размывается: в него, как было показано, включаются представители от партий и национальностей, что не могло не вести к дезорганизации всей работы и переходу от профессионализма к популизму[400]400
  Постановление Временного правительства от 25 марта 1917 г. «Об образовании Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в УС». Собр. узак. 1917 г., ст. 406. С. 604; «О дополнении постановления Временного правительства об учреждении Особого совещания для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание» // С У. 1917. № 125. 3 июня. Ст. 678. С. 1089; Журналы заседаний Временного правительства № 88 (24 мая 1917) // Архив новейшей истории России. М., 2002. Т. 2 (Май-июнь 1917 г.). С. 127–128.


[Закрыть].

Объективное противоречие двух типов институтов, одни из которых были вполне профессиональными, а другие – популистскими и недостаточно квалифицированными по составу, признавалось современниками. Если Юридическое совещание было «маленькой, быстро спевшейся коллегией юристов, и работа в ней была легка и приятна», то «комиссия по составлению закона о выборах в Учредительное Собрание была многоголовым сборищем, почти парламентом», а тем юристам старой формации, которые принимали в ней участие, «приходилось преодолевать величайшие трудности»[401]401
  Барон Нольдэ. В. Д. Набоков в 1917 г. // Архив русской революции. Берлин, 1922. Т. 7. С. 11–12.


[Закрыть].

Россия отказалась от самопровозглашенной конституанты, но не смогла в конечном счете реализовать и выборную. Наиболее демократичный избирательный закон, разработанный на волне завышенных ожиданий, не мог дать прогнозировавшийся его разработчиками социальный эффект – достижение консенсуса[402]402
  Вишняк М. В. Закон о выборах в Учредительное собрание. Пг., 1917. С. 27–28.Выборы во Всероссийское Учредительное собрание в документах и воспоминаниях современников. М., 2009.


[Закрыть]. Самый демократичный закон о выборах в Учредительное собрание, разработанный со скрупулезным учетом всех рекомендаций правовой науки своего времени, сталкивался, по признанию современников, с радикальной неподготовленностью общества (прежде всего крестьянства) к сознательному осуществлению избирательных процедур и саботажем популистских и экстремистских партий правой и левой направленности[403]403
  Выборы во Всероссийское Учредительное собрание в документах и воспоминаниях современников. М., 2009.


[Закрыть]. Объективно востребованной являлась в этих условиях назначаемая конституанта или, в крайнем случае, формируемая по смешанному признаку при цензовой избирательной системе. Она позволяла в дальнейшем осуществить полноценное законодательное обеспечение выборов (закон о выборах); адекватный выбор избирательной системы (пропорциональная, мажоритарная или смешанная); определить статус членов законодательного собрания и ограничить возможности их группировки по партийным фракциям, в частности, решить, кто и как будет проверять их мандаты; должны они пользоваться императивным или свободным мандатом; иметь депутатскую неприкосновенность (иммунитет) или нет; получать оплату за свой труд или им должно быть отказано в ней. Серьезное обсуждение этих проблем оказалось затруднено порядком формирования институтов, готовивших Учредительное собрание: профессиональное направление в их деятельности не смогло остановить популистских настроений. Следствиями стали: параллелизм институтов, готовивших русскую конституанту, упущенная возможность своевременного созыва Учредительного собрания; неспособность Временного правительства взять под контроль процесс разработки и принятия конституции.

5. Каково место конституанты в системе институтов переходного периода: три модели организации власти

Для определения этого места нужно ответить на следующие вопросы: определить, как будут строиться отношения конституанты с правительством в период разработки новой конституции; была ли предварительно ограничена их деятельность во времени или нет. Опыт предшествующих революций показывал, что опасность узурпации власти может исходить как от представительного учреждения (Долгий парламент в Англии и якобинский Конвент во Франции), так и от исполнительной власти (военные диктатуры Кромвеля и Наполеона). Как показывал этот опыт (осмысленный в трудах Дж. Локка, Ж. Кондорсе, аббата Сийеса, Мадам де Сталь, Дж. Ст. Милля, А. Токвиля, В. Гумбольдта и М. Вебера), наиболее ответственным является именно момент легитимной передачи власти от законодательного собрания (формально – всевластного, но на деле разрываемого противоречиями и практически беспомощного в силу своей громоздкой структуры и неуправляемости) новым институтам государственной власти. Этим объясняется внимание к данной проблеме, стремление избежать на переходное время вакуума власти и детальная разработка правового механизма легитимной передачи власти. В документации проектов российского переходного периода представлено три модели решения вопроса: во-первых, совмещение всех трех видов власти в руках Учредительного собрания; во-вторых, организация управления на основе принципов парламентарной системы; в-третьих, передача Учредительным собранием всей полноты исполнительной власти единому органу, который может быть коллегиальным или единоличным.

Первая модель состоит в совмещении Учредительным собранием функций законодательной и исполнительной власти. В этом случае оно организуется по образцу французского революционного Конвента и передает функции высшей административной власти и руководство различными отраслями управления своим собственным комитетам. Имея серьезные шансы на победу в выборах в Учредительное собрание, партия социалистов-революционеров разработала ряд конституционных проектов, близких этому образцу, которые остались практически совершенно неизвестными до настоящего времени. Все эти проекты, как коллективного творчества, так и индивидуальные, имеют ряд общих черт: они безапелляционно отказываются от идеи конституционной монархии и провозглашают Россию демократической республикой, высшая законодательная власть в которой передается Учредительному собранию, отстаивают идею однопалатной конструкции законодательной власти и федеративный принцип государственного устройства. Дальше всех в провозглашении власти Учредительного собрания и ограничении власти правительства пошел следующий документ – «Проект П. Б. Шаскольского», отрицающий в принципе необходимость разделения властей в переходный период. Для него Учредительное собрание есть «верховный суверен, обладающий всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти»[404]404
  РГАСПИ. Ф. 274. Оп. 1. Л. 311–311 об. («Проект Шаскольского»).


[Закрыть].

Наряду с общими проектами организации временной государственной власти был подготовлен ряд документов более частного характера. Среди них выделяется проект «временного порядка осуществления исполнительной власти в Российской Республике», посвященный регламентации высшего органа исполнительной власти – Совета министров[405]405
  РГАСПИ. Ф. 274. Оп. 1. Л. 310–310 об.


[Закрыть]. Данное учреждение в лице его главы – Председателя, а также членов (министров – начальников отдельных отраслей управления или руководителей определенных местностей в составе Российской республики) полностью подчинено Учредительному собранию и действует под его контролем. Этот способ формирования Совета министров напоминает английскую кабинетскую систему, при которой премьер-министр и назначенные им члены кабинета несут коллективную и индивидуальную ответственность перед парламентом и могут, в случае неодобрения их политического курса, быть отстранены от власти вотумом недоверия правительству со стороны парламентского большинства. Сходство увеличивается введением ряда статей, типичных для западного парламентаризма (о финансовой отчетности министерства перед законодательной властью, порядке участия министров в голосовании, обращении запросов к ним и др.). Однако это сходство оказывается чисто внешним, поскольку Учредительное собрание не может рассматриваться как аналог парламента, но представляет собой чрезвычайный орган высшей власти, полномочия и срок деятельности которого не оговариваются в Основном законодательстве (и не подвержены в силу этого постоянной проверке путем регулярных всеобщих выборов). В этих условиях кабинетская модель исполнительной власти на практике могла обернуться лишь установлением контроля над исполнительной властью со стороны более сильной партийной фракции Учредительного собрания, что в свою очередь опять таило в себе опасность однопартийной диктатуры.

Критика конструкций данного типа представлена в особом документе, озаглавленном «Объяснительная записка к проекту организации временной исполнительной власти». Обладая юридически всей полнотой государственной власти, Учредительное собрание, считают авторы записки, подготовленной экспертами Юридического совещания, может организовать управление страной тремя различными способами. Система Конвента, отрицающего разделение властей, признается в нем совершенно бесперспективной: она «приводит к полному смешению властей, к полной невозможности обеспечения законности в управлении, а следовательно, к самому безудержному деспотизму. Система эта настолько осуждена историей, что подробное обсуждение ее едва ли представляется необходимым (см. справку, составленную Юридическим совещанием при Временном правительстве)»[406]406
  Организация исполнительной власти при Учредительном собрании: справка, составленная делопроизводством Юридического совещания. ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 5. Л. 112–121. См. также: Заключение Юридического совещания о предполагаемом открытии Учредительного собрания и передаче ему власти Временным правительством. 21 сентября 1917 г. // Конституционные проекты в России XVIII–XX вв. М., 2000. С. 763–768.


[Закрыть].

Вторая модель организации власти, рассматривавшаяся либеральными конституционалистами как наиболее приемлемая, состоит в «организации управления на началах парламентарной системы». Речь идет, однако, не о классическом двухпалатном парламенте западного типа, а о сложной многоступенчатой конструкции делегирования власти от Учредительного собрания (которое в принципе остается источником власти и гарантом ее общей политической направленности) к ответственному министерству, «пользующемуся доверием большинства Собрания и сменяющемуся при потере этого доверия», а от него, в свою очередь, – к временному президенту («единоличному органу, избираемому Учредительным собранием»). Эта сложная конструкция власти позволяет, по мнению авторов, обеспечить неограниченную власть Учредительного собрания и его общий контроль над исполнительной властью, с одной стороны, и функциональную независимость правительства – с другой. Эта организация власти рассматривается как оптимальный механизм обеспечения согласия политики правительства с волей Собрания, при котором необходимые изменения в правительстве будут возможны «без резких переворотов катастрофического характера». Важнейшим мотивом при разработке отношений законодательной и исполнительной властей становится мотив избежания диктатуры. Основную опасность этого они видят в тенденции к смешению и переплетению законодательной и исполнительной власти, наметившейся за время управления Временного правительства.

Данная система (образцом которой выступает французская модель 1873–1875 гг.) предусматривает активную политическую роль института временного президента (избираемого на год), в руках которого концентрируется вся полнота исполнительной власти – наблюдение за исполнением законов, назначение должностных лиц, издание указов, ведение иностранной политики. Исключение составляет принятие принципиальных международных актов (заключение договоров, объявление войны и заключение мира), которые должны исходить непосредственно от Учредительного собрания. Таким механизмом Кокошкин считал немедленное образование самим Учредительным собранием (еще до принятия конституции) «временной исполнительной власти на началах парламентаризма, на началах ответственного министерства». Важным элементом этой программы являлся поиск консенсуса со всеми политическими силами (в том числе умеренными социалистами) по вопросу о форме власти и характере будущего правительства с целью избежать усиления левого экстремизма.

Стремясь избежать превращения Учредительного собрания в Конвент, либеральные конституционалисты усматривали главную задачу Собрания в реализации парламентаризма путем создания ответственного министерства (кабинета министров) и временного главы исполнительной власти (президента), наделенных широкими полномочиями, в том числе в толковании законов (право издания указов) и их оперативного осуществления[407]407
  Гессен В. М. Русское Учредительное собрание и выборы в него. Пг.,1917. С. 18.


[Закрыть]. С устранением кадетской партии из Временного правительства и усилением влияния социалистических партий данная логика, однако, постепенно уступает место декларативным и более идеологизированным концепциям реализации народной воли.

Третья модель предполагает передачу всей полноты исполнительной власти от Конституанты единому органу, который может быть коллегиальным (как исполнительная комиссия во Франции 1848 г.) или единоличным (Тьер в 1871 г.). Недостаток этой системы усматривался либеральными критиками в том, что она «плохо согласуется с неограниченной властью Учредительного собрания». Власть Собрания над правительством, полагали они, может быть обеспечена лишь периодическими сменами последнего в каждом случае несогласия с большинством Собрания, что ведет к крайней политической нестабильности, недопустимой в критической ситуации. Эта задача была решена в особом заключении Юридического совещания под председательством Н. Лазаревского от 21 сентября 1917 г. – «О порядке открытия Учредительного собрания и юридическом положении после его открытия Временного правительства». Этот документ, имевший рекомендательный, но достаточно авторитетный характер, решал проблему определенно: «Учредительное собрание ни в каком отношении не заимствует своих полномочий от Временного правительства. Полномочия эти проистекают непосредственно от верховной воли народа. С того момента как эта воля проявилась организованным образом, роль Временного правительства является по существу оконченной»[408]408
  Заключение Юридического совещания о порядке открытия Учредительного собрания и юридическом положении после его открытия Временного правительства // Учредительное собрание. Россия 1918. М., 1991. С. 23–27.


[Закрыть]. Данная доктрина народной воли, устранявшая либеральное правительство от организации законодательной власти, стала основой политического преобразования как во Франции, так и в России, причем в обоих случаях ставила под вопрос сохранение контролируемости перехода к демократии.

Об устройстве власти в переходный период говорит подготовленный заранее конституционный документ – «Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном собрании, а также проект формы издания законов при Учредительном собрании»[409]409
  Проект закона об организации временной исполнительной власти // Там же. С. 30–31.


[Закрыть]. Эти общие принципы получили выражение в особом «Законопроекте об организации временной исполнительной власти Российской республики», которой предполагалось поставить на обсуждение Учредительного собрания после его обсуждения избранной комиссией в составе 15 членов Собрания «в 5-часовой срок»[410]410
  РГАСПИ. Ф. 274. Оп. 1. Л. 313–313 об.; Там же. Л. 313–314.


[Закрыть]. Согласно этому документу вся полнота исполнительной власти вверяется «временному президенту Российской республики». Несмотря на различные предложения, вопрос о желательной форме правления так и не был окончательно решен до начала Учредительного собрания, послужив поводом для политической дискуссии на тему – конституционная монархия или республика?[411]411
  Проблема выбора формы правления являлась актуальной как во время Учредительного собрания, так и позднее: Сорокин П.А. Что такое монархия и что такое республика? Пг., 1917; Милюков П.Н. Республика или монархия? Париж, 1929.


[Закрыть]