Текст книги "Режим Путина. Постдемократия"

НОМЕНКЛАТУРНЫЙ РЕВАНШ КАК СИСТЕМНЫЙ ПРОЦЕСС

Чем можно объяснить такое развитие событий? Почему из года в год российская политическая элита демонстрирует полное отсутствие системосохранения? Почему именно тогда, когда государство и общество требуют напряженной и консолидированной политической работы, вспыхивает очередной разрушительный кадровый раздрай?

Наверное, потому, что в свое время осталась неосуществленной главная реформа – реформа системы элитообразования.

Определение советской системы власти как системы номенклатурной давно превратилось в расхожий штамп. А разговоры конца 1991 года о люстрациях, деноменклатуризации власти и т. д. стали уделом «демшизы». Между тем деноменклатуризация власти в каком-то смысле была внеидеологическим приоритетом реформы. Ее вполне можно было бы обосновать исключительно требованиями восстановления эффективности управления страной. Потому что речь шла именно о тех функциональных характеристиках советской системы, которые в конце концов привели ее к гибели, начисто лишив иммунитета к социальным потрясениям.

Но если в политическом и идеологическом смыслах коммунистическая система действительно ушла в прошлое, то в функциональном смысле пресловутый «номенклатурный реванш», о котором с придыханием говорили демократы первой волны и очень быстро забыли остальные, несомненно, состоялся.

Можно выделить четыре этапа номенклатурного реванша, убедительно закрепленного в конце 2004 года новым законодательством о фактическом назначении губернаторов (так называемая сентябрьская политическая система).

На первом этапе номенклатурный реванш носил отчетливый номенклатурно-коммунистический характер и достиг кульминации в августе 1991 года, когда принял форму прямой попытки контрреволюционного выступления наиболее одиозной части верхушки партийно-государственной номенклатуры КПСС. Попытка была обречена прежде всего потому, что противоречила интересам значительной части той же партгосноменклатуры, для которой события 1991 года открыли возможность мощного аппаратно-политического прорыва. Такой возможностью блестяще воспользовались прежде всего главные политические спонсоры развала СССР – номенклатурно-коммунистические руководители среднеазиатских республик, Казахстана и Украины.

При этом в масштабах страны была разрушена проявившая свою неэффективность система управления, сердце которой билось на Старой площади в Москве: система, при которой абсолютная полнота власти региональных руководителей (первых секретарей обкомов КПСС) в отношении подчиненных им территорий и структур сочеталась с их столь же полным подчинением вышестоящим инстанциям – при одновременном существовании коллективных механизмов согласования и учета интересов: хотя реально высшим органом власти в СССР являлось Политбюро ЦК КПСС, пленум ЦК, состоявший в значительной степени из региональных партийных лидеров, обладал (в строго ограниченной сфере) не только демонстрационным, но и реальным влиянием.

Что касается России, то август 1991 года положил начало второму этапу номенклатурного реванша, этапу политическому. В рамках этого этапа, продолжавшегося до 1996 года, представители так называемого прежнего партхозаппарата превратились в мощную политическую силу, выступившую в разных боевых порядках (от откровенно оппозиционных – таких как «Гражданский союз» Аркадия Вольского и др. – и даже мятежных – в октябре 1993 года – до вполне лояльных и действовавших в рамках правительства и администрации президента). Эта сила в той или иной степени консолидированно выступала против так называемого курса либеральных реформ и пыталась навязать государству что-то вроде «китайского варианта» – дирижистский подход к государственной экономической политике, сохранение – в той или иной степени – прежней командно-административной экономики в ее обновленном, государственно-капиталистическом варианте.

Как при этом работала «Старая площадь»? Сначала, после формирования в августе 1991 года первой администрации президента РСФСР во главе с Юрием Петровым,[52]52
  Юрий Петров (как и Виктор Илюшин) – выходец из аппарата Свердловского обкома КПСС, возглавлявшегося Ельциным до 1985 г. Был секретарем, после Ельцина – первым секретарем обкома, послом СССР на Кубе. После победы Ельцина на президентских выборах в 1991 г. назначается руководителем вновь созданной администрации президента (прибыл с Кубы и приступил к исполнению обязанностей 19 августа 1991 г.). В 1991–1993 гг. возглавлял АП и считался одним из лидеров «контрреформаторской» платформы в окружении Ельцина.


[Закрыть] была предпринята попытка создать что-то вроде «аппарата ЦК без ЦК», систему бюрократического влияния без политической власти. Первоначально эта система оказалась в некоторой степени противопоставлена другим центрам влияния – правительству во главе с Бурбулисом (до апреля 1992 г.) и Гайдаром (до декабря 1992 г.), госсекретарю (тому же Бурбулису), руководству Верховного Совета во главе с Русланом Хасбулатовым (которое до декабря 1992 г., оппонируя правительству, сохраняло видимую лояльность президенту). В конце 1992 года, после устранения Бурбулиса и Петрова и формирования правительства во главе с Виктором Черномырдиным, конфигурация изменилась. На какое-то время роль администрации президента понизилась существенно – а ее руководство было передано группе аппаратно несостоятельных и политически слабых выходцев из рядов «демдвижения» (руководителем администрации стал Сергей Филатов). Куда более сильная аппаратная фигура – первый помощник Ельцина Виктор Илюшин – возглавил «группу помощников» президента, альтернативный центр влияния. Еще одним «центром силы» к концу 1992 года стал руководитель службы безопасности президента Александр Коржаков. Одним или несколькими центрами силы оказывалось время от времени и «многопартийное» правительство Черномырдина. На исходе первого срока правления Ельцина фактическое самоуничтожение администрации президента и политическое многоцентрие в его окружении едва не привели к краху, когда накануне выдвижения кандидатуры Ельцина на второй срок кандидаты в организаторы его победы едва не передрались, а если верить Березовскому, то даже попытались склонить президента к государственному перевороту и отмене выборов.

После победы Бориса Ельцина на президентских выборах 1996 года под этапом «номенклатурной реакции» и любительского администрирования была подведена черта. Администрацию президента возглавил Анатолий Чубайс, который за короткое время вернул Старой площади роль главного (и единственного) политического координатора, сопрягающего интересы Кремля (президента), правительства, регионов и разных политических и экономических сил. Не сумев взять под контроль ход и результаты избирательных кампаний в регионах (на многих губернаторских выборах в 1996–1997 гг. побеждали кандидаты от КПРФ), администрация Чубайса вполне эффективно справилась с адаптацией результатов региональных выборов к потребностям действующего режима: практически никто из самых радикальных коммунистических кандидатов не сохранил своего радикализма в неизменности после того, как столкнулся с необходимостью реально управлять своим регионом и взаимодействовать с «во всем виноватым Чубайсом» по жизненно важным вопросам федерального финансирования.

Что касается власти в целом, то она – на первых порах в предельно откровенном виде «семибанкирщины» – оказалась под контролем новых мощных экономических субъектов. А номенклатурный реванш вступил в свою третью – олигархическую – фазу. На этом этапе оказалось, что номенклатурное отчуждение власти может быть успешно реализовано в условиях ничем не сдерживаемого господства частнособственнических принципов, в рамках реализации «либеральной политики» правительства.

Олигархический этап номенклатурного реванша, завершившийся номенклатуризацией экономической системы, привел к угрожающей вспышке противоречий между новономенклатурными кланами. И сменился последним – четвертым – этапом государственно-бюрократического номенклатурного реванша, вольно или невольно возглавленного Владимиром Путиным.

Последний состав администрации президента, которая к середине 1999 года производила впечатление «осажденного лагеря» за Кремлевской стеной, возглавил Александр Волошин. Это назначение очень многие тогдашние комментаторы назвали свидетельством окончательной исчерпанности кадрового ресурса в команде Ельцина. Никто не мог предполагать, что именно Волошину предстоит стать успешным координатором проекта «преемник», завершившего ельцинскую эпоху, и одним из наиболее эффективных строителей режима Путина. Но именно при Волошине состоялось главное – на Старую площадь, которую в 1996 году Чубайс превратил в координационный центр, вернулась власть как таковая. Администрация президента достаточно быстро превратилась в «ЦК КПСС» как в единственный источник политической воли и единственный центр политического планирования в стране, в центр, теми или иными способами «рулящий» всеми основными политическими процессами.

Оказалось, что можно отбросить идеологию коммунизма, социалистическую систему плановой экономики, парт-номенклатурный механизм «подбора и расстановки кадров», сохранив в неизменности основной принцип «партгосноменклатуры»: принцип изолированности элиты от населения, принцип внутрибюрократической солидарности, принцип аппаратной кооптации, короче говоря, принцип политической власти бюрократии.

ПОЛИТБЮРОКРАТИЯ

Можно с некоторой натяжкой утверждать, что политбюрократия – это вовсе не «новодел» XX века времен власти Политбюро, а результат некоторых очень глубоких «исторических недоделок». Речь идет о традиционном для России замещении политического класса классом «служилых людей», выводимых из-под всякого общественного контроля и обладающих всей полнотой власти в отношении «земского» большинства населения. Речь идет об отсутствии исторического опыта элитообразования по типу «дружины», «шляхетства», парламента при наличии богатейшего опыта «двора» и «челяди». Наконец, речь идет о том, что лишенная опыта самосознания и достоинства бюрократия утрачивает роль «прислужника» элиты (феодально-дворянской, буржуазной, сформированной демократически) и превращается в ее эрзац.

Что было характерно, если говорить о функциональной стороне дела, для советской номенклатурной системы? Серьезные нарушения в «обратной связи» (нежелание и невозможность адекватно оценивать возникающие проблемы). Круговая порука. Абсолютный приоритет внутриноменклатурной солидарности над любыми, сколь угодно важными, внутренними противоречиями и в результате – неспособность к своевременному обновлению и смене стратегий. Отсутствие внешних стимулов для продвижения наиболее эффективных, талантливых деятелей и, наоборот, наличие внутренних механизмов выдавливания на высшие посты посредственных, интеллектуально и профессионально слабых руководителей. В конечном же счете – произвол, стимулирующий массовое недовольство, и подавляющее верховенство примитивно-охранительных инстинктов над способностью к развитию и реагированию на внешние угрозы. То есть оккупационная логика управления, обреченная на износ и слом.

В итоге власть, обладавшая небывалым силовым ресурсом, полным контролем за СМИ и монополией на управление, не справилась со стихийным народным недовольством и рухнула.

Однако стереотипы властно-общественных отношений, заложенные в общественное сознание десятилетиями, если не веками, сыграли свою роль. Часто (и справедливо) говорят, что истинной психологической целью шестидесятников и их политических детей – как в годы хрущевской оттепели, так и горбачевской перестройки – было вовсе не установление «демократии и рынка», а чтобы вместо надутых и тупых номенклатурщиков в Политбюро уселись лучшие умы, наиболее толковые и порядочные люди. Про это есть даже трогательная (и очень точная по выраженному настроению) песня у Окуджавы: как «для друзей строят кабинеты – вот построят, и тогда легче станет жить».

Колоссальная энергия общественного движения конца 1980-х – начала 1990-х годов была вполне способна в корне изменить ситуацию. Те десятки миллионов «советских людей», представителей образованного большинства общества, которые выходили на стотысячные митинги и голосовали за Ельцина, представляли собой исключительной крепости «первичный бульон» для формирования зачатков принципиально нового политического класса, нового гражданского общества, новой элиты. Налицо были высокий уровень самооценки и образования, социальный оптимизм, готовность к изменению собственного статуса. Однако, как уже говорилось выше, энергия ушла сначала в крики радости, а потом в челночный бизнес, выживание и – для большинства – в коллективное нытье. И произошло это по двум причинам.

С одной стороны, вполне справедливо будет обвинить в этом «старых партаппаратчиков», сохранивших власть и влияние в новой России. Да, в отличие от Чехии, где президентом стал диссидент и богемный литератор Гавел, приведший за собой на Пражский Град толпу «мальчиков в джинсах» (которые, между прочим, через некоторое время освоились и переоделись в пиджаки и фраки), в России демократическую революцию возглавил первый секретарь обкома Ельцин, способный к самым радикальным прорывам, но вынужденный опираться на таких помощников, как Юрий Петров и Виктор Илюшин, искренне ненавидевших «джинсовую» стихию и воспринимавших свою роль как роль защитников российской власти от заразы авантюризма и непрофессионализма.

Но с другой стороны, по номенклатурному стереотипу строились и все «демократические» команды – символический захват недавними научными сотрудниками кабинетов на Старой площади всерьез осознавался ими как высшее достижение антикоммунистической революции. И очень скоро оказалось, что «политбюрократия» советского образца разбилась на мелкие кусочки, как зеркало Снежной королевы. Потому что каждый кусочек стал номенклатурой в миниатюре.

Многие отмечали удивительный эффект 1990-х – превращение любого относительно крупного коллектива в номенклатуру со своей иерархией, в которой личные отношения важнее профессионализма и которая претендует не на успех в конкурентной борьбе с другими такими же «номенклатурами», а на их поглощение или уничтожение. Это неудивительно: в основе стереотипа политбюрократического общества лежит представление о том, что «двух генеральных секретарей не бывает» и двух номенклатур – тоже.

Что же мы получили в результате крушения советской системы – системы, которую было принято называть «тоталитарной» и «номенклатурной»? А то, что она осталась номенклатурной, перестав быть тоталитарной.

Между тем именно тотальность номенклатурной системы обеспечивала ее относительную социальную вменяемость. Жесткая идеологическая основа, централизованный контроль, строгая иерархия – все это, помимо очевидных минусов, имело один плюс: партноменклатура объединяла миллионы аппаратчиков, реально управляла ими да еще и по одним примерно правилам взаимодействовала по всей стране с 20-миллионным кадровым резервом (членами КПСС) и остальным населением. Поэтому многолетние и хорошо известные конфликты (между МВД и КГБ, между «днепропетровскими» и «свердловскими», между оборонщиками и идеологами и т. д.) по самой сути системы не могли быть вынесены за пределы политбюрократии и превратиться в открытую войну. Существенная социальная инерция была у принимаемых решений – все-таки за ними стояли в той или иной мере согласованные интересы очень большого количества людей. Наконец, существовала определенная и понятная, хотя и куда как далекая от демократии и справедливости, система формирования управленческих кадров.

Возникшая на развалинах СССР система номенклатурной демократии оказалась, с одной стороны, более гибкой, динамичной. Но с другой стороны, ее «нетоталитарность» породила огромное количество новых угроз.

Новая «мультиноменклатура» сохранила в себе старое ощущение партийно-вельможного всевластия, понимаемого как право на произвол, и дополнила его «челночным» авантюризмом и политической хлестаковщиной, шальными деньгами и полным отсутствием механизмов хотя бы частичной социальной ответственности.

В номенклатурно-демократической России оказалось практически невозможным превращение энергии конфликта в энергию развития: в аппаратно-политическом понимании оппонент, конкурент означает «враг» (и это, между прочим, распространяется на все уровни политических и экономических отношений). Что же касается механизма элитообразования, то он оказался практически разрушенным.

Советский механизм «рекрутирования кадров» был понятен и прост: правящая бюрократия подбирала кандидатов на включение в свой состав на основе понятных принципов (прежде всего, абсолютной лояльности), готовила их, обучала на практике. Сам по себе этот механизм привлечения новых членов «ордена» был механизмом защиты власти всего правящего сообщества, не противоречил основополагающему охранительному инстинкту. В новой России никакого внятного механизма элитообразования не возникло. Анекдотичная попытка времен правления Бурбулиса создать систему подготовки кадров для демократии на базе сети партшкол, равно как и более поздняя попытка Кириенко организовать «конкурсный набор» в систему управления, – все это никоим образом не отменяет того факта, что механизм привлечения людей во власть приобрел предельно случайный характер. Более того, любая система элитообразования, претендующая на общероссийское значение, оказывается страшной угрозой для многочисленных борцов за звание нового Политбюро (а вдруг ее возьмет под контроль другая мафия?!).

Правящая политбюрократия опасна – это мы хорошо знаем. Но номенклатура-временщик, номенклатура-самозванец – это тоже очень опасно. Потому что само по себе ее внутреннее устройство, логика ее политического поведения полностью противоречат интересам нормального развития страны.

ХОТЕЛИ КАК ЛУЧШЕ

История попыток преодоления номенклатурного наследия, история «административной реформы» стала главной драмой Владимира Путина.

Нельзя сказать, что угроза «политбюрократического перерождения» не осознавалась. Она осознавалась – причем в предельно прагматичной форме, как угроза практической дееспособности власти.

В разгар «перестройки» было принято обзывать «партаппаратчиков» силами торможения. «Силами торможения» они и остались – и это прекрасно понимали многие. Потому что торможение реальных социально-экономических преобразований – это единственный подлинный общий интерес всех претендентов на роль новой политбюрократии. А ее самозамкнутость, отсутствие внешней мотивации – залог застоя, причина отсутствия политических и экономических прорывов.

Непрозрачность системы элитообразования, ее неэффективность, ее неспособность к встраиванию в нормальный режим саморазвития общества остро осознавались и командой «модернизаторов», столкнувшихся в разгар своей работы по решению основных задач первого путинского срока с парадоксальной ситуацией.

Видимо, существует определенный «закон сохранения» в политике – и если какие-то необходимые действия не предпринимаются вовремя, то по прошествии времени, в совершенно новой обстановке, их все равно приходится предпринять – только как-то очень нестандартно, по известной, якобы исконно русской, схеме удаления гланд.

Пресловутые «люстрации» (требование ограничений на работу бывших аппаратчиков КПСС в новом государственном аппарате) – первое требование радикальных демократов 1991 года – наткнулись на дружное сопротивление широкого фронта «прагматиков», от Аркадия Вольского до Гавриила Попова, и очень быстро перешли в разряд таких же истерических штампов, как и коммунистическое «банду Ельцина – под суд». Правда, лозунг про «банду» оказался более живучим и долговечным.

Позиция борцов против «охоты на ведьм» была понятна во всех смыслах – и в «шкурном» (на многих из них «люстрации» в тогдашнем понимании распространились бы), и во вполне прагматическом: действительно, сообщество профессиональных управленцев в новой России практически опустело бы, исключи из него тогда профессиональных партийных и советских работников. А пойти в огромной разваливающейся стране на авантюру с призывом гражданских волонтеров казалось в тех условиях практически невозможным.

А в результате получилось, что – по прошествии десятилетия, по исчерпании давних идеологических разногласий, по превращении Аркадия Вольского из лидера «красных директоров» в споуксмена «трехцветных олигархов»[53]53
  Российский союз промышленников и предпринимателей был создан в начале 1990-х годов на базе Научно-промышленного союза СССР как объединение руководителей государственных предприятий. В начале 1990-х РСПП, как и политическое детище его бессменного руководителя Аркадия Вольского «Гражданский союз», активно отстаивал позиции так называемых красных директоров, выступая против «курса реформ» Ельцина – Гайдара. В 2000 году РСПП преобразовался в Союз работодателей, кооптировав в состав своего президиума наиболее влиятельных «олигархов», а Аркадий Вольский стал компромиссной фигурой, способной представлять олигархическое сообщество во власти. В сентябре 2005 года Вольский стал «почетным президентом» РСПП, уступив место одному из бывших оппонентов, вице-премьеру первого правительства.


[Закрыть] – требования «люстрации», то есть «просвечивания» кадрового состава государственной службы, и «деноменклатуризации» ее, то есть искоренения смертельно опасных стереотипов организации власти, деидеологизировались и стали еще более актуальными.

Под подобным «просвечиванием» понималась прежде всего предельная функциональная внятность системы, отказ от форматов и структур, позволяющих аппарату начинать работать в интересах собственного расширения, приведение всей вертикали властных структур прежде всего в соответствие с набором реальных задач власти на всех уровнях. Естественно, прямым следствием такой постановки вопроса стала необходимость инвентаризации задач власти – чем и занялись многочисленные команды экспертов-разработчиков. И – что тоже естественно – стремление разобраться с тем, кто и за что в этой системе власти несет ответственность.

Осознавая масштабность проблемы и количество затрагиваемых административной реформой интересов, власть с самого начала предельно законспирировала работу над проектом. В течение первого срока правления Путина тема административной реформы была темой многочисленных экспертных обсуждений в стенах различных «аналитических структур» – и при этом темой молчания власти.

В течение 2003 года, когда контуры первого срока стали ясны и когда стало ясно, что «сами по себе» хорошие законы и правильные программы работать так и не начали, образовался новый миф – миф о краеугольном характере административной реформы. Если все, что сделано, не дает результата – значит, не сделано главное. А поскольку тема дееспособности власти стала намного более актуальной в изменившемся международном контексте (подробнее об этом будет сказано ниже), миф об административной реформе стал не просто главным – но единственным.

Потому что если вникнуть в многочисленные высказывания и выступления всех ключевых лиц режима, включая первое лицо, то выясняется, что на исходе 2003 года белый свет определенно сошелся клином на этой теме. Более того, фактически именно административная реформа (как главный инструмент существенного повышения конкурентоспособности страны) стала единственной политической задачей, обозначенной Владимиром Путиным в качестве содержательной программы своего второго срока – что было в драматической форме провозглашено 24 февраля 2004 года, когда единственной «знаковой» картинкой, предъявляемой избирателям в качестве символа нового этапа, стала новая структура правительства, а самым крупным содержательным решением – сокращение числа министров и их заместителей.

Период с января по август 2004 года прошел под знаком торжествующей административной реформы (и, как утверждается, при политическом доминировании ее авторов и покровителей – Алексея Кудрина, Германа Грефа и примкнувшего к ним Дмитрия Козака). В течение нескольких месяцев «разворачивались боевые порядки», а система распределения власти и ответственности становилась все прозрачнее и прозрачнее.

Ключевым элементом этой все большей прозрачности стало прояснение ситуации с распределением ответственности между центром и регионами. Именно тогда был запущен процесс принятия законов о социальных реформах (известных сегодня как «монетизация льгот»), связанных прежде всего с разделением власти (право распределения крупнейших бюджетных доходов сосредотачивалось в руках федерального центра) и ответственности (вся тяжесть решения социальных проблем перекладывалась на регионы). Удивительным образом к этому же блоку мер примкнули подготовленные решения по реформе местного самоуправления – с существенным понижением дробности самоуправляемых сообществ, с перенесением еще более «вниз» формальной ответственности за наиболее острые социальные, в том числе жилищно-коммунальные, проблемы.

По мнению ряда экспертов, подобная чисто номенклатурная, архаичная постановка задачи обязана своим происхождением чувствам тревоги и даже страха, охватившим экономический блок правительства в предвидении неминуемого снижения цен на нефть и ожидаемого вслед за этим социального взрыва. Неоднократно упомянутый формалистический догматизм и в этом случае привел к опасному заблуждению – что якобы такое перераспределение власти и ответственности приведет к выводу федеральной власти из-под удара массового недовольства.

Иллюзия состояла в том, что никакие формальные решения не могли в одночасье изменить ни веками сложившуюся специфику восприятия населением действий власти, ни привычные формы взаимоотношений между разными этажами власти.

Уже к середине лета 2004 года возобновилась – на новом уровне – губернаторская фронда. Именно тогда родился парадоксальный проект (который наблюдатели связывают с именем новгородского губернатора Михаила Прусака) о переходе к фактическому назначению губернаторов. Парадоксальность проекта состояла в том, что, казалось бы, лишая губернаторов остатков самостоятельности и независимости от центра (и так практически сведенных на нет сложившимися механизмами влияния на результаты любых выборов), он возвращал ответственность, которую авторы программы административной реформы попытались полностью отдать регионам, назад президенту – вместе с правом назначения региональных руководителей. Одновременно были подготовлены предложения по радикальному реформированию партийной системы – с переходом к формированию Думы исключительно на пропорциональной основе.

Весь этот комплекс мер, ставших фактически реакцией на уже ожидавшиеся последствия «административной реформы», превращенной ее авторами в самоцель и не способной справиться с очевидными социально-политическими угрозами, ею же и порождаемыми, консолидировал часть элиты – прежде всего регионалов – и был, по всей видимости, воспринят президентом. К этому моменту призрак потери управляемости страной приобрел пугающие, реальные очертания. Бесланская трагедия – а главное, выявившаяся в те страшные дни беспредельная неуправляемость, неспособность ключевых фигур и персон выполнять свои прямые обязанности – стала не причиной, но последним толчком к радикальному изменению «парадигмы реформ», к созданию «сентябрьской политической системы», а после социального кризиса января 2005 года, связанного с «монетизацией льгот», – к фактическому замораживанию любых модернизационных проектов.