Текст книги "Рассуждения о представительном правлении"

Спрашивается теперь, должен ли и глава исполнительной власти в республике не подлежать народному избранию? Целесообразно ли, чтобы президент, как в Соединенных Штатах по правилу американской конституции, избирался каждые четыре года всем народом? На этот вопрос нелегко ответить. Несомненно, что в такой стране, как Америка, где нечего опасаться государственного переворота, отчасти хорошо, если глава исполнительной власти в конституционном отношении независим от законодательного собрания и если два главных представителя государственного управления, избранные наравне и перед ним ответственные, служат противовесом друг другу. Это положение дела вполне соответствует той ревнивой заботливости, с какой американцы избегают всякого сосредоточия сильной власти в одних руках. Но в данном случае преимущества его слишком ничтожны, сравнительно с его невыгодными сторонами. Кажется, было бы лучше, если бы первое должностное лицо в республике назначалось формально представительным собранием открыто, как первый министр в конституционной монархии назначается им косвенно. Во-первых, при таком способе назначения можно быть уверенным, что предпочтение будет оказано наиболее достойному человеку. В таком случае партия, располагающая большинством в парламенте, будет назначать своего собственного вождя, обыкновенно из самых видных политических деятелей и часто даже самого выдающегося, между тем президент Соединенных Штатов, с тех пор, как последний из основателей республики сошел со сцены, почти всегда человек никому неизвестный или стяжавший известность на каком-либо другом поприще, но не на политическом. И это, как я уже раньше заметил, не случайность; это естественное последствие данного положения вещей. Наиболее пригодными кандидатами партий, когда речь идет о выборах, в которых принимает участие вся страна, бывают не наиболее выдающиеся их представители. Последние всегда имеют личных врагов; они своей деятельностью или, по меньшей мере, своими убеждениями восстановили против себя значительную часть общества и поэтому не могут рассчитывать на такое значительное число голосов, как человек без громкого прошлого, известный только тем, что он разделяет убеждения своей партии. Второе важное соображение против нынешней системы выборов президента – это постоянная избирательная агитация. Когда назначение на высший государственный пост совершается народным голосованием через каждые четыре года, то весь промежуток времени между одними выборами и другими в сущности происходит в интригах. Президент, министры, вожди партий и их сторонники – все это только агитаторы. Вся страна заинтересована только политическими личностями; всякий общественный вопрос обсуждается и решается с точки зрения не столько его действительного значения, сколько его влияния на президентские выборы. Если бы люди пожелали сделать дух партии руководящим принципом при решении всех общественных вопросов, превратить все вопросы в партийные, возбуждать вопросы с исключительной целью создавать новые партии, то трудно было бы придумать лучшее средство для достижения этой цели.

Я не стану утверждать, что было бы всегда и везде желательно, чтобы глава исполнительной власти зависел, как первый министр в Англии, от голосований представительного собрания, и что это не представляет никаких неудобств. Если бы было признано лучшим избегнуть этого, то президент, хотя и назначался бы парламентом, но мог бы сохранять свой пост в течение определенного срока, независимо от парламентского голосования, и тогда получилась бы американская система, без народных выборов и их дурных сторон. Есть еще другой способ сделать главу администрации настолько независимым от законодательного собрания, насколько это примиримо с существенными требованиями свободного правления. Он никогда не находился бы в унизительной зависимости от парламентского голосования, если бы ему предоставлена была власть, которой фактически пользуется первый министр в Англии, – распускать парламент и апеллировать к народу; если бы вместо того, чтобы подавать в отставку в случае враждебного голосования, он мог бы либо подавать в отставку, либо распустить палату. По моему мнению, было бы желательно, чтобы глава исполнительной власти обладал правом роспуска, даже в том случае, когда он сам несменяем в течение определенного периода. В политике не должно быть путаницы, какая вызывается столкновением между президентом и парламентом, когда конфликт длится долго, а может быть даже несколько лет, и обе стороны не имеют законного средства избавиться друг от друга. Чтобы предотвратить подобный кризис, не прибегая к государственному перевороту, требуется такое сочетание любви к свободе и привычки к самоограничению, какое редко встречается, и хотя бы даже дело не дошло до этой крайности, но рассчитывать, что эти две власти не будут взаимно парализовать друг друга, все равно, что предполагать, что политической жизнью страны всегда будет руководить дух взаимной терпимости и уступчивости, чуждый всяких страстей и оживленной партийной борьбы. Подобный дух может существовать, но даже там, где он преобладает, было бы неразумно подвергать его столь сильному испытанию.

Другие причины заставляют желать, чтобы какая-нибудь власть в государстве (ею может быть только власть исполнительная) могла во всякое время по своему усмотрению созывать новый парламент. Когда есть действительное основание сомневаться в том, какая из двух соперничающих партий сильнее, то необходимы конституционные средства, чтобы выяснить этот вопрос и определить истинное положение вещей. Все другие политические вопросы не могут быть должным образом решены, пока этот вопрос остается открытым, и тогда наступает большей частью застой в деле законодательных и административных реформ, так как ни одна из партий не имеет достаточной веры в свои силы, чтобы решиться на мероприятия, могущие вызвать оппозицию со стороны такой части населения, которая имеет прямое или косвенное влияние на исход борьбы.

Я тут не принимаю во внимание тот случай, когда громадное влияние, сосредоточенное в руках главы исполнительной власти, и недостаточная преданность народных масс свободным учреждениям, дают ему возможность попытать счастья путем ниспровержения конституции и захвата верховной власти. Там, где существует подобная опасность, во главе государства не должно быть такого лица, которое парламент при помощи простого голосования не мог бы превратить в простого гражданина. При таком положении вещей, когда такое вероломство становится возможным, и эта прерогатива парламента, как бы ни казалась она чрезмерной, служит только весьма слабой гарантией.

Менее всего назначение должностных лиц путем народного голосования желательны в судебном ведомстве. Народ мало способен правильно оценивать специальные знания и качества, требуемые для занятия этого рода должностей, а между тем нет должности, где бы безусловное беспристрастие и непричастность к политическим партиям были бы так важны, как тут. По мнению некоторых мыслителей, между прочим и Бентама, хотя и желательно, чтобы судьи не назначались народным голосованием, однако население их округа должно иметь право, удостоверившись в их непригодности, устранить их от должности. Нельзя отрицать, что несменяемость должностных лиц, ведающих важные дела, сама по себе составляет зло. Никто не может желать, чтобы не существовало никаких средств удалять плохого или несведущего судью, за исключением того случая, когда он провинился в таких вещах, за которые подлежит уголовной ответственности, и чтобы должностное лицо, занимающее такое влиятельное положение, было бы ответственно только перед общественным мнением и перед собственной совестью. Однако мы можем поставить вопрос так: при том исключительном положении, в каком находится судья, предположив, что приняты были все меры для беспристрастного его назначения, – будет ли безответственность, или, вернее, ответственность только перед своей собственной совестью и общественным мнением, в общем гораздо меньше иметь развращающее влияние на него, чем ответственность перед правительством или перед народом?

Опыт давно уже решил этот вопрос в утвердительном смысле, насколько это касается ответственности перед исполнительной властью. В том же смысле следует решить его, когда речь идет об ответственности перед избирателями. В числе хороших качеств народного собрания вовсе нет таких, которые необходимы преимущественно судье: хладнокровности и беспристрастности. К счастью, эти качества вовсе не безусловно необходимы там, где требуется вмешательство народа для обеспечения свободы. Хотя чувство справедливости и необходимо всем людям, а следовательно и избирателю, но народные выборы не обусловливаются ими. Справедливость и беспристрастие играют такую же слабую роль при выборах депутатов, как и при любой сделке между людьми. Избирателям не приходится давать того, на что каждый кандидат имеет право, ни оценивать общих заслуг кандидатов; им приходится только заявить, кто из них более всего пользуется их личным доверием или кто лучше всего выражает их политические убеждения. Судья же обязан относиться к своему политическому другу или к близкому человеку точно так же, как ко всем другим; но со стороны избирателя такое отношение было бы нарушением его долга и явной нелепостью. Равным образом нельзя ссылаться на благотворное влияние на судей, так же как и на других должностных лиц суда общественного мнения; ибо, даже в этом отношении, плодотворный контроль над действиями судьи производит (за исключением некоторых политических случаев) вовсе не общественное мнение всей страны, но только той части ее, которая лучше всего может оценить его действия или качества, т. е. мнение судебного персонала данной местности. Не следует полагать, что я придаю мало значения участию общества в отправлении правосудия. Напротив, оно имеет громадное значение; но в каком смысле? Именно когда общество фактически исполняет, в качестве присяжных, часть судебных функций. Это один из немногих случаев, когда народу лучше действовать непосредственно и лично, чем через своих представителей; потому что здесь является единственный случай, когда ошибки, совершенные должностным лицом, не так опасны, как последствия ответственности за них.

Если бы судья мог быть смещаем народным голосованием, то всякому, желающему достигнуть этой цели, стоило бы только воспользоваться его судебными решениями, и представить их в известной окраске на суд общественного мнения, вовсе некомпетентного, вследствие недостаточного знакомства с данным делом, или вследствие недостатка той осмотрительности и беспристрастия, каким руководствуется судья; затем он наигрывал бы на народных страстях и предрассудках там, где они существуют, и старался бы возбудить их там, где их нет. В конце концов судьи почувствовали бы, что они рискуют своей должностью всякий раз, когда им приходится произносить приговор по делу, представляющему общий интерес, и что для них гораздо менее существенно искать наиболее справедливого решения, чем такого, которое возбуждает сочувствие общества, или которое менее всего допускает злостные толкования. Я опасаюсь, что установленная некоторыми новыми или пересмотренными конституциями отдельных североамериканских штатов практика подвергать судей периодическому народному переизбранию составляет одну из опаснейших ошибок, когда-либо совершенных демократией, и если бы здравый практический смысл, всегда не покидающий отличавший американский народ, не вызвал бы реакции против этого нового общественного течения, то следовало бы признать его первым очень крупным шагом на пути к вырождению современной демократии[13]13
  Я, однако, узнал, что в Штатах, где судьи избираются, выбор в действительности производится не народом, а вождями партий, и что так как избиратели не постоянно подают голоса за кандидата партий, то следовательно назначаемое лицо обыкновенно оказывается тем, которое выбрал бы президент или министр юстиции. Таким образом, одна ошибка исправляется другой. Эта привычка голосовать замкнутыми рядами под знаменем партии, причиняющая столько зла всюду, где избирательное право принадлежит самому народу, ослабляет еще большее зло в том случае, когда должностное лицо должно быть избрано не народом, а для народа.


[Закрыть].

Что касается того обширного и важного класса, который составляет основную силу администрации, т. е. класса чиновников, несменяемых вместе с министрами, но остающихся на своих местах, чтобы помогать каждому министру своим опытом и традициями, посвящать его в дела и исполнять текущие второстепенные задачи под его общим контролем; словом, того класса профессиональных чиновников, которые посвящают себя служебной карьере еще в молодые годы, в надежде постепенно достигнуть высших ступеней, – то, очевидно, нельзя допустить, чтобы они могли быть смещаемы и лишаемы плодов своей службы без серьезных поводов с их стороны. Такими поводами могут быть не только проступки, подлежащие уголовной ответственности, но и упущения по службе, и недостаток тех качеств, которые требуются для данного дела. Так как должностных лиц нельзя увольнять, если они ни в чем не провинились, без казенной пенсии, то весьма важно, чтобы назначения делались осмотрительно с самого начала. Нам остается рассмотреть, как достигнуть вернее этой цели.

При назначении на низшие должности следует опасаться не столько недостатка специальных знаний и опыта со стороны лиц, от которых зависят назначения, – сколько их пристрастия и склонности руководствоваться при выборе личными или партийными интересами. Так как обыкновенно на службу принимаются молодые люди, только что достигшие зрелости, еще малоопытные и собирающиеся только изучить данную профессию, то о пригодности кандидатов можно судить только по их общеобразовательному цензу. В его наличности нетрудно удостовериться, если лица, которым поручено это дело, относятся к своей задаче с должным вниманием и беспристрастием. Ни того, ни другого нельзя ожидать от министра. Ему приходится всецело полагаться на чужую рекомендацию, и как бы велико ни было его беспристрастие, он никогда не станет противиться просьбам лиц, которые могут влиять на его собственное избрание или оказать ему серьезную политическую поддержку. В силу этих соображений установлен для кандидатов на первые должности экзамен, под руководством лиц, непричастных к политике, и принадлежащих к тому же классу и званию, как и экзаменаторы на испытаниях для получения ученых степеней в университетах. Это, вероятно, лучшая система при парламентском режиме, единственная, представляющая некоторые шансы не скажу совершенно честных назначений, но все-таки не явно бесчестных.

Безусловно необходимо также, чтобы экзамены были конкурсные и места давались тем лицам, которые наиболее успешно их сдали. При обыкновенном экзамене в большинстве случаев исключаются только абсолютные невежды.

Экзаменатору предстоит нанести удар экзаменуемому им, исполнить свой долг перед обществом, в данном случае редко представляющийся ему очень серьезным. Если экзаменатор уверен, что его ожидает горький упрек за слишком строгое отношение к делу и что в то же время никто не узнает и не поинтересуется узнать, как исполняется им его обязанность, то он по большей части предпочтет поддаться влечению доброго сердца. Послабление, сделанное однажды, ведет к притязаниям со стороны других экзаменующихся, противиться им с каждым разом становится все труднее, так как в каждом отдельном случае создается прецедент для дальнейшего потворствования, пока дело не дойдет до того, что уровень знаний, требуемых для сдачи экзамена, становится уже совершенно низким.

Обыкновенно в двух больших английских университетах экзамены представляют простую комедию, в то время как экзамены на почетные степени трудны и серьезны. Когда нет надобности требовать свыше известного минимума, то минимум в конце концов становится максимумом. Устанавливается общая привычка довольствоваться малым. Но так как всегда оказываются лица, не достигающие того, к чему они стремятся, то как бы низок ни был требуемый уровень, всегда найдутся такие, которые и ему не удовлетворят. Когда, напротив, места делаются конкурентными и когда конкуренты распределяются по степени их успехов, то при этом не только каждый делает все, что может, но эта система отражается на всех общеобразовательных заведениях страны. Каждый преподаватель будет лично заинтересован в том, чтобы его ученики одержали победу над остальными конкурентами. Навряд ли найдется другое средство, при помощи которого государство могло бы так высоко поднять уровень учебных заведений страны. Принцип конкурсных экзаменов для соискания государственных должностей введен в Англии недавно; применяется он далеко неполно, за исключением только ведомства по делам Индии. Между тем он уже начинает оказывать заметное влияние на средние учебные заведения, даже несмотря на все трудности, какие встретило его применение, в том позорно низком уровне образования, который обнаружился, благодаря тем же конкурсным экзаменам. Уровень образования молодых людей, получивших от министра право выставить свою кандидатуру, так жалок, что конкурс между такими кандидатами дает, пожалуй, более ничтожные результаты, чем могли бы быть даже обыкновенные приемные экзамены. Никому не пришло бы в голову предъявить такие низкие требования на приемных экзаменах, какие теперь признаны достаточными для того, чтобы он мог победить своих соперников. Поэтому утверждают, что с каждым годом в общем замечается полнейшее понижение уровня образованности кандидатов; прежние же экзамены выяснили, что молодые люди знали больше, чем требовалось для достижения цели. Отчасти вследствие уменьшения старания, отчасти же потому, что даже при экзаменах, которые не требуют предварительного разрешения, заведомое невежество низводит число конкурентов к ничтожной горсти, обыкновенно случалось так, что хотя всегда было несколько примеров превышения требований, остальная часть кандидатов, выдержавших экзамен, проявили только очень умеренные знания. Кроме того, мы слышали от самих членов экзаменационных комиссий, что почти все, которые провалились, обязаны были своей неудачей не незнанию высших предметов, а низших: орфографии и арифметики.

Крики, которые еще до сих пор продолжают раздаваться в некоторых органах печати против этих экзаменов, к сожалению, в большинстве случаев делают мало чести как добросовестности, так и здравому смыслу нападающих. Они объясняются тенденциозными изображениями невежества, которое служит причиной неудач на экзаменах. Недовольные ими приводят самые трудные вопросы[14]14
  Не всегда, впрочем, самые трудные. Один из хулителей конкурсных экзаменов имел наивность привести в палате общин целый ряд элементарнейших вопросов по алгебре, истории и географии, как доказательство, какие высокие научные знания имели жестокость требовать члены экзаменационных комиссий.


[Закрыть], какие когда-либо предлагались на экзаменах, утверждая, будто бы ответы на эти вопросы служили conditio sine qua non[15]15
  Обязательное условие (лат.). – Прим. ред.


[Закрыть] выдержания экзамена. Однако ведь до тонкости уже выяснено, что подобные вопросы предлагаются не потому, что на них ожидают удовлетворительных ответов, а для того, чтобы каждый знающий человек мог воспользоваться случаем проявить свои знания. Это не повод для отказа, а только добавочное средство успеха. Затем возникает вопрос, могут ли те или другие знания, требуемые на экзаменах, пригодиться человеку в жизни? Относительно пригодности тех или других знаний мнения сильно расходятся. Некоторые (в том числе бывший статс-секретарь по иностранным делам) считают английскую грамоту бесполезной для атташе при посольстве или для мелкого чиновника в правительственном учреждении. В одном, повидимому, сходятся все противники нашего плана, именно в том, что общее образование бесполезно, хотя взамен требуются многие другие знания. Если же (как я смею предполагать) оно требуется или если требуется вообще какое бы то ни было образование, то кандидата следует подвергнуть таким испытаниям, которые вернее выяснили бы, насколько он им обладает. Чтобы удостовериться, получил ли он надлежащее образование, нужно его проэкзаменовать в предметах, которые он должен знать, хотя бы они не имели прямого отношения к его будущей должности. Не соблаговолят ли те, которые возражают против экзаменов по классическим предметам и математике, в стране, где только эти предметы и изучаются более или менее основательно, сказать мне, по каким же предметам следует экзаменовать? Повидимому, они одинаково восстают как против экзаменов по этим предметам, так и против экзаменов по всяким другим предметам. Если же члены экзаменационной комиссии, желая открыть доступ к должностям лицам, которые не прошли курса классической школы, или тем, кто, желая восполнить недостаток общего образования, изучил специально какой-нибудь полезный предмет, то их упрекают и за это. Ничто не удовлетворит недовольных кроме свободного допущения круглого невежества.

Нам с торжествующим видом возражают, что деятели вроде Нельсона и Веллингтона не выдержали бы экзамена, какой теперь требуется от желающего поступить в инженерную школу. Как будто из того факта, что Нельсон и Веллингтон не делали, чего от них не требовали, можно вывести заключение, что они не могли бы этого сделать. Если этим хотят сказать, что можно быть великим полководцем и без этих знаний, то ведь можно им быть и без многих других знаний, которые, однако, весьма полезны великим полководцам. Александр Великий никогда не слыхал о фортификационной системе Вобана, а Юлий Цезарь не умел говорить пофранцузски. Далее нам говорят, что книжные люди – кличка, которую присваивают всякому, кто немного знаком с литературой – не могут преуспевать в гимнастических упражнениях или иметь манеры джентльмена. Это замечание часто раздается из уст знатных невежд; но что бы они об этом ни думали, они не могут себе присваивать монополии изящных манер и физического развития. Пусть их требуют, где они необходимы, но наряду с ними пусть требуют и умственного развития. У меня имеются достоверные сведения, что кадеты, принятые по конкурсу в вульвичскую военную школу, более развиты как в этом, так и во всех других отношениях, чем кадеты, принятые по прежним правилам; даже фронтовую выправку они усваивают скорее. Этого и следовало ожидать, ибо развитой человек усваивает себе все гораздо скорее, чем неразвитой. Контраст между прежними и новыми кадетами так велик, что начальство заведения с нетерпением ждет момента, когда последние остатки старой закваски окончательно исчезнут. Если это верно, – а в этом легко удостовериться, – то можно надеяться, что скоро перестанут говорить, будто бы невежество лучше образованности в военном деле, а тем более во всяком другом, и что всякое хорошее качество, хотя бы оно, повидимому, находилось в самой отдаленной связи с общим образованием, может быть легче достигнуто, совершенно обходясь без него.

Хотя прием на государственную службу должен решаться конкурсным экзаменом, однако в большинстве случаев было бы невозможно ставить дальнейшее движение по службе в зависимости от подобных экзаменов. Представляется более удобным, чтобы при повышениях руководствовались, как это обыкновенно делается и теперь, смешанной системой старшинства и осмотрительного выбора. Лица, исполняющие рутинные обязанности, повышались бы по старшинству, пока это допускается характером их обязанностей, между тем как лица, которым доверяются дела, требующие особенных дарований, выбирались бы из всего состава служащих по усмотрению главы министерства. Эти назначения будут в большинстве случаев удовлетворительны, если первоначальные назначения производятся путем конкурса, так как при этой системе министерство должно состоять из лиц, которые, помимо официальных сношений, совершенно чужды министру. Если бы среди них нашелся человек, в котором министр и его политические друзья принимали бы особенное участие, это было бы случайностью, причем и тогда к протекции присоединялись бы достоинства, удостоверенные вступительным экзаменом. За исключением случая, когда имеется особая причина пускать в ход протекцию, министр всегда будет заинтересован в назначении способнейшего, потому что такое должностное лицо приносит своему начальнику наибольшую пользу. Оно сберегает ему время и труд и содействует приобретению репутации человека, умеющего хорошо вести государственные дела, а это всегда необходимо министру, хотя бы он был непосредственно этим обязан скорее своим подчиненным, чем самому себе.