Текст книги "Рассуждения о представительном правлении"

Иностранцы могут управлять страной лишь весьма несовершенно и преодолевая большие трудности, даже если между управляющими и управляемыми нет основной противоположности в привычках и воззрениях. Иностранец редко понимает народ. Он не может, судя по впечатлению, которое производит тот или другой факт на его ум и чувства, составить себе ясное понятие о том, как он действует на ум и чувство подвластного народа. То, что коренной житель страны средних практических способностей знает, так сказать, чутьем, – иностранец может изучить лишь постепенно с значительным трудом, и все-таки его знания будут неполны. Законы, обычаи, социальные условия, подвергаемые им регламентации, не знакомы ему с детства, а представляются ему чем-то чуждым. Многие частные вопросы он вынужден решать, руководствуясь справками у коренных жителей страны, и ему очень трудно знать, кто из них собственно заслуживает доверия. Его боятся, к нему относятся подозрительно, по большей части его не любят, обращаются к нему по большей части только из личных выгод, и он склонен принимать подобострастно заискивающих у него людей за наиболее надежных. Ему угрожает опасность относиться презрительно к коренному населению, а последнее в свою очередь подвергается другой опасности, именно не доверять даже благим намерениям иностранного правителя. Но это только часть тех трудностей, с которыми приходится бороться иностранцу, искренно желающему управлять хорошо. Чтобы до некоторой степени преодолеть эти трудности, требуются большие усилия и очень значительные способности со стороны главных правителей и весьма недюжинных со стороны его подчиненных. Лучшей организацией такого правительства будет такая, которая обеспечивает серьезный труд, дает простор способным людям и оказывает наибольшее доверие самым выдающимся из них. Между тем ответственность перед властью, которая сама не совершала этого труда, не приобрела этих способностей и по большей части даже не заботится о том, чтобы этот труд был совершен или эти способности были приобретены кем-нибудь другим в удовлетворительной мере, не может считаться сколько-нибудь верным средством для достижения предположенной цели.

Говорить, что народ управляет в собственной стране, – это имеет вполне реальный смысл; но один народ ни в каком случае не может управлять другим, – это бессмыслица. Народ может превратить другую страну в своего рода заповедное место, где он один вправе охотиться или извлекать прибыли, в своего рода скотный двор, ферму, эксплуатируемую единственно для получения наибольших выгод. Но если истинная задача правительства состоит в том, чтобы заботиться о благе управляемых, то совершенно невозможно, чтобы народ принял ее непосредственно на себя. Все, что он может сделать, это возложить ее на некоторых из лучших своих деятелей. Для последних, однако, общественное мнение собственной страны не может служить руководством при исполнении ими своих обязанностей или указанием, как их исполнять. Стоит только взвесить, каково бы было управление самой Англии, если бы англичане знали собственные дела и заботились о них лишь в той мере, в какой они знают дела индусов и заботятся о них. Но и это сравнение не дает полного понятия о сущности вопроса, ибо народ, настолько равнодушный к делам других, вероятно, разыгрывал бы только чисто пассивную роль и предоставил бы правительство самому себе, между тем как в примере Индии политически предприимчивый английский народ, правда по большей части только одобряет, но иногда вмешивается в дела, однако постоянно там, где ему вмешиваться не следует. Действительные причины благосостояния или бедственного положения, прогресса или регресса индусов далеко выходят за пределы его кругозора. У него нет необходимых сведений, чтобы уяснить себе существование этих причин или верно судить об их действии. Самые существенные вопросы могут быть решаемы помимо его одобрения, равно как самые ужасные злоупотребления могут происходить помимо его ведения. Мотивы, побуждающие его принципиально вмешиваться в дела подвластной страны и подвергать контролю деятельность местной администрации, бывают двоякого рода. Англичане могут стремиться к насильственному распространению своих идей, например, принимать меры к обращению туземцев в христианство и сознательно или бессознательно оскорблять их религиозные чувства. Ошибка, свойственная тут общественному мнению властвующей страны, прекрасно иллюстрируется очень распространенным ныне в Англии требованием, чтобы в правительственных школах дети обучались священной истории по собственному их желанию или по желанию их родителей. Казалось бы, что это вполне соответствует чувству справедливости и беспристрастия, насколько его можно ожидать от искренних и убежденных людей. Действительно, с европейской точки зрения требование это вполне законно и нисколько не противоречит принципам веротерпимости. Но азиат совершенно иначе смотрит на дело. Азиатский народ не может себе представить, чтобы правительство пускало в ход свой официальный механизм, не имея твердо определенной цели, и преследовало эту цель полумерами, когда оно имеет силу и может вынудить к ней управление. Если в правительственных школах детей обучают христианской вере, хотя бы уроки задавались только тем ученикам, которые этого пожелают добровольно, родители никогда не поверят, что не будут приняты меры для обращения детей в христианство или для уклонения их от веры отцов. Но даже если бы удалось их в этом убедить, то только в том случае, когда школа вовсе не достигала бы цели, т. е. не обращала бы ни одного туземца в христианство. Наоборот, если она будет иметь хотя бы малейший успех в этом отношении, то нанесет удар не только правительственной системе народного образования, но, может быть, даже самому правительству. Все увещания сторонников веротерпимости не заставят лиц, принадлежащих к англиканской церкви, отдавать своих детей в католические семинарии. Ирландские католики ни в каком случае не будут посылать своих детей в школы, где их могут обратить в протестантство. А между тем мы надеемся, что индусы, твердо убежденные, что их можно лишить их веры путем чисто физического действия, добровольно станут подвергать себя опасности быть обращенными в христианство.

Вот один из случаев, когда общественное мнение властвующей страны влияет скорее вредно, чем благотворно на деятельность местной администрации. В других случаях вмешательство происходит преимущественно там, где его настойчивее всего требуют, т. е. ради интересов англичан, поселившихся в Индии. Они имеют на родине друзей, располагают там органами печати и другими средствами воздействия на публику. У них общий язык и общие взгляды с их соотечественниками. Жалобы, исходящие от англичанина, выслушиваются с большим сочувствием даже со стороны лиц, избегающих всякой преднамеренной несправедливости. Между тем широкий опыт подтверждает, что если одна сторона властвует над другой, то граждане первой, ищущие счастья в подвластной стране, должны подлежать сильному контролю со стороны правительства, для которого они всегда составляют одно из главных затруднений. Пользуясь обаянием и преисполненные чувства превосходства, как победители, они стремятся властвовать, но не сознают ответственности, сопряженной с их властью. Среди народа, вроде индусов, самые энергические усилия администрации оказываются недостаточными, чтобы обеспечить слабого против сильного, а наибольшей силой располагают пришельцы-англичане. Когда личные качества не противодействуют в значительной степени развращающему влиянию этого положения вещей, они относятся с крайним пренебрежением к туземцам и не допускают мысли, чтобы права последних могли служить препятствием для их собственных притязаний. Самая естественная защита, оказываемая туземцам против такого мероприятия, которое признается ими полезным для достижения коммерческих целей, выставляется ими, иногда совершенно искренно, кровной обидой. Подобное настроение столь естественно при таких условиях, что несмотря на противодействие, оказанное правительством притязаниям англичан, оно прорывается постоянно более или менее сильно. Хотя само правительство не разделяет этого настроения, оно не в состоянии подавить его вполне даже среди молодых и незрелых элементов в своей собственной гражданской администрации, находящейся, однако, в гораздо большей зависимости от него, чем частные лица, поселившиеся в Индии. По достоверным сведениям совершенно аналогично положение французов в Алжире или американцев в территориях, отвоеванных у Мексики. Таково, повидимому, положение европейцев в Китае и даже в Японии. Нет надобности напоминать, каково было положение испанцев в южной Америке. Во всех этих случаях правительство лучше лиц, ищущих обогащения, и делает все, от него зависящее, чтобы оказать туземцам покровительство против них. Даже испанское правительство стремилось к этому искренно, хотя и безуспешно, как это известно всякому читавшему поучительную книгу Гелпса. Если бы испанское правительство было подчинено общественному мнению испанского народа, то оно, вероятно, и не пыталось бы оказывать подобной защиты, потому что испанцы, несомненно, стояли бы на стороне не язычников, а своих христианских друзей и родственников. Европейские пришельцы, а не туземцы пользуются расположением своего отечества, и только их показания обыкновенно признаются достоверными, потому что они одни имеют побуждение и располагают средствами настойчиво влиять на невнимательное и равнодушное общественное мнение. Недоверие, с каким англичане более, чем всякий другой народ, обыкновенно относятся к собственной стране в вопросах, касающихся инородцев, направлено преимущественно на мероприятия правительства. Во всех же столкновениях между правительством и частными лицами всякий англичанин непременно предполагает, что вина на стороне правительства. Когда английский подданный требует, чтобы правительство в данном частном случае игнорировало гарантии, предоставленные туземцам против английских притязаний, административные органы, несмотря на добрые свои намерения, по большей части предпочитают ради ограждения своих интересов в парламенте и во избежание столкновений сделать соответственные уступки.

Дело ухудшается еще тем, что когда к английскому общественному мнению обращаются во имя справедливости и человеколюбия с воззванием придти на помощь подвластной стране или народу, а оно, к чести своей, очень восприимчиво к подобным воззваниям, – столь же вероятно, что цель не будет достигнута. В подвластной стране также существуют притеснители и угнетенные, могущественные классы или отдельные лица и покорные им рабы; между тем только первые располагают средствами влиять на английское общественное мнение. Деспот или сластолюбец, лишенный власти вследствие злоупотребления ею, но не потерпевший другого наказания, а напротив, продолжающий пользоваться земными благами в большей степени, чем прежде; шайка привилегированных землевладельцев, требующих, чтобы государство предоставило им принадлежащее ему право обложения земли налогом, или признающих всякую попытку оградить народную массу от их эксплуатации величайшей несправедливостью, – вот кто легко может найти себе заинтересованных или наивных защитников в парламенте и печати. Безмолвные миллионы таких защитников не находят.

Предыдущие соображения показывают нам, как действует принцип, который можно было бы считать бесспорным, если бы на него чаще обращали внимание, именно тот принцип, что если ответственность перед управляемыми представляет самую надежную гарантию хорошего управления, то ответственность перед какими-нибудь другими лицами не приводит к тому же результату, а может породить столько же зла, сколько и добра. Ответственность местных правителей в наших азиатских владениях перед английским народом полезна преимущественно потому, что она обеспечивает гласное обсуждение мер, принимаемых правительством. Но польза гласного обсуждения не требует, чтобы широкая публика уяснила себе подлежащий решению вопрос: достаточно, если его уяснят себе некоторые лица из ее среды. Чисто нравственная ответственность не составляет ответственности перед всем народом, а только перед теми лицами среди него, которые составили себе суждение о данном вопросе. Взвешивать и подсчитывать следует мнения, и голос одного человека, хорошо знакомого с предметом, должен уравновешивать голоса тысячи людей, незнакомых с ним. Нельзя сомневаться в пользе такого положения, в силу которого администраторы подвластной страны вынуждены защищать свои мероприятия перед общественным мнением; среди него всегда найдутся несколько компетентных судей, хотя мнения остальных, вероятно, будут значительно хуже, чем отсутствие всякого мнения. Вот в чем заключается вся польза, вытекающая из контроля английского парламента и народа над местным правительством Индии.

Исполняя свой долг по отношению к Индии, английский народ может, не навязывая ей непосредственно своего управления, снабжать ее хорошими правителями. Такими правителями менее всего могут быть английские министры, озабоченные делами не Индии, а Англии. Они сохраняют свой пост так недолго, что не могут надлежащим образом освоиться со сложным управлением отдаленной страны; на них искусственное общественное мнение, вызываемое двумя или тремя парламентскими говорунами, влияет сильнее, чем настоящее общественное мнение; они не имеют надлежащей подготовки и не занимают надлежащего положения, чтобы искренно составить себе самостоятельное мнение. Свободная страна, которая пытается управлять отдаленными владениями с другим населением, создавая только новую отрасль собственного управления, неизбежно терпит неудачу. Единственная система, которая может увенчаться некоторым успехом, заключается в создании администрации, имеющей более или менее устойчивый характер, допускающей со стороны общегосударственного управления только контроль и право отвергать те или другие мероприятия. Такая местная администрация существовала в Индии. Я опасаюсь, что как сама Индия, так и Англия сильно поплатятся за близорукую политику, упразднившую этот посредствующий правительственный механизм.

Нечего упоминать, что подобная администрация не может удовлетворять всем требованиям хорошего управления. Прежде всего, не может быть полного совпадения и непрерывности интересов управляющего и управляемых, которые так трудно достигаются, даже когда управляемый народ в большей или меньшей степени подготовлен к управлению собственными делами. В данном случае нет необходимых условий для хорошего управления, и приходится довольствоваться только меньшим злом. Вопрос сводится к тому, чтобы дать местной администрации такую организацию, которая при существующих трудных условиях заставляла бы ее по возможности сильнее дорожить хорошим управлением и избегать дурного. Такую организацию и представляет собой посредствующее административное учреждение. Оно имеет всегда то преимущество пред непосредственным управлением, что при всяких обстоятельствах несет только обязанности по отношению к управляемым и должно считаться только с интересами последних. Его можно поставить в такие условия, – как это было сделано по отношению к ост-индской компании, – что дурное управление будет находиться в полной независимости от своекорыстных классовых или частных интересов. Если правительство метрополии и парламент подчиняются влияниям этого рода при исполнении задач, возложенных на него в последней инстанции, то местное административное учреждение, наверно, выступит защитником владений перед лицом метрополии. Кроме того, оно в силу вещей составлено преимущественно из лиц, располагающих специальными сведениями в этого рода вопросах, получивших подготовку на месте и посвящающих себя административной деятельности по профессии. Обладая этими качествами и не опасаясь потерять место вследствие разных случайностей в политической жизни метрополии, такие местные администраторы отождествляют себя со своей должностью и конечно гораздо более заинтересованы в успехе административных задач и в процветании страны, которой они управляют, чем член кабинета в конституционной стране, дорожащий исключительно хорошим управлением той страны, в которой он действует. Насколько выбор других местных административных деятелей будет зависеть от этого учреждения, их назначение не будет подчинено водовороту партийной борьбы с ее прискорбными последствиями и влияниям, которые вызываются стремлением заручиться сторонниками или устранить противников и которым заурядные деятели подчиняются всегда легче, чем сознанию своего долга предоставлять места только наиболее подготовленным людям. Оградить по возможности эту категорию назначений от вредных влияний гораздо важнее, чем устранить любое неустройство в других отраслях администрации. Во всякой другой отрасли управления дурные последствия неподготовленности чиновника ослабляются влиянием общественного мнения. Но так как в подвластной стране сам народ не может взять контроль над административными деятелями в свои руки, то успех управления всецело зависит от качеств и способностей самих администраторов.

Никогда не следует забывать, что в такой стране, как Индия, все зависит от личных качеств и способностей правительственных агентов. Эта истина служит основным принципом управления страной. Тот день, когда в Индии придут к заключению, что и там можно безнаказанно придерживаться системы, достигшей уже такого преступного распространения в Англии, в силу которой ответственные должности раздаются по соображениям личного характера, будет началом упадка и крушения нашего господства. Даже при искреннем желании отдать предпочтение лучшему кандидату нельзя рассчитывать, что всегда найдены будут самые подходящие деятели. Их должна подготовлять самая система, это и достигалось до сих пор. Вот почему наше управление в Индии было устойчиво и приводило к постоянным, тоже не особенно быстрым, административным и гражданственным успехам. Теперь же восстают против этой системы с таким озлоблением, ее стараются упразднить с таким усердием, как будто подготовка чиновников к их должностям – дело совершенно неразумное и составляет ничем не оправдываемое нарушение права на неопытность и невежество. Существует тайный заговор между людьми, которые добиваются первостепенных постов в Индии для своих родственников, живущих еще в Англии, и людьми, которые, переселившись уже в Индию, требуют, чтобы их перевели из конторы, торгующей индиго, или из канцелярии присяжного поверенного прямо на пост министра юстиции или финансов. В администрации у нас установилась «монополия», вызывавшая в свое время много нападок и сильно напоминающая монополию, какой пользуется судебный персонал: ее отмена широко раскроет двери вестминстерского дворца первому встречному, друзья которого удостоверяют, что он по временам заглядывал в Блэкстон. Если установится обычай посылать чиновников из Англии или поощрять их к переселению в Индию для занятия там видных должностей без предварительного их ознакомления с делами на второстепенных должностях, то самые важные из них будут предоставлены племянничкам и карьеристам, относящимся совершенно безучастно к интересам страны или к своему делу, не располагающими надлежащими знаниями, озабоченными только тем, чтобы поскорее обогатиться и вернуться домой. Благополучие страны требует, чтобы люди, предназначенные управлять ею, посылались туда уже в молодости в качестве простых кандидатов, начинали свою службу с простых должностей и повышались только по прошествии некоторого времени, когда они докажут свою подготовку. Система, которой придерживались ост-индская компания, страдала тем недостатком, что хотя на высшие должности тщательно избирались лучшие люди, но если чиновник оставался на службе, то рано или поздно он все-таки получал повышение, каков бы ни был его нравственный и умственный ценз. Не следует, однако, забывать, что при таком составе чиновников даже наименее пригодные повышались после долголетнего исполнения своих обязанностей под контролем высших чиновников и, по меньшей мере, не заслужив решительного порицания. Но хотя это и ослабляло недостатки системы, они все-таки оставались значительными. Если человек признается способным занять только место помощника, то он должен оставаться им всю свою жизнь, и поступившие на службу после него, если они способнее, должны повышаться независимо от его повышения. Однако за исключением этого недостатка, старая система представляется мне вполне целесообразной. К тому же она получила дальнейшее усовершенствование, совместимое с ее сущностью, именно первоначальные назначения были поставлены в зависимость от предварительного конкурсного испытания. Это нововведение представляет то преимущество, что чиновники избираются из числа лиц наиболее трудолюбивых и способных и что за редкими исключениями между должностными лицами, от которых зависит назначение, и кандидатами на должность нет каких-либо личных отношений.

Справедливо во всех отношениях, чтобы избранные и подготовленные таким образом чиновники назначались исключительно на места, требующие специальных знаний по делам Индии и опытности в них. Если дверь, ведущая к высшим должностям, будет, хотя бы только случайно, открываться лицам, не побывавшим на низших, то в нее будут так усердно стучаться влиятельные люди, что трудно будет держать ее вообще закрытой. Исключение может быть допущено только для наивысшего поста. Вице-король британской Индии должен свободно избираться из числа деятелей, наиболее способных к общему управлению. Обладая этой способностью, он проявит и другие и сумеет воспользоваться существующими в стране знаниями и опытностью в местных делах, которых он сам не имел случая приобрести. По весьма основательным причинам вице-король должен быть человеком, не прошедшим обычных ступеней служебной иерархии. Все ведомства более или менее заражены предрассудками, от которых должен быть свободен главный правитель. Далее между способными и опытными деятелями, прослужившими всю свою жизнь в Азии, не найдется таких, которые усвоили бы себе наиболее передовые европейские идеи в делах общего управления. Эти идеи главный правитель должен привезти с собой и сочетать их с опытом, сложившимся в самой Индии. Кроме того, принадлежа к другому классу людей и будучи назначен другой властью, он лишь в редких случаях будет иметь личные пристрастия, отвлекающие его от правильного пути при назначении на те или другие должности. Это важное обеспечение честного замещения должностей существует в редком совершенстве при смешанной системе управления короной и ост-индской компанией. Генерал-губернатор и губернаторы, от которых в последней инстанции зависят назначения, сами если не по закону, то фактически назначаются короной, т. е. общим правительством, а не местным собранием. Высшее должностное лицо, назначаемое короной, в большинстве случаев лично или политически не заинтересовано в тех или других местных назначениях, между тем как собрание, в котором значительное число членов сами служили в Индии, по всей вероятности, не будет столь беспристрастно. Но эта гарантия исчезнет, если чиновники, хотя бы посылаемые в Индию еще молодыми людьми в качестве кандидатов, будут избираться в значительном числе из того класса, который доставляет вице-королей и губернаторов. В этом случае даже первоначальные конкурсные испытания не представят достаточного обеспечения. Правда, они устранят невежественных и неспособных кандидатов, заставят молодых людей из привилегированных семейств вступить в соперничество с остальными кандидатами при одинаковом запасе знаний и способностей, исключат наиболее тупоумных, находящих себе места на церковной службе, но затем они нисколько не будут служить обеспечением против предоставления мест по протекции. При таких условиях должностное лицо, от которого зависят назначения, уже не будет стоять в стороне от кандидатов и относиться к ним безразлично; наоборот, некоторая часть их будет находиться с ним в личных отношениях, а более значительная – в отношениях политических. Члены некоторых семейств и вообще представители высших классов и лица, имеющие хорошие связи, будут повышаться быстрее, чем их конкуренты, сохранят свои места, несмотря на проявленную неспособность, или получат должности, на которые есть более способные кандидаты. Тут произойдет то же, что вредит производству в армии, и разве только лица, отличающиеся такой невероятной наивностью, что могут верить в беспристрастие военного производства, будут рассчитывать и на беспристрастие при назначениях в индийскую гражданскую службу. Я опасаюсь, что при настоящей системе это зло не может быть устранено путем каких-либо общих мер. Ни одна из них не может представить обеспечения, какое сама по себе представляла так называемая система двойственного управления.

Для Индии, несомненно, было злом то, что признается большим преимуществом в системе управления метрополией, именно, что система эта выработалась сама собой не в силу предварительного плана, а путем последовательных мероприятий и приспособления государственного механизма, первоначально созданного для других целей. Так как страна, от которой зависело ее сохранение, не была той страной, потребности которой ее вызвали, то выгодные ее практические последствия не были осознаны общественным ее мнением, и потребовались теоретические доказательства ее пользы. Но именно их-то, к несчастью, не доставало, и, несомненно, общая правительственная теория не может их дать, так как она создана для государств, находящихся в совершенно других условиях, чем какие существовали в данном случае. Между тем в правительственной, как и во всякой другой человеческой деятельности, все устойчивые начала внушены были первоначально наблюдением над какими-нибудь особенными случаями, предоставляющими действие общих законов в новой или еще неотмеченной комбинации. Великобританские, равно как и североамериканские установления, по преимуществу внушили народам правительственные теории, которые после всего ими пережитого теперь воскрешают их к новой политической жизни. Ост-индская компания выяснила, как цивилизованная страна может лучше всего управлять своими полуварварскими владениями, и, внушив соответствующую теорию, она исчезла. Было бы очень странно, если бы после двух или трех дальнейших поколений эта теория составила бы единственное наследие нашего господства в Индии, если бы потомство сказало о нас, что, случайно напав на такой строй, до которого нам не удалось правильно додуматься, мы поспешили его уничтожить и лишились тех выгодных условий, которые он мог создать, вследствие непонимания вызвавших его начал. Будем надеяться, что этого не случится; но если Англия и цивилизация избегнут такого прискорбного последствия, то только заручившись гораздо более широкими политическими воззрениями, чем может дать английская или европейская практика, и посвятив себя более глубокому изучению положения Индии и политических ее условий, чем какому до сих пор посвящали себя английские политики или лица, знакомившие английскую публику с индийскими делами.