Текст книги "Россия и Европейский Союз в 2011–2014 годах. В поисках партнёрских отношений V. Том 2"

Продолжающиеся мучительные переговоры между Россией и ЕС по новому базовому соглашению, призванному заменить действующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, искомый результат просто не могут дать. Новое соглашение устарело еще до того, как стороны вышли на его окончательное согласование и подписание. Оно проникнуто минималистским подходом. Оно не в состоянии внести перелом в отношения между Россией, ЕС и его государствами-членами. Концептуально оно ориентируется на политическую парадигму вчерашнего дня, согласно которой его предметом являются двусторонние отношения, ценностными ориентирами – легитимация деления единой Европы на две части.

Москве и Брюсселю нужен совершенно другой правовой документ. Такой документ, который бы одинаково регулировал жизнь простых людей и экономическую деятельность в пределах России, ЕС и его государств-членов как единого экономического, социального, правового и гуманитарного пространства. Такой наднациональный правовой акт, который мог бы служить непосредственной основой практически любых будущих правоотношений. Который бы формировал правовую реальность, а не плелся у нее в хвосте. Который бы обеспечивал сращивание хозяйственных механизмов России и ЕС, их системную поступательную модернизацию, дальнейшее совместное принятие нового наднационального законодательства и его имплементацию.

Понятно, что, с политической точки зрения, до создания предпосылок, необходимых для запуска переговоров о заключении подобного соглашения и его вступления в силу, очень и очень далеко. Хотя от постановки указанной задачи ни в коем случае нельзя отказываться. Важно только на создание таких предпосылок неустанно работать. Твердо, упорно и последовательно. Какие-либо серьезные противопоказания отсутствуют. Достаточно, чтобы была политическая воля и консенсус в обществе. Остальное приложится.

Но сейчас главным должно стать проведение курса на гармонизацию законодательства и правоприменительной практики. Почему, совершенно очевидно. Его проведение зависит от российского политического и бизнес-истеблишмента и только от него. Никакого внешнего согласия на это не требуется. Как, впрочем, и финансовой подпитки, политической поддержки или экспертного содействия.

А результат он даст оптимальный. Что хотелось бы получить на выходе, тоже предельно очевидно. Это полная совместимость правового регулирования в России, ЕС и государствах-членах, позволяющая действовать всем, – государственным чиновникам, простым людям и бизнесменам в понятной, знакомой, предсказуемой правовой среде. Такая совместимость, которая давала бы все возможности для стратегического планирования своей собственной жизни, жизни своих близких, своей семьи и экономической деятельности. Без сюрпризов, неприятных неожиданностей, разрушительных открытий. Которая была бы в должной степени обеспечена институтами и всей мощью государственного и наднационального правоприменительных механизмов.

Ставка на получение ожидаемого конечного результата должна определять все: этапы продвижения по избранному пути, процедуры, механизмы, стимулы – вообще все принципиальные моменты. В качестве базовых принципов проведения подобной работы можно предложить следующее.

Первое. Поставить политические и административные препоны ревизии избранной стратегии скоординированного национального, наднационального и международного развития. О внесении изменений в конституцию речи не идет. Все необходимое для правового обеспечения рассматриваемого выбора в ней уже имеется. Но все соответствующие положения необходимо использовать не как икону, а как конкретное руководство к действию. А под это руководство уже последовательно и целеустремленно подстраивать текущее законодательство и правоприменение.

Второе. Осуществлять ее системно. Совершенно очевидно, что выдергивание из общего контекста отдельных правовых норм и институтов ничего не даст. Все правовые установления должны быть взаимосвязаны и бить в одну точку. Согласившись с этим, надо будет проработать все действующее законодательство и правоприменительную практику с тем, чтобы четко определить, от чего следует отказаться, что уже дает хорошую отдачу, что нуждается в доводке и реформировании, а за что придется приниматься практически с нуля. Но все это во взаимосвязи друг с другом.

Третье. Укрепить действующие государственные и самоорганизующиеся структуры таким образом, чтобы все законодательные инициативы, директивные документы и утверждаемые практики проходили предварительную и последующую экспертизу на предмет соответствия поставленным целям. В дополнение к этому отладить процедуры постоянного неослабного контроля и обратной связи, чтобы добиваться убедительного и нужного обществу правоприменения и одновременно постоянного совершенствования правовой среды.

Четвертое. Объединить усилия государственного аппарата, бизнеса, СМИ и гражданского общества, чтобы обеспечить не только воспроизводство общенационального консенсуса, но и его воплощение в практическую политику.

Скептики, как обычно, скажут: фантазии. Это абсолютно невозможно. Хуже того, это кому-то или чему-то подчиняет страну. Неправда. Никому и ничему не подчиняет, кроме как осознанному выбору в пользу ускоренной модернизации в интересах народа, в интересах страны и всех тех сил, которые на них ориентируются.

История учит, что если ничего не делать или делать заведомо неправильно, то ничего и не выйдет. Если приниматься за работу с мыслями о неизбежном поражении, то ничего и не получится. Но предлагается по-настоящему рабочая реализуемая программа: покончить с колебаниями, объединить усилия общества и сделать ставку на победу, исключив для себя какие-либо иные варианты.

Глава 5.2. Европейский Союз и динамика отношений между ЕС и Россией глазами англичан

Когда-то в прошлом легенды творились веками, десятилетиями, во всяком случае, очень тяжело, долго, раздумчиво. Передавались из уст в уста. Фиксировались в материальных источниках культуры. Становились частью обыденного сознания. Сейчас они создаются чуть ли не мгновенно и моментально завоевывают широкую аудиторию. Одна из таких укоренившихся легенд гласит: британцы относятся к Европейскому Союзу с понятной и естественной подозрительностью. Новейшую рассказала нам профессура Центра европейских исследований Астонского университета (не путать с Бирмингемским университетом и университетом г. Бирмингема – обижаются).

Коллеги собрали у себя на мозговой штурм по проблематике Европейского Союза большую группу именитых политиков и государственных чиновников, но перед тем, как приступать к обсуждению, попросили поразмышлять по поводу того, как в ЕС принимаются решения. Выяснилось, что участники не имеют об этом ни малейшего представления. От этого открытия до вывода о том, что подозрительность объясняется незнанием, – всего один шаг. Эксперты сделали менее очевидный вывод. Якобы утвердившаяся неприязнь британцев к ЕС не более чем миф. В действительности подход Лондона и политической элиты страны к интеграционному объединению не имеет ничего общего с политическим идеализмом, укоренившимся в континентальной Европе. Но наклеивать на него какие-то обидные этикетки было бы абсолютно несправедливо. Гораздо лучше описывать его в терминах прагматического видения ЕС: как его возможностей, так и связывающих его ограничений.

Вот этим видением ЕС британская профессура и поделилась с представительной группой российских государственных служащих, работающих в своих министерствах и ведомствах и других государственных структурах на направлениях сотрудничества с ЕС и проходящих переподготовку в Европейском учебном институте при МГИМО (У). Для них Астонский университет подготовил специальную ознакомительную программу, позволяющую составить максимально полное представление о том, что значит ЕС для своих государств-членов и какую политику в его отношении проводит Великобритания.

Первая часть программы прошла в Бирмингеме (4–8 июля). Она носила скорее академический характер. В ней были задействованы ведущие специалисты всех трех упомянутых университетов. Вторая – в Лондоне (11–15 июля 2011 г.). Ее стержнем стали многочисленные встречи и дискуссии в Палате общин и Палате лордов, Форин офисе и других министерствах.

Конечно, картинка пестрая. Однако некоторые наиболее характерные особенности этого видения вполне различимы. Попробуем рассказать о них с помощью последовательного ряда взаимосвязанных зарисовок, не претендуя на по-настоящему системное изложение.

С вступлением в силу Лиссабонского договора, констатируют британские эксперты, ЕС обрел международную правосубъектность. Государства-члены уполномочили его заключать международные договоры и выступать ответчиком по международным искам, вести от их имени дела, а в каких-то областях международного общения даже полностью подменять их и учредили для этого все необходимые институты.

Брюссель, подчеркивают они, концентрирует в своих руках колоссальную экономическую мощь. Оказывает огромное влияние на мировую политику и на все, что происходит на международной арене. Сформировал глобальную сеть представительств во всех третьих странах и при международных организациях. Является крупнейшим донором помощи развитию. Через свою нормативную экспансию накладывает неизгладимый отпечаток на то, что происходит в третьих странах, и системы многоуровневого регулирования международного сотрудничества.

Он все в большей степени присутствует вне своего собственного региона, осуществляя впечатляющий набор гражданско-военных операций. Обладает военной мощью. Представляет собой чрезвычайно привлекательный для других пример региональной интеграции и решения проблем, с которыми сталкиваются отдельные страны. Поэтому утверждать, будто бы ЕС не является ведущим международным игроком, является нонсенсом.

Так-то так, признают они, но в действительности Брюсселю не удается говорить одним голосом. По-прежнему в ЕС царит разноголосица. Крупнейшие государства-члены предпочитают сохранять за собой свободу рук и выступать на международной арене со своими собственными инициативами, продвигать свои собственные национальные интересы. У них не получается добиваться синергетического эффекта, при котором их совокупный политический потенциал был бы больше или хотя бы равнялся сумме складываемых потенциалов внешнеполитического влияния. Ни правовые, ни институциональные решения, даже после Лиссабона, не позволяют Брюсселю выступать в качестве гомогенного игрока. Слишком глубоки противоречия между институтами ЕС, представляющими наднациональные или межправительственные структуры подготовки, принятия и осуществления решений.

Вместе с тем, все не так просто. В какой-то степени дихотомия взглядов объясняется тем, что, говоря о международном игроке, исследователи и политики, равно как и рядовые граждане, очень часто имеют в виду совершенно разные вещи. До сих пор под международным игроком подразумевается, прежде всего, национальное государство. Но ЕС ни в коем случае не является национальным государством. Чтобы преодолеть эту сложность и предложить более-менее приемлемое описание ЕС в классических терминах международного игрока, многие политологи квалифицируют ЕС в качестве формирующегося государства, «предгосударства», некой общности, переживающей этап федерализации. По этому поводу издано море публикаций. Но и что такое формирующееся государство, «предгосударство», общность, переживающая этап федерализации, мало кто может вразумительно объяснить.

Нынешнее поколение британских сторонников теорий политического реализма, как и в прошлом, рисуют современные международные отношения в сугубо пессимистических тонах, выпячивая их хаотичный, непредсказуемый характер. Согласно их видению, международные отношения представляют собой неустанную борьбу государств между собой и с международной системой.

Неолибералы гораздо большее значение придают роли международной торговли. Они выпячивают влияние международных образований, союзов, организаций и т. д.

Но ближе всего приблизились к пониманию взаимозависимости между национальным государством и международными структурами адепты социального конструктивизма. Они утверждают, что идеального национального государства давно не существует. Становясь частью международных образований, они частично перерождаются. В большей или меньшей степени.

Максимальным перерождение становится в рамках ЕС. Об этом напоминают британские исследователи – писал внушительный синклит авторов. В их числе многие (G. Sjostedt – 1977, Allen and Smith – 1991, C. Hill – 1993, A. Herrberg – 1997, R. Whitman – 1998, Jupille and Caporaso – 1998, Hettne – 1996, 2004, 2007), пользующиеся мировым признанием. После Лиссабона волна таких публикаций снова пошла вверх. Разброс мнений, естественно, очень велик. Но есть и кое-что общее. Все они рассматривают международного игрока как некоторую сущность, обладающую определенным набором основополагающих черт, и указывают на то, что ЕС уже приобрел многие из них или шаг за шагом приближается к этому.

Избегая привязки к указанным или каким-то другим конкретным работам, проиллюстрируем присущую им логику рассуждений буквально на нескольких наиболее показательных примерах, как это предпочитают делать наши британские коллеги. Совершим вместе с ними, избегая, правда, по возможности понятийной эквилибристики, ряд последовательных смысловых шагов.

Начнем с очевидного. Без признания того или иного государства в качестве законного, т. е. независимого участника международного общения ему гораздо сложнее действовать на международной арене. Его возможности институционально ограничены. Так вот, ЕС проблему признания решил уже несколько десятилетий тому назад. Его особый статус на международной арене никто давно уже не ставит под сомнение. Все – США, Китай, Россия и др. ведут с ЕС переговоры по самому широкому кругу вопросов. Они вступают с ним в договорно-правовые отношения. Предоставили его представительствам дипломатический статус, ничем не отличающийся от того, которым пользуются посольства, учреждаемые национальным государством. Под этим углом зрения ЕС является общепризнанным международным игроком.

Ура, первый шаг сделан. Можно переходить ко второму. Нам надо установить теперь, насколько влиятельным. Этот параметр измеряется тем, в какой степени международный игрок оказывается в состоянии определять мировую повестку дня. Выясняется, что в этом отношении Брюсселю вообще нет равных. Вспомним экологическую проблематику и борьбу с изменениями климата. Добавим ряд других направлений, в их числе – гуманитарные интервенции, помощь развитию, укрепление системы международных судебных учреждений и в первую очередь создание Международного уголовного суда. Продолжим составление списка, упомянув также ставку ЕС на демократизацию третьих стран, навязывание другим предпочтительных моделей развития, содействие урегулированию пылающих и замороженных конфликтов и т. д.

Третий шаг – анализ институциональной роли международного игрока. В этом плане ЕС также уже очень много успел сделать. Как внутри себя, институализировав все, что только можно и даже нельзя, – превратив организационно обеспеченный консультационный процесс в форму существования национальных государств. Так и в отношениях с третьими странами и в более широком плане – на международной арене. Главный конек ЕС – нормативная экспансия. В ней он достиг действительно впечатляющих высот.

Таким образом, если разобраться, всем характеристикам международного игрока ЕС соответствует, делают вывод британские исследователи. Полностью и безусловно. Видимо, они правы. Спорить с ними нет никаких оснований.

Но если вместе с британскими коллегами мы пришли к подобному выводу, нужно сразу же ответить на следующий вопрос – в чем проявляется сила, а в чем слабость ЕС в качестве международного игрока. Сделать это несколько сложнее.

Вроде бы присущая ему слабость, утверждают британские политологи, связана с тем, что самостоятельность, надежность и предсказуемость ЕС серьезно ограничивается тем, что входящие в него образования обладают суверенитетом. Крупнейшие из них боятся быть подмятыми ЕС. Они не готовы раствориться в нем. Хотя, с другой стороны, способность Брюсселя действовать на международной арене вместе и наряду со своими членами должна была бы усиливать его позиции.

Другое ограничение – большой разброс в экономической и политической мощи входящих в него государств, предопределяющий не меньший разброс отстаиваемых ими интересов. Результирующий эффект – сложности, испытываемые ЕС при формулировании внешнеполитических приоритетов.

Третий – поглощенность своими собственными делами. На протяжении всех лет своего становления и развития ЕС концентрировался на разрешении своих собственных внутренних противоречий, на нахождении баланса интересов и влияния между его государствами, на согласовании политик. На что-то другое времени, сил и ресурсов уже не оставалось.

Плюсами ЕС является высокий уровень экономического, политического и социального развития государств-членов. ЕС образует ядро Организации экономического сотрудничества и развития. Он состоит, в том числе, из большого числа крупнейших и наиболее влиятельных государств. Все они входят в G 7 и G 20, составляют их весомую часть. Большинство стран ЕС обладают колоссальным опытом ведения международных дел.

Таким образом, объективно ЕС обладает колоссальным потенциалом, гораздо большим, нежели тот, который он реализует. Научиться им пользоваться – вот настоящий вызов. Ответить на него, однако, у ЕС никак не получается. Хотя по-разному. В одних областях дело обстоит чуть лучше, в других – чуть хуже.

Применительно к ЕС самые очевидные обобщения зачастую оказываются ложными, предупреждают знатоки из Великобритании. Они дают неверную картинку ЕС и проводимой им политики. Подталкивают к неверным оценкам его возможностей и будущего. Объясняется это тем, что ситуация меняется в самых широких пределах в зависимости от той конкретной сферы, в которой ЕС действует. Поэтому очень важно посмотреть, каким образом ЕС реализует свой потенциал в тех или иных регионах планеты, что ему удается, а что нет на тех или иных направлениях внешней политики и внешнеэкономической деятельности.

Одним из критических регионов для ЕС и его государств-членов в последние годы стало их ближнее соседство, считают на Туманном Альбионе. О том, насколько «эффективна» политика ЕС в отношении Средиземноморья, свидетельствуют его полная неподготовленность к феномену «арабской весны» и реакция на нее.

Применительно к Восточной Европе, утверждают, как ни странно, британские эксперты, ситуация совершенно иная. Ведь ЕС вышел на ее границы только недавно. Он разработал политику соседства, а затем Восточного партнерства всего несколько лет назад. Политика быстро эволюционирует. Вопрос только, в какую сторону. Что от ЕС можно ожидать в ближайшем будущем, пока не ясно.

Основная цель, которую ЕС пытается достичь в Восточной Европе, состоит во встраивании этого региона в парадигму своей идеологии и политики. В этом плане Брюссель занимается экспортом демократии в страны региона. Коррелирующая задача – их стабилизация и включение в мировую капиталистическую систему рыночной экономики.

Методом служит предоставление возможностей доступа на свой колоссальный внутренний рынок под условие выполнения некоторого набора общих требований. Вторая «морковка» – распространение на них пространства свободы, безопасности и законности.

Словом, ЕС ведет дело к утверждению в соседних странах своей модели политического и экономического развития. Делается это таким образом, в то же время, чтобы оставить страны региона вне политической и институциональной системы ЕС.

Результаты пока крайне сложно оценить. Во многом из-за того, что все применяют разные критерии оценки. Значит, ключевое значение для более-менее правильной оценки имеет осмысление критериев. Если за основу взять дрейф в сторону ЕС, то итоги пока весьма противоречивы. Украина и другие движутся в сторону ЕС крайне медленно. Из этого многие делают ошибочный вывод, будто бы политика ЕС в Восточной Европе провалилась, сетуют знатоки региона.

На самом деле вопрос надо полностью переформулировать. Вернее было бы спросить, почему политика ЕС в Центральной Европе оказалась настолько успешной, и чем она отличается от того, что происходит чуть восточнее. В Центральной Европе ЕС воспользовался крайне выгодным стечением обстоятельств. В те годы зона ЕС динамично развивалась. Экономическая конъюнктура благоприятствовала. Серьезных конкурентов у ЕС не было. Энтузиазм, связанный с крушением коммунистической системы, еще не выветрился. Европейская модель казалась лучшей в мире. Никто либеральную модель демократического устройства и рыночной экономики не мог и не решался оспорить.

Сейчас все изменилось. Экономический кризис. Возвышение быстро развивающихся экономик. Трудности, переживаемые ЕС. Все это препятствует повторению успеха 90-х годов прошлого века и начала нынешнего. К этому добавилась усталость от расширения, испытываемая населением ЕС. Но самый сильный удар по иллюзиям прошлого нанес кризис задолженности и катастрофическое экономическое положение Греции. Эту страну приняли в ЕС по политическим соображениям с учетом ее роли как колыбели европейской цивилизации. В экономическом отношении критериям членства она не соответствовала. На это закрыли глаза. Набором необходимых условий ее вступление в ЕС обставлено не было. Сейчас ЕС расхлебывает былые ошибки. Но повторять их у него нет никакого желания.

Как следствие, Брюссель не готов использовать весь набор поощрений, которые бы сделали принятие стандартов интеграционного объединения для политических элит стран Восточной Европы выгодными и желанными. У ЕС, похоже, нет возможности оплачивать приспособление их экономики к требованиям совместимости со своим внутренним рынком. Кроме того, внутри ЕС нет единства по поводу возможности их приема в полноправные члены. «За» выступают в принципе только страны Балтии и несколько стран Центральной Европы.

В дополнение к этому ЕС слишком долго обвинял будущих потенциальных членов в недостаточной демократичности, ничего не делая для практического решения проблем, с которыми сталкивается Восточная Европа. Тем самым он вызвал «встречную волну».

Чтобы снова взрастить в Восточной Европе, как когда-то в Центральной, чувство обожания к политическому и экономическому выбору, завязывающую регион на ЕС, Брюсселю, по мнению британского экспертного сообщества, надо пересмотреть все основные слагаемые политики Восточного партнерства. Требуется:

1) делать все необходимое для того, чтобы она стала деполитизированной и менее забюрократизированной;

2) поддерживать процессы демократизации не сверху, а снизу;

3) открывать кредитные линии щедро и всегда, когда это только возможно;

4) использовать финансовую помощь для стирания границ;

5) навязывать странам только те требования из правового наследия, которые совершенно необходимы, а не все подряд;

6) распространять на регион преимущества единого рынка ЕС вне зависимости от скорости реформ, понимая, что тем самым их осуществление становится гораздо более вероятным.

С точки зрения Лондона, оценки и рекомендации вполне здравые. Но договориться по ним с другими членами ЕС будет нелегко.