Текст книги "Россия и Европейский Союз в 2011–2014 годах. В поисках партнёрских отношений V. Том 2"

В Брюсселе принято жаловаться на то, что с Москвой крайне сложно вести переговоры, указывают англичане. Причин якобы две. Первая – Брюсселю противостоят очень хорошие переговорщики. Вторая – никто в ЕС не знает и не понимает, как в России принимаются внешнеполитические решения.

Суждения в какой-то степени спекулятивные. Но только частично. Однако то, в чем можно быть уверенным, так это то, что в Москве точно так же теряются в догадках по поводу того, как внешнеполитические решения принимаются в ЕС. Тем более что и брюссельские бюрократы, не говоря про представителей столиц, зачастую не могут ответить на вопрос, откуда какие решения берутся.

Поэтому крайне любопытно посмотреть, как оценивают процесс внутренних переговоров специалисты по ЕС, специально занимающиеся исследованием специфики их ведения в рамках институциональных структур интеграционного объединения. Ведь ЕС – это не уменьшенные ООН или ОБСЕ. В какой-то степени это их антипод.

Прежде всего, в ЕС исходят из того, что страны-члены сумели сформировать специфическую культуру ведения переговоров, исключающую предрасположенность к защите и продвижению индивидуальных интересов в ущерб остальным. Переговоры ведутся в стилистике поиска вариантов решения конкретных проблем. Для этого предлагается придерживаться нескольких элементарных требований. Вот их упрощенный список.

1. Четко определять цели переговоров и результат, который стремятся получить с их помощью.

2. Правильно оценивать их значимость и выстраивать иерархию приоритетов.

3. Обладать всей необходимой информацией, включая ее правовую и финансовую составляющие.

4. Своевременно определять красные линии, за которые не следует переходить.

5. Придерживаться разумной реалистичной тактики продвижения индивидуальных интересов.

6. Формулировать мандат на ведение переговоров таким образом, чтобы обеспечивать достаточную гибкость индивидуальных позиций (не стремиться к недостижимому, хотя и желательному результату; микшировать то, что можно достичь, с тем, чего нужно добиться; не принуждать никого отдавать больше, нежели те уступки, на которые стороны вправе согласиться).

7. Ориентироваться на такой результат, который был бы лучше, нежели то, на что страны могли бы рассчитывать в отсутствие соглашения (выстраивать индивидуальное поведение с учетом возможных или желательных альтернативных внедоговорных результатов).

8. Использовать преимущества различных типов ведения переговоров (жестких – мягких, деловых – бюрократизированных), стараясь ослабить свойственные им многочисленные недостатки.

9. Иметь в запасе несколько вариантов приемлемых решений, чтобы суметь выбрать наиболее подходящее.

Суммарно все эти требования выражаются в поисках формулы, по которой совокупность стран, участвующих в переговорах, должна стремиться к получению максимизированного результата. Это такой результат, который дает оптимальное выполнение всех индивидуальных мандатов, поскольку тогда интеграционное объединение, на интерес которого работают переговоры, могло бы получить максимальный выигрыш.

Правда, вздыхают старожилы ЕС, к которым причисляет себя и Великобритания, с вступлением в ЕС все большего числа государств, согласно классической теории, достижение оптимального результата становится все менее вероятным. Почему, достаточно очевидно.

Становится больше не только разброс интересов. Усиливается разрыв также между политическими культурами, традициями, стратегиями, привычками, предпочтениями и т. д. Возникает слишком много предпосылок для возникновения мини-конфликтов, связанных с противостоянием отдельных стран, интересов, индивидуальностей.

Возрастает пропасть между оптимальным и возможным результатами. Становится все более сложным определить, при каких условиях выигрывают все и в какой степени.

Кроме того, логичное и непротиворечивое построение институциональной системы ЕС до сих пор отсутствует. С помощью Лиссабонского договора какие-то проблемы удалось снять. Однако новые возникли. Пожалуй, даже еще более сложные.

Ничего не изменилось и в освещении переговоров на национальном уровне. По-прежнему все достижения государства и политики приписывают себе. Все неудачи сваливают на Брюссель.

С учетом этого в ЕС разработаны многочисленные меры, направленные на то, чтобы усилить «договороспособность» стран-членов. Некоторые из них уже активно проводятся в жизнь. К их числу относятся, в первую очередь, расширение каналов обмена информацией, совершенствование коммуникационных практик, разъяснительная работа и т. д.

Акцент делается на предварительную рутинную подготовку решений по большинству вопросов. Как следствие, львиная доля вопросов, вносимых в повестку дня министерских встреч, не нуждаются в дополнительном обсуждении и утверждаются без него. Еще один осознанный выбор – ЕС стремится не загонять себя в тупик. Он обходит стороной вопросы, по которым согласие заведомо невозможно. К их числу относятся чаще всего те, которые являются для отдельных государств слишком важными и болезненными. Это, например, монополия на ОМП и сходные.

Особенно довольны в Великобритании, похоже, тем, как идут переговоры внутри ЕС по финансовым вопросам, и тем, о чем удалось договориться по поводу общей стратегии экономического развития.

Когда европейцы говорят о Программе 2020, они имеют в виду только и исключительно амбициозные документы ЕС, корректирующие Лиссабонскую стратегию. Англичане называют так и свою собственную Программу реформ 2020. Она имеет национальный охват. Вместе с тем ее стержнем является безусловная поддержка идеологии и приоритетов того, что собирается делать все интеграционное объединение. Обе дебатировались в Палате общин и Палате лордов, и везде были встречены на ура.

В обоих случаях основной посыл – делать все необходимое для формирования «устойчивой зеленой экономики роста и развития». Он органически объединяет установку на обеспечение устойчивого экономического роста, создание новых рабочих мест, защиту окружающей среды и предотвращение негативных изменений климата.

Европейской Комиссии, по общему мнению британского истеблишмента, удалось главное. Она подготовила рамки для координации экономической политики и технологического развития отдельных стран, сориентировала их на достижение наиболее важных политических и экономических результатов.

В Программе есть все необходимое: цели, индикаторы их достижения, механизмы и инструментарий, с помощью которых на них можно будет выйти. Предусмотрены также и процедуры контроля над тем, что предпринимается отдельными странами, и за расходованием средств. Аналогичным образом британским контролирующим органам доверен мониторинг использования средств, выделяемых на реализацию национальной программы.

Но англичане не были бы англичанами, если бы не нашли, за что бы покритиковать Брюссель. Так, они акцентируют, что в основе Стратегии 2020 лежит функционирование единого рынка ЕС. По мнению Лондона, этот фактор недооценивается. Ведь для успеха Стратегии надо, чтобы формирование единого рынка все-таки было закончено, а уровень использования его преимуществ был бы серьезно повышен.

Данному требованию в ней уделяется недостаточное внимание, подчеркивают здесь. Пока ситуация далека от оптимальной. Препятствия для нормального функционирования единого рынка по-прежнему остаются. Характер применения директивы по единому рынку услуг вызывает озабоченность. Слишком много административных и иных препятствий все еще сохраняются на национальном уровне.

С созданием информационного общества тоже далеко не все получается. А ведь цифровые технологии образуют ядро нового технологического уклада зеленой экономики. Без их надлежащего освоения повсюду в ЕС надеяться на ускорение экономического развития, придание ему большего динамизма и подтягивание отстающих районов не приходится.

Другая центральная идея, которую следовало бы четче прописать в Стратегии, считают по ту сторону пролива, состоит в горизонтальном распространении инноваций. Все равно, идет ли речь о финансировании университетов, поддержке среднего и малого бизнеса или каких-то массированных капиталовложениях в большие наукоемкие проекты.

Но в целом по своему дизайну Стратегия крайне привлекательна. Насколько она реализуема, можно будет судить по первым результатам. Однако уже сейчас следует признать, что механизмы контроля за имплементацией намного эффективнее, нежели те, которые применялись в отношении Лиссабонской стратегии.

Это не значит, однако, что не стоит думать об их совершенствовании. В том числе применительно к тем или иным процедурам, обеспечивающим нахождение нужного баланса между справедливой конкуренцией и поддержкой компаний, заботящимся об общем благе и создающим рабочие места. Достаточно вспомнить, что на этапе согласования многими отмечалось, что использованный ранее применительно к Лиссабонской стратегии открытый метод координации не оправдал возлагавшихся на него надежд (его заменили на «европейский семестр»).

Чтобы понять, откуда ветер дует применительно к формулированию и отстаиванию данной позиции, нужно знать нюансы внутриполитической ситуации, сложившейся в Великобритании к середине лета 2011 г. В июле всеобщее внимание здесь было привлечено к результатам европейского тендера на обновление и расширение парка высокоскоростных железнодорожных составов страны. Известнейшая английская компания, один из старожилов местной промышленности, символ былого индустриального величия Великобритании, проиграла «Сименсу». Правительство оказалось под огнем критики. Его обвинили в том, что оно недостаточно защищает интересы национальных производителей.

Премьер-министр разъяснил, что условия тендера были утверждены правительством лейбористов. Нынешнее обвинять не в чем. К тому же процедура четко прописана в европейском наднациональном законодательстве. В этом отношении ничего изменить нельзя. Вместе с тем он пообещал тщательнейшим образом изучить, что можно было бы сделать для повышения конкурентоспособности отечественных машиностроителей. Поэтому одним из лозунгов дня в стране стала возможная ревизия, в случае необходимости, требований к проведению тендеров на государственные закупки, предусматриваемых наднациональным регулированием.

В Великобритании все сейчас очень озабочены проблемой экономического роста. Объяснение очевидно. Рост необходим для того, чтобы выбраться из долговой зависимости. На фоне Греции положение здесь не такое критическое. Однако если сравнивать со средними показателями по ЕС, вызывают самую серьезную озабоченность. Речь идет ни много, ни мало о возможности сохранить в странах ЕС европейскую модель общества всеобщего благоденствия. Солидарность трещит по швам. Полагаться в новых условиях на то, что последующие поколения будут оплачивать счета нынешних, не приходится.

Значит, необходимо все менять. Системы пенсионного обеспечения. Системы здравоохранения. Подходы к финансированию высшего образования. Методы субсидирования сельского хозяйства. Отжившие представления о том, что с зависимостью от импорта сырья и энергоресурсов можно мириться, а также с тем, что китайские промышленники заведомо будут выигрывать в конкурентоспособности. Но менять таким образом, чтобы все лучшее по возможности сохранить, улучшить, модернизировать, в смысле сделать все расходы посильными для государственного аппарата и страны в целом.

Любопытно сравнить эти размышления с официальной позицией Европейской Комиссии. В своих основных чертах она сводится к следующему. Экономический кризис продемонстрировал, насколько страны ЕС нуждаются в совместных скоординированных действиях. Стратегия 2020 – ответ на эту потребность. Одновременно она является отражением нового осознания политическими элитами европейских стран своей исторической ответственности.

Отличительная особенность Стратегии – решено, что будут только три агрегированные цели. Раньше было много. Это запутывало. Первая носит фундаментальный характер и предполагает, что к 2020 году ЕС выйдет на уровень занятости трудоспособного населения в 75 %. Вторая касается уровня капиталовложений. Третья – энергетической триады 20/20/20. Смысл агрегированных целей состоит в том, что они должны быть трансформированы в национальные цели, приоритеты и показатели. За ЕС остается контроль, консультирование и запуск панъевропейских инициатив. В остальном Стратегия методично описывает, что и как должно делаться во всех секторах и областях, которые она охватывает.

Вместе с тем, анализировать ее в отрыве от совокупности обеспечивающих или связанных с ней документов было бы наивно. Так, финансовые предложения Европейской Комиссии на последующий семилетний период проникнуты идеологией Стратегии, отталкиваются от нее и предусматривают выделение средств, которые должны быть использованы на достижение намечаемых ею целей. Один из примеров – Комиссия предложила увеличить расходы на исследовательскую деятельность и поддержку инноваций. В пакете – Пакт развития и стабильности, законодательство об оценке выполнения и ответственности (с последующим исправлением дисбалансов), о штрафных санкциях финансового характера, бюджетных пропорциях на национальном уровне и т. д.

В Великобритании двумя руками за то, чтобы всего этого добиться. Но полностью отдают себе отчет в том, что в заявленном виде у ЕС не получится. Под ударами кризиса суверенных долгов целый ряд государств-членов ЕС взяли на себя тяжелейшие обязательства по сокращению расходов. Они просто физически не смогут выйти на показатели, предусматриваемые Стратегией. Кроме того, трансформировать в практическую политику все перечисляемые в ней благие пожелания будет чертовски сложно. Ведь ситуация во всех странах ЕС разная. Региональные различия, характеризующие внутренний рынок ЕС, колоссальны. К тому же столь нужное ЕС общее экономическое правительство (или управление) отсутствует. До него Брюсселю еще далеко. Поэтому основная борьба за Стратегию 2020 еще впереди. Она развернется на стадии реализации.

Европейской Комиссии скептические оценки островитян хорошо знакомы. Но Брюссель разворачивает полемику в другую сторону. Согласно отстаиваемой им позиции, не надо требовать от Стратегии несбыточного. Не нужно предъявлять к ней завышенные требования. Она объясняет, что и как надо делать. В этом ее сила. Она дает описание некоторого идеального варианта развития. Со всеми его недостатками, но и со всеми преимуществами. Это инструмент поощрения государств-членов, инструмент принуждения. Соответственно главное – его умело использовать.

Лиссабонская стратегия «не во всем оказалась успешной». Хотя что-то получилось. Например, либерализация телекоммуникационной сферы. В результате отрасль получила массированные финансовые вливания. Стратегия 2020 имеет гораздо лучшие стартовые позиции. ЕС стал более сплоченным. Единый рынок, по крайней мере, в отношении движения товаров, эффективно работает. Процедуры обкатаны. Предпосылки для формирования столь же эффективного рынка услуг имеются. Сложился широкий политический консенсус в поддержку неукоснительной реализации Стратегии.

По поводу же сомнений, высказываемых британским экспертным сообществом, Европейская Комиссия подготовила стандартный набор контраргументов. Стратегия 2020 исходит из того, что все страны ЕС разные. Она учитывает специфику каждого члена. Поэтому первым делом она нацелена на использование преимуществ единого рынка и его достройку. Тесно связана с наметками финансовых рамок на 2014–2020 годы. Хорошо увязана с решением вопросов внутренней безопасности: мягкой, энергетической, продовольственной. Она задает вектор. В том направлении, которое он указывает, ЕС и будет двигаться.

Если только удастся санировать финансовый сектор.

Экономический кризис начался в 2007 году. Но утверждать, что он закончился, было бы преждевременным, считают островитяне. Он продолжается. И сказывается на работе хозяйственного механизма ЕС в целом и Британии в частности самым болезненным образом.

Основная задача, которую финансовым структурам стран-членов и Европейскому центральному банку приходится решать последнее время, состоит в адаптации финансовой системы двадцати восьми к изменившимся условиям. Главный императив – тесная координация. Чтобы ничего не делалось в одностороннем порядке, по отдельности, без учета требований синхронизации.

Но усилий лишь ЕС и его государств-членов сейчас уже недостаточно. Координация должна вестись на глобальном уровне. Частично это и происходит. Группа-20 взялась за согласование многих важных решений. Однако их ведь еще надо трансформировать в конкретные меры. ЕС берет на себя их трансформацию во внутреннее право Союза и тем самым во внутреннее право государств-членов. Тем самым гарантируется единообразие правоприменения в масштабах единого рынка.

Институционально единообразие и, соответственно, максимально возможная эффективность координации обеспечиваются новейшими финансовыми, регулятивными и контрольными структурами. Смысл их создания заключается в разработке целостной финансовой политики ЕС (в том числе в отношении банковской системы, страховых компаний и т. д.) и поощрении к ее скоординированной имплементации регуляторами всех стран-членов, включая совместную оценку рисков.

Британское министерство экономики и финансов, как правильнее было бы переводить часть правительства, известную у нас под названием министерства финансов (Трешари), не только представляет интересы своей страны, но зачастую выступает в качестве консультанта при подготовке политических и экономических решений, принимаемых на уровне ЕС. Хотя последнее время это делать несколько сложнее. К советам, идущим из Лондона, континентальная Европа относится еще более подозрительно, чем раньше, – мол, глобальный кризис был спровоцирован пороками именно англо-саксонской модели капитализма. К тому же Лондон остается вне зоны евро. Вследствие этого он не участвует в процедурах принятия решений, действие которых распространяется только на зону евро.

Правда, как считают профессионалы, вступать в нее англичанам было бы противопоказано. Лондон умело пользуется свободой рук. Девальвация фунта очень помогла справиться с экономическими трудностями и сохранить низкие процентные ставки по кредитам. Менять что-либо в этом отношении здесь не собираются.

Вместе с тем и пассивно наблюдать за кризисом зоны евро Лондон не может. Отсюда потребность в тесной координации с партнерами по ЕС. Ведь ЕС действительно оказался в крайне сложном положении. Зону евро надо спасать. В настоящее время это главный приоритет.

Внешние связи тоже важны. Но с их оптимизацией можно и подождать. Хотя сбрасывать их со счетов никто не собирается. Ни в Брюсселе, ни в Лондоне. И там, и там созданию благоприятных условий для доступа промышленной продукции и услуг, поставляемых национальными производителями на рынки третьих стран, уделяется самое трепетное внимание.

Их заключение стало характерной особенностью эволюции мировой торговли в последние годы. Число таких соглашений стремительно нарастает. Естественно, что ЕС делает на них ставку. Они органично дополняют соглашения об ассоциации, стабилизации и ассоциации, общем экономическом пространстве, предоставлении преференций и т. д. или разрабатываются в их развитие.

ЕС имеет соглашения о свободной торговле с рядом государств Латинской Америки и почти всеми соседними малыми государствами. С широким кругом государств переговоры завершены и вскоре вступят в силу. С другими активно ведутся. В число последних входят страны, особенно важные для экономических и политических связей, поддерживаемых ЕС, такие, как Индия, Украина, Сингапур и т. д.

Вместе с тем, ЕС учитывает, что соглашения о свободной торговле в краткосрочной перспективе могут иметь отрицательный эффект. Они приносят безусловную пользу только в долгосрочной перспективе. К числу таких преимуществ относится, во-первых, формирование более широкого рынка, снижающего издержки производства.

Во-вторых, на более широком рынке конкуренция усиливается. В результате существенно возрастает мотивация к проведению инновационной политики на всех уровнях, повышению эффективности государственного аппарата и хозяйственного механизма, к осуществлению назревших и необходимых реформ.

И наконец, в-третьих, соглашения о свободе торговли выгодны также тем, что усиливают переговорные позиции государств-участников в их взаимоотношениях с третьими странами. Боязнь остаться в изоляции, существенно переплачивать за доступ на внешние рынки заставляет их идти на уступки. Иногда весьма существенные.

ЕС, несмотря на все подвижки и относительное снижение его удельного веса в мировой торговле, по-прежнему занимает в ней лидирующие позиции, уверены по ту сторону Ла-Манша. Поэтому ЕС обладает колоссальной мягкой силой. К сожалению, конвертировать ее в политическое влияние ему не удается. В качестве ведущего мирового политического игрока ни Китаем, ни Россией, ни Соединенными Штатами Брюссель не воспринимается.

Однако в других отношениях проводимая им политика оказывается достаточно успешной. ЕС использует свою экономическую мощь для завоевания внешних рынков и обеспечения на них чуть ли не доминирующего положения.

С ее помощью Союз влияет на внутреннее развитие третьих стран и формирование благоприятного международного окружения. Он продвигает также вовне отстаиваемые им ценности и представления о наиболее приемлемом развитии планеты.

Но наиболее умелым и влиятельным стратегом ЕС остается в том, что касается торговых переговоров. Вследствие этого лучше всего у Брюсселя получается осуществлять нормативную экспансию.

В этих целях им умело используется обусловленность сотрудничества. Для восприятия третьими странами навязываемых ЕС правовых норм и подходов. Для поддержки ими отстаиваемых ЕС внешнеполитических и внешнеэкономических позиций. Ограничения эмиграции в ЕС и контроля над ней. Борьбы с организованной преступностью во всех возможных формах и проявлениях. Для перехода к построению устойчивой зеленой экономики.

ЕС является главным торговым партнером России. Поэтому он мог бы сыграть ключевую роль в поддержке взятого ею курса на модернизацию. Но для этого увеличения объема капиталовложений, идущих из ЕС, совершенно недостаточно. Речь ведь не идет о догоняющем развитии. Нужны также, как минимум, следующие ингредиенты.

1. Приток денег на биржу и привлечение средних и малых фирм к сотрудничеству. Предпосылки – коренное реформирование финансового сектора России с тем, чтобы он мог взять на себя финансирование экономического возрождения.

2. Поощрение конкуренции и создание необходимой конкурентной среды, в том числе в области государственных закупок.

3. Совершенствование системы образования. Налаживание связей между высшей школой и бизнесом.

4. Обеспечение мобильности рабочей силы, совершенствование ее качества, увеличение инвестиций в человеческий капитал.

5. Создание экономических и иных предпосылок для инноваций вместо призывов заниматься ими.

6. Превращение государственного аппарата в практического проводника модернизации, повышение его эффективности.

Поэтому взаимодействие России с ЕС должно быть соответствующим образом перестроено.

Но оно заработает только, если Россия сама будет решать задачи, вытекающие из модернизационной повестки.

Кроме того, вместо закупок в ЕС ширпотреба России надо переходить к приобретению оборудования, нужного для реиндустриализации и обустройства страны.