Текст книги "Растерянный континент. В защиту демократии и независимости Европы"

Благодаря Жану Монне Европейский суд имеет право подтверждать и легитимизировать деятельность различных органов Союза по учреждению стандартов. Все, что требовалось, это способность определить сферы своей компетенции, другими словами, решить для себя, какой объем полномочий входит в сферу европейского права, попадает под его юрисдикцию. Так кооптированные судьи конституировали Европу в обход европейских народов.

Таким образом, Европейский суд стал инструментом, который уничтожил национальные суверенитеты. Уже в 1963 году он выдвинул принцип прямого применения европейских стандартов, то есть способность избранных и неизбираемых европейских институтов принимать законы, навязываемые непосредственно государствам-членам. Это было сделано, не предоставив права голоса национальным демократическим представителям, при этом их народы не имели ни малейшего представления о том, что происходит. Год спустя, так и не посоветовавшись с европейскими народами, он благословил принцип «абсолютного верховенства европейского права»[40]40
  Van Gend en Loos, определение от 5 февраля 1963 г., Costa vs. Enel, определение от 15 июля 1964 г.


[Закрыть] над предшествующими и даже последующими национальными законами, включая любые противоречащие национальные конституционные законы.

Каковы масштабы этого настоящего судебного переворота? Чтобы понять это, достаточно вспомнить, что юридически Европа была построена путем подписания последовательных международных договоров (числом около пятидесяти). Для того чтобы вступить в силу в отношении государств-членов, каждый договор, за некоторыми исключениями, должен был быть ратифицирован их национальными парламентскими органами. Затем предстояло преодолеть двойной демократический барьер: 1) ратификация должна быть поставлена на голосование и потому стать предметом публичных дебатов; 2) содержание договора должно соответствовать конституциям государств, иерархически стоящим над законами и договорами.

Встав на такую позицию, основатели Европы и их наследники сумели сохранить демократический вид своей конструкции. Они объяснили, что процедура ратификации основана на традиционной передаче положений, закрепленных в совершенно обычных договорах, которые, в свою очередь, уважают национальные политические процедуры, – за исключением того, что принципы прямого действия и верховенства европейского права, как мы уже видели, являются чисто юриспруденциальным созданием и никогда не были включены ни в один договор. Таким образом, они полностью лишили смысла демократический барьер с двойной защитой, о котором сказано выше. И больше нет никакой необходимости ни в законах о ратификации, ни в соответствии конституциям.

Что касается антагонистических национальных документов, то они были объявлены недействительными, даже если были выражением суверенной народной воли. Национальные судебные системы были автоматически преобразованы в подручных Европейского суда, поскольку должны напрямую применять европейское законодательство и игнорировать национальное законодательство. 28 наднациональных европейских судей, таким образом, уничтожили принцип и механизмы суверенитета народа. Тот факт, что столь мощная операция прошла так быстро и гладко, свидетельствует о тактической смекалке команды Жана Монне, тем более что судьи, назначаемые непосредственно политиками, не несут никакой ответственности перед государствами-членами. А то, что они продолжают назначаться на основе консенсуса Совета по прямому предложению национальных правительств, вызывает еще большее недоумение.

Европа, похоже, основательно забыла идеи Монтескьё в его «Размышлениях о причинах величия и падения римлян»: «Нет более жестокой тирании, чем та, которая живет под сенью законов и под эгидой правосудия».

При поддержке американских покровителей того времени Монне и его команда, таким образом, создали механизм, который постепенно и необратимо формировал отказ от суверенных полномочий участников в интересах наднациональных институтов и их бесчисленных органов и комитетов.

Некоторые наблюдатели продолжают создавать банальный образ европейского разделения власти, указывая на то, что в Европе есть исполнительный орган (Комиссия), представительство государств-членов (Совет) и представительство народа (Парламент), хотя это далеко от реальности. На главной стройплощадке европейских институтов, открытой уже шестьдесят два года, до сих пор не создано разделения трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной. А это прежде всего закрывает дверь для любой политической ответственности перед народом.

Начнем с Европейской комиссии.

Согласно задуманной Жаном Монне модели, еврокомиссары полностью независимы от своих национальных правительств, они пользуются дипломатическим иммунитетом и практически безотзывны в течение всего срока своих полномочий. Поскольку они высокооплачиваемы, то это играет важную роль в их цеховой солидарности, что приводит к постепенному развитию у них чувства всемогущества.

Вполне вероятно, что именно это заставило Марио Монти, бывшего еврокомиссара (1995–2004 гг.), а затем главу итальянского правительства, заявить, что он, конечно, ценит демократию, но только до тех пор, пока правительство не «вступает в конфликт с колебаниями настроений избирателей», и что его страсть к Европе объясняется в основном тем, что она достаточно «далека от избирательного давления». Этими словами Марио Монти поддержал идеологическую линию отцов-основателей Европы – Вальтера Хальштейна, Пьера Юри и Пауля Рейтера…

И все же спектр ограничительных решений Комиссии, регулирующих общественность входящих в ее состав государств, огромен. Их десятки тысяч. Комиссия также может делегировать свои полномочия агентствам, которые работают под ее исключительным надзором. Сегодня их насчитывается около пятидесяти, они управляют бюджетом в два миллиарда евро, в них работают более 6000 человек, и при этом они не обязаны предоставлять обществу никаких обоснований своих законов и правил!

Таким образом, мы имеем практически безответственный неизбираемый наднациональный институт, который придумывает правила, обязательные для исполнения в 28 государствах, и имеет право принимать решения по вопросам, которые затем рассматриваются Советом и Европейским парламентом, которые встречаются за закрытыми дверями. Насколько это легитимно? Эксперты в один голос твердят тавтологию: Комиссия черпает свою легитимность из своего права применять закон. Вальтер Хальштейн великолепно это сформулировал: «Европейское экономическое сообщество – замечательный правовой феномен. Это детище права, это источник права и это правовая система». Мы прошли полный круг. Так было внедрено чисто рациональное управление социальными отношениями, с тем чтобы изгнать слишком человечное, непостоянное и неопределенное действие демократических методов. Институты уважают свои собственные правила, заменяя ими вотум доверия народа. У этой формы организации есть название – автократия. Она проступает при прочтении каждого постановления Европейского союза в самозамкнутой цепи, неслышной народу. Немецкий философ Юрген Хабермас, хоть и закоренелый европофил, без колебаний определил европейскую систему как «постдемократическую автократию»[41]41
  Jürgen Habermas, La Constitution de l’Europe, Paris, Gallimard, coll. “NRF/Essais,” 2012.


[Закрыть]. Дальнейшая часть обзора законодательного процесса тоже не обнадеживает. Комиссия владеет монополией на законодательные инициативы, хотя фактически не имеет политического народного мандата. Назначение ее членов парламентом носит символический характер. Согласно обычной европейской законодательной процедуре, Комиссия передает проекты своих документов (руководящие указания, регламенты, решения и т. д.) в Парламент, который может передать свои пожелания по поправкам Совету. Совет часто напоминает своего рода сенатское собрание, верхнюю палату, отвечающую за защиту интересов государств-членов, потому что состоит из их представителей. Но это далеко не так, поскольку Совет включает в себя не избранных членов, а 28 министров, находящихся у себя на родине (по одному на государство). Они встречаются в соответствии со своим политическим направлением и в зависимости от вопросов, стоящих на повестке. Немногие европейцы знают, что каждый раз, когда один из их сограждан назначается министром в своем национальном правительстве, он/она автоматически становится членом Совета и к тому же европейским министром-законодателем по вопросам, зависящим от суда. Другими словами, представитель национальной исполнительной власти автоматически и без голосования наделяется важной наднациональной ролью, учитывая, что законодательные полномочия Совета превосходят законодательные полномочия Европейского парламента.

Действительно, именно Совет, а не Парламент, принимает документы, которые выносятся на голосование в рамках обычной процедуры. Что касается специальных законодательных процедур, то роль Парламента ограничивается исключительно голосованием блоком без поправок (валютные отступления), наложением вето (поправки к договорам, новые присоединения) или консультациями (законодательство о конкуренции, международные соглашения). Эта процедура дает лоббистам полную свободу действий, чтобы высказать свою точку зрения вдали от посторонних глаз.

Как открыто заявляет Сеголен Руаяль, по вопросу применения опасного гербицида глифосата лоббисты разработавшей его компании «Монсанто» смогли напрямую обратиться к президенту Комиссии Жан-Клоду Юнкеру с просьбой незаметно вмешаться в ситуацию с Францией против запрета токсичного вещества. Однако запрет оставался в силе, пока не был снят правительством президента Макрона несколько месяцев спустя[42]42
  Segolène Royal, Ce que je peux enfin vous dire («Что я наконец могу вам сказать»), Paris, Fayard, 2018, pp. 20–21.


[Закрыть].

Даже в обычных законодательных процедурах, отмечает Арно Дотезак, Совет наряду с Комиссией также имеет право прямого вмешательства в деятельность Парламента с самого начала, то есть с этапа предварительного рассмотрения документов в парламентском комитете. Действительно, специальные советники Совета, включая специально делегированных дипломатов в сопровождении представителей Комиссии часто участвуют в разработке законодательных текстов вместе с избранными должностными лицами. В этой процедуре, известной как «триалоги», которая в принципе является неформальной, Совет и Комиссия совместно разрабатывают текст, который одобряется еще до того, как Парламент проведет первое пленарное заседание по голосованию. Таким образом, основная работа евродепутатов заключается в составлении законопроектов, которые принимаются, как водится, один за другим, без публичных дебатов. Разделение между законодательной и исполнительной властью, как мы видим, не соблюдается, роль Парламента как форума умозрительна – не говоря уже о том, что лишена содержания, – и документы, которые впоследствии принимаются голосованием, являются результатом соглашений, достигнутых в Специальной комиссии, а не в результате голосования после рассмотрения в целом Парламентом – единственным органом, который уполномочен принимать окончательный текст после дебатов.

Какое отношение к составлению законов имеют дипломаты? Их появление на сцене Совета берет начало в создании ЕОУС в 1953 году. Оно предоставило министрам-законодателям Координационный комитет, чтобы облегчить им работу. В 1957 году в целом неизвестный общественности Римский договор придал ему официальный статус как Комитету постоянных представителей (Coreper), а его члены были повышены в звании до ранга послов с постоянным офисом в Брюсселе. Именно они на практике ведут переговоры и составляют тексты документов.

При этом следует отметить, что в ЕС Совет выполняет не только законодательную функцию. Он также координирует основные направления экономической политики государств-членов, утверждает годовой бюджет ЕС (в то время как Парламент может только отклонить его) и в определенных случаях даже может принимать решения о предоставлении европейской помощи. Отвечая за внешние связи, именно Совет подписывает международные соглашения между Европейским союзом и третьими странами и определяет внешнюю и оборонную политику, которую проводит Европейская служба внешних связей (ЕСВС) под руководством Верховного представителя по иностранным делам (Кэтрин Эштон до 2014 года, затем – Федерика Могерини и Жозеп Боррель). Совет также несет ответственность за координацию сотрудничества между судами и полицейскими силами государств-членов. Наконец Совет осуществляет исполнительную функцию, которую обычно делегирует Комиссии для выполнения европейских правил. Благодаря делегированным Советом полномочиям Комиссия осуществляет законотворческую деятельность напрямую. Однако во избежание риска того, что она приобретет слишком большое влияние, уже в 1966 году была придумана система, известная как комитология. Комитология не является ни наукой о работе в группе, ни синтаксической ошибкой, ни смешной остротой европейских чиновников. Даже если бы Лиссабонский договор изменил этот термин, комитология останется системой, которая позволяет государствам-членам обеспечивать соответствие европейских документов реалиям в их странах. Сотни специальных комитетов, состоящих из национальных чиновников и представителей Комиссии, оттачивают, выравнивают, перемалывают и перетирают тексты директив, которые должны выполняться в государствах-членах.

О чем говорит этот очень краткий обзор механизмов чрезвычайно сложной цепи европейского законодательства? Мы видели, что абсолютное верховенство, предоставленное европейскому праву, поглощает суверенитет государств-членов в интересах европейских институтов. Принцип приоритета национальных конституций, которые обычно являются высшим выражением народного суверенитета, давно растворился в правовой системе, разработанной и управляемой экспертами, которые не несут политической ответственности и прикрываются дипломатическим иммунитетом.

Таким образом, чиновники, которые разрабатывают законы по своему усмотрению, порождая в буквальном смысле автократическую систему, заменяют демократический и суверенный народ. Ценности, заложенные в основу европейского проекта, вытекают из идеологии, которая игнорирует демократическую модель и которой манипулирует внешняя высшая сила, действующая в своих собственных стратегических интересах. И за семьдесят лет эта схема не изменилась.

Столь антидемократический процесс привел к тому, что как правые, так и левые критики называют «дефицитом демократии» – этот термин невероятно ужасает таких европеистов, как Жан Кватремер, который считает таких критиков не более чем «мерзавцами»[43]43
  Jean Quatremer, Les Salauds de l’Europe. Guide à l’usage des eurosceptiques («Мерзавцы Европы. Гид для евроскептиков»), Paris, Calmann-Lévy, 2017. К чести автора, он также нападает на государства и оппортунистических политиков-европеистов, которые извратили европейский проект, включая Мануэла Баррозу, бывшего президента Еврокомиссии, который по окончании своего срока со всеми потрохами ушел в американский банк Goldman Sachs.


[Закрыть].

Этот термин британский академик Дэвид Маркуанд ввел в 1979 году. В то время он подчеркивал, что народное представительство в Европейском экономическом сообществе было столь слабым, потому что Общей ассамблее, учрежденной в 1957 году, пришлось ждать избрания своих депутатов путем прямого всеобщего голосования более двадцати лет (до 1979 г.). Но даже в этом случае она выполняла лишь функции консультационного агентства. Так было до заключения Маастрихтского договора (1992 г.): только почти сорок лет спустя после заключения основополагающих договоров евродепутатам было предоставлено право совместного принятия решений с Советом Европейского союза (бывшим Советом министров ЕЭС), как указано выше.

Долгое время презираемый как позиция крайне правых и евроскептиков дефицит демократии в последние годы, к счастью, стал вызывать серьезную озабоченность. Он рассматривался во многих работах, в частности, в сочинениях Антуана Вошеза[44]44
  Antoine Vauchez, Démocratiser l’Europe («Демократизировать Европу»), Paris, Seuil, 2014. См. также Stéphanie Hennette, Thomas Piketty, Guillaume Sacriste, Antoine Vauchez, Pour un traité de démocratisation de l’Europe («За договор о демократизации Европы»), Paris, Seuil, 2017.


[Закрыть], при этом все чаще звучат манифесты и призывы к демократизации Европы[45]45
  “Nous les peuples européens…” («Мы, граждане Европы…»), Манифест о демократизации Европы от 6 февраля 2016 г., выпущенный Янисом Варуфакисом по инициативе Движения за демократию в Европе после греческого кризиса 2015 года. И Манифест о демократизации Европы от 12 декабря 2018 г., подписанный группой 120 интеллектуалов, включая Томаса Пикетти и Массимо д’Алема.


[Закрыть].

Тенденция навязывать решения сверху и ставить людей перед свершившимся фактом особенно заметна в том, как разрабатываются международные экономические договоры. Европейский союз мастерски овладел искусством составления этих гремучих смесей экономики и права, арбитража без малейшей прозрачности, написанных непонятным языком с использованием терминологии, которая приводит в восторг юридических консультантов и адвокатов, рассматривающих их в дальнейшем. Многостороннее соглашение об инвестициях (МАИ), тайно заключенное в 1995–1997 гг. двадцатью девятью членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), является образцом такого рода. В нем предлагалась дальнейшая либерализация торговли в ущерб культуре, окружающей среде и оплачиваемой занятости, и в итоге после решительного осуждения гражданским обществом оно было провалено. Но самые пагубные его положения, такие как право транснациональных корпораций судиться с правительствами и право компаний привлекать правительства к ответственности за любые помехи их деятельности в виде демонстраций или забастовок, постепенно пробили себе дорогу в международное публичное право[46]46
  См. в частности: https://www.washingtonpost.com/news/business/wp/2016/03/29/how-one-hedge-fund-made-2-billion-from-argentinas-economic-collapse/


[Закрыть].

Договоры TAFTA (Трансатлантическое соглашение о свободной торговле) и TISA (Соглашение о торговле услугами) между Европейским союзом и Северной Америкой используют ту же схему. Предложенное администрацией Обамы и Европейской комиссией, TISA охраняется авторским правом Соединенных Штатов, что делает незаконным его публикацию и распространение! Оно хранилось в сейфах Европарламента, и только благодаря WikiLeaks в 2014 и 2016 году о нем стало известно общественности[47]47
  Действие TISA было окончательно приостановлено после того, как президент Дональд Трамп отказался его ратифицировать. Оно было заменено на Всеобъемлющее экономическое и торговое соглашение (CETA) между Канадой и Европейским союзом, которое вступило в силу 21 сентября 2017 года, хотя до сих пор не ратифицировано ни одним национальным парламентом.


[Закрыть].

Его вступление в силу запретило бы государствам принимать любые внутренние законы, касающееся занятости, технологий и местной продукции, и в то же время защищало бы корпорации от налогообложения. Государственные предприятия также попали бы под это ограничение, что привело бы к их приватизации без прямого на то указания. Каждый раз, когда кто-то пытается выступить против этих договоров, раздается один и тот же тэтчеровский аргумент – «нет альтернативы» (тому, что требуют рынки). После их подписания и ратификации пути назад уже нет: pacta sunt servanda[48]48
  соглашения должны соблюдаться (лат.)


[Закрыть]. Международные договоры заменяют национальное законодательство и должны исполняться, даже если они идут вразрез с национальным правом, практикой и интересами.

Множество авторов, оставаясь убежденными европейцами, подчеркивают опасность дефицита демократии, обусловленного этой диктатурой в отношении экономики и правовых норм. Политолог Заки Лаиди предостерегает от безрассудного желания заключить весь миропорядок в конституционные оковы (или смирительную рубашку) и навязать закон силой, что и произошло в 2009 году. Чуть ранее, в 2005 году, во Франции был проведен референдум, в ходе которого гражданам этой страны предлагалось ответить, должна ли, по их мнению, Франция ратифицировать предложенную Конституцию ЕС. Эта Конституция была отвергнута большинством голосов (54,67 %). Но в 2009 году было введено все то же самое – через искусно придуманный Лиссабонский договор[49]49
  Zaki Laïdi, La Norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne («Нормы без силы. Загадка европейской власти»), Paris, Presses de Sciences Po, 2008; “La fin du moment democratique? Un défi pour l’Europe” («Конец демократического момента? Вызов для Европы»), Centre d’études européennes (Центр европейских исследований), 2007.


[Закрыть]. Как отмечает Лаиди, закон, какими благими намерениями он бы ни руководствовался, в глазах общества имеет смысл, только когда он служит обществу.

Право – не общий абстрактный принцип, оторванный от общества, или своего рода экстерриториальное юридическое НЛО. Цель закона прежде всего политическая, поскольку в первую очередь он служит для поддержания и укрепления социального порядка, ради чего и задуман. По мнению Заки Лаиди, этика без политики, то есть этика, которая не укоренена в конкретном обществе, служит лишь маскировкой весьма реального деспотизма. Так чем занимается Евросоюз, если не созданием законов во имя европейских «ценностей», игнорируя политику, то есть общественные дебаты и консультации с гражданами?

Некоторые левые авторы, такие как французский философ Этьен Балибар и немецкий писатель Ханс Магнус Энценсбергер, также подвергли серьезному сомнению это экономическое и нормативное демократическое отклонение Европейского союза[50]50
  Étienne Balibar, Europe, crise et fin? («Европа: последний кризис?») Lormont (Gironde, France), Le Bord de l’eau, 2016; Hans Magnus Enzensberger, Le Doux monstre de Bruxelles ou l’Europe sous tutelle («Этот ласковый и нежный зверь, Брюссель или бесправие Европы»), Paris, Gallimard, 2011.


[Закрыть]. Понимая неспособность Европы справиться с новым перераспределением капитала и власти, Этьен Балибар отмечает, что ее финансовая система полностью вышла из-под контроля в той мере, в какой Европейский центральный банк действует исключительно в финансовых интересах, делегитимизируя Еврокомиссию. После финансового кризиса 2008 г. и во время греческого кризиса 2015 г. правительства и главы государств выступили в качестве исключительных носителей народного суверенитета и права народов распоряжаться собой, попирая при этом собственное мнение граждан. Этьен Балибар выразил это следующим образом: «Демократия была подрезана с двух концов одновременно, и политическая система в целом сделала шаг вперед на пути к дедемократизации. Поэтому кризис демократической легитимности в Европе сегодня двояк: у национальных государств больше нет ни средств, ни воли для защиты или обновления общественного договора, а власти (или институты) Евросоюза не склонны исследовать формы и содержание социального гражданства на более высоком уровне – если только им не придется сделать это в один прекрасный день, когда они осознают политическую и моральную опасность, которую представляет для Европы введение диктатуры финансовых рынков «сверху» и недовольство антиэлиты, подпитываемое «снизу» нестабильностью условий жизни, презрением к работе и лишением перспектив на будущее».

В этом сценарии заявленные прорывы, данные обещания, намеченные реформы так и не сбываются. Более того, они заглушаются или даже затираются правилами сообщества и ограничивающими международными договорами, такими как TISA, или предположительно не ограничивающими, но все же нормативными соглашениями, такими как Глобальный договор о миграции, согласованный в Марракеше в 2018 году под эгидой Организации Объединенных Наций[51]51
  Принятый 19 декабря 2018 года Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и организованной миграции, или Марракешский миграционный пакт, является Конвенцией ООН, направленной на то, чтобы охватить все сферы международной миграции. Попадая под категорию «мягкого» права, он не является юридически обязательным, однако рассматривается некоторыми специалистами как возможно порождающий обязательства в перспективе.


[Закрыть].

В своем коротком и ярком эссе Ханс Магнус Энценсбергер не деликатничает, критикуя огромные недостатки Европы. При навязчивом желании «общения» он скрывает ключевые цифры (например, суммы взносов государств-членов) и использует туманные выражения: «Даже Лиссабонский договор, этот эрзац конституции, который служит Союзу правовой основой, отличается тем, что при его прочтении даже самый благосклонно настроенный европейский гражданин сталкивается с непреодолимыми трудностями. Он похож на забор из колючей проволоки».