Текст книги "Растерянный континент. В защиту демократии и независимости Европы"

Не замахиваясь на трактат по конституционному праву, уточним основные принципы федерализма и прямой демократии для читателей, которые, возможно, специально не занимались их изучением.

Согласно Монтескьё, федерализм дополняет вертикалью горизонтальное разделение властей. Главное, избегать сосредоточения всей власти в одной инстанции (президентство или парламентаризм). Это смягчает государственную власть и облегчает задачи, возложенные на государство. В Швейцарии федерализм призван прежде всего гарантировать независимость кантонов по отношению к конфедерации. Как и в США, швейцарские штаты/кантоны очень болезненно относятся к своим правам и стараются сохранять равновесие с федеральным правительством, которое пытается их ослабить.

Власть федерального правительства в Швейцарии ограничена двумя важнейшими принципами, известными как субсидиарность (принцип закреплен статьей 5 Федеральной конституции) и соразмерность.

Принцип субсидиарности требует передачи нижним политическим уровням всех задач, которые они могут выполнить. Высшие органы власти вмешиваются, только если нижние не в состоянии решить соответствующую проблему. На практике это означает, что общинные и кантональные уровни (соответствующие национальным в сегодняшней Европе) наделены властью и компетенциями в большей степени, чем унитарное централизованное государство, как Франция, например.

Этот принцип усилен принципом соразмерности, который определяет три условия для надлежащего исполнения государственных мер: целесообразность (средства должны отвечать характеру цели), необходимость (средства должны быть необходимыми, то есть мягкими или как можно более полезными), приемлемость (то есть средства должны быть законными, а их интенсивность воздействия должна соответствовать цели).

На основании этих принципов только задачи, превышающие возможности самых мелких организаций, могут быть возложены на организации более высокого уровня. Таким образом, мы переходим от индивидуума к семье, общине, кантону и федерации, которая может вмешаться только как последняя инстанция.

26 кантонов суверенны во всех областях, которые не ограничены Федеральной конституцией. Так как у каждого кантона своя конституция, они свободны в самоорганизации на законодательном, судебном, фискальном и административном уровнях. Однако они не могут принять такой тип конституции, который не соответствовал бы правилам демократии. Другими словами, конституцию должен принять народ, и она должна быть исправима по запросу избирательного органа кантона.

Определенные сферы деятельности, такие как образование (за исключением двух федеральных политехнических университетов), больницы (за исключением общинных и частных больниц), дорожное строительство и содержание главных дорог (за исключением автомагистралей и дорог национального значения) и полиция (армия находится в федеральном подчинении), управляются только на кантональном уровне. Кантоны осуществляют и контроль за прямым налогообложением. У каждого кантона свой парламент (Большой совет в большинстве франкоговорящих кантонов) и правительство (Государственный совет в большинстве франкоговорящих кантонов), а также собственные суды.

Сами кантоны подразделяются на 2551 общину, все они более или менее самостоятельны, согласно различным кантональным конституциям. Они являются наименьшей политической структурой страны. В некоторых кантонах есть промежуточные подразделения – округа или районы, – которые не самостоятельны и играют лишь административную роль.

Прямая демократия, в отличие от представительной демократии, позволяет народу использовать свою политическую власть напрямую. Швейцарская демократия сочетает обе формы в так называемой полупрямой демократии: граждане выбирают своих представителей в различные органы управления (общинные, кантональные и конфедеративные), но имеют право голоса в утверждении законодательных или конституционных текстов, принятых парламентами (посредством референдума), и могут предлагать конституционные или правовые поправки посредством народной инициативы. Всенародные консультации проводятся на федеральном уровне обычно четыре раза в год, всегда в выходные дни. Население Швейцарии всегда демонстрировало высокую степень (80 %) удовлетворенности этой политической системой, позволяющей гражданам уравновешивать и укреплять исполнительную и политическую ветви власти.

Однако такое положение несколько замедляет проведение политических реформ, особенно в связи с тем, что любая организация, несогласная с законопроектом, может пригрозить референдумом. Поэтому на практике система обязывает руководителей проводить широкие консультации со всеми сторонами и посредническими органами, прежде чем приступать к крупным законодательным преобразованиям. Переговоры проводятся постоянно. Прямая демократия воздействует на швейцарскую политическую систему в целом, побуждая власти к поиску компромиссов в начале процесса принятия решения с тем, чтобы избежать референдума, который может поставить законопроект под удар. Этот принцип национальной политики известен как «система соответствия». Ее отличают пропорциональное число государственных органов, интеграция политических сил, отказ от конфликтов и решения, которые обсуждаются, а не вводятся обязательным к исполнению указом. Состав правительства определяется тем, как избираются члены Федерального совета. Они не могут опираться только на голоса своих партий и должны дистанцироваться от них, не питая надежды на то, что однопартийцы соберут большинство голосов в пользу их проектов. Ни одна партия не может навязать свою точку зрения или своих кандидатов и, чтобы принять участие в политической игре, должна договариваться с другими. Такой подход очень далек от американской системы распределения должностей по принципу «победитель получает все» и значительно ближе к европейской традиции консультаций.

В случае невыполнения общей политической программы на период выборов в рамках действующего законодательства действуют «руководящие указания». Такова особенность швейцарской системы: понятий большинства и меньшинства или коалиции власти после выборов не существует. Большинство и меньшинство формируются от темы к теме и даже от статьи к статье в обеих ветвях власти – исполнительной (Федеральный совет) и законодательной. Это ключевое положение для системы проведения референдума: обсуждение оспариваемого вопроса ведется не по линии партий или правительства, а в парламенте. Поэтому, в отличие от других стран, от референдума не зависит, остаться у власти или нет. Важный момент для французов, которые с недоверием относятся к этому институту, заключается в том, что в Швейцарии всенародный плебисцит не может быть за или против правительства.

Уточним еще несколько моментов относительно прямой демократии. Чтобы она заработала, право на инициативу и референдум должно быть действенным, а не декларативным, как во Франции, где при Николя Саркози оно существовало, но было неосуществимо из-за слишком большого количества ограничений. В Швейцарии необходимое количество собранных подписей не должно превышать определенный процент электората (100 000 для инициатив и 50 000 для референдумов при 5,3 млн зарегистрированных избирателей). Общинный политический орган по референдуму обязан проверить подлинность каждой подписи.

Народная инициатива является более мощным политическим актом (он подразумевает изменения Конституции кантона или Конфедерации), и его возможности значительно шире, особенно если он завершается успехом (что редко случается). Однако и в случае неудачи, независимо от цели, он имеет большое символическое значение, потому что на него можно сослаться – либо на то, что он был отвергнут народом, либо на то, что против него было выдвинуто встречное предложение. В качестве справки можно отметить, что с тех пор, как народная инициатива вступила в силу в 1891 году, на голосование было вынесено 215 инициатив, из которых успешно завершились лишь 22. Это меньше двух голосований (принятый в Швейцарии термин для процедуры голосования) в год и только одна ратификация в шесть лет – далеко не передозировка! Что касается референдумов на федеральном уровне, то с 1848-го по 2010 год их было 562, то есть в среднем 3,4 в год. В целом, за 162 года швейцарцев призывали голосовать 309 раз.

В дебатах о референдуме по инициативе граждан (CIR) высокомерные французские интеллектуалы по традиции высмеивают швейцарскую систему. По их мнению, она потакает бытующим в народе страстям и временами мобилизует граждан и государство на решение смехотворных вопросов.

Однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что это совершенно неверно. За тем, что кажется незначительным (ограничение скорости движения до 80 км/час на дорогах национального значения во Франции или вопрос «коровьих рогов» и ширина грузовиков в Швейцарии) нередко скрываются серьезные политические вопросы. Референдум по сохранению рогов коровам, запущенный по инициативе крестьянина из Бернской Юры (что наглядно демонстрирует: этого может добиться один-единственный гражданин!), кого только не рассмешил. Однако, вызвав обеспокоенность даже у горожан, он потребовал на политическом уровне вывести на первый план прогрессивную и инновационную проблему достоинства животных и содержания домашних и диких животных в мире, где зачастую они являются лишь мясом для промышленных скотобоен.

Что касается ширины грузовиков, то эта тема выявила тревоги людей по поводу нашествия тяжелых грузовиков, бетонирования шоссе, возмутительных расходов, которые должны нести налогоплательщики, а также ликвидации железнодорожного сообщения общего пользования. Это послание получило поддержку несколько лет спустя, когда неожиданно была утверждена другая народная инициатива, решительно ограничившая перевозку частных товаров через Альпы.

Установление прямой демократии предполагает ее действие на постоянной основе: если проводить референдумы лишь время от времени, то сам механизм рискует превратиться в постоянное политическое столкновение, а не в реальное создание системы прямой демократии. В Швейцарии всенародные опросы проводятся три или четыре раза в год по самым разным вопросам, таким как налоги по категориям специалистов, запрет на ношение паранджи, пенсионный возраст, электронное удостоверение личности, соглашения о свободной торговле и так далее. Голосование привязывают к местным консультациям или выборам, что делает его более рациональным и менее затратным.

В действительности система довольно проста, эффективна и недорога. Избирателям нужно сказать лишь «да» или «нет». При автоматическом подсчете голосов, который контролируется соответствующими представителями политических партий в каждом округе, консолидированные результаты национального голосования могут быть опубликованы в течение пяти часов после закрытия избирательных участков, независимо от числа проголосовавших. Стоимость осуществления демократического выбора более чем окупается отсутствием социальных и политических беспорядков и высокой степенью доверия к правительству и политическим лидерам.

Чтобы быть эффективной, прямая демократия должна осуществляться на двух уровнях: кантональном (национальном) и федеральном (всеевропейском) – и опираться на сильные и динамичные политические партии. Партии, профсоюзы и гражданское общество в целом, при содействии СМИ, являются как участниками, так и лидерами публичных обсуждений, отрицая или поддерживая темы, выносимые на всенародной голосование. В сегодняшней Франции, где традиционные партии были уничтожены партией République en marche (Вперед, Республика!) и избранием Эммануэля Макрона, их возрождение крайне важно. Без партий, представляющих различные мнения народа, демократия – всего лишь фикция.

Нельзя говорить о федеративном устройстве Европы, не поставив вопрос о его финансировании. Федерализм должен обеспечить возможность создания жизнеспособного, устойчивого федеративного государства, обладающего собственными ресурсами. Бесконечные обсуждения бюджета Европы, национальных взносов и распределения ресурсов, финансирования аграрной политики, а вскоре, возможно, и общей обороны, доказывают, что это – принципиальный вопрос.

В этом смысле швейцарская система так же проста и функциональна. Она опирается на тот принцип, что федеративное государство финансируется благодаря квазимонополии на косвенное налогообложение, в то время как кантоны и более низкие эшелоны власти прибегают почти исключительно к прямому налогообложению (подоходный налог и налог на богатство, взимаемый с физических и юридических лиц) и владеют монополией на сбор налогов (за исключением НДС, который находится в федеральном ведении).

Таким образом, федеративное европейское государство должно изыскать собственные косвенные доходы для финансирования своих расходов, не подвергая финансы государств-участников всеобщему истощению. Решение есть, как сообщила радиостанция BFM Business (bfmtv.com) в 2016 году, представив предложение Марка Чесни, преподавателя финансового дела Цюрихского университета, и его коллеги, финансового эксперта Феликса Боллигера[141]141
  «Экономист хочет заменить все налоги одним налогом» (на фр.) https://bfmbusiness.bfmtv.com/monde/un-economiste-veut-remplacer-tous-les-impots-par-une-seule-taxe-1052525.html


[Закрыть]. Они рекомендуют заменить все налоговые вычеты в Швейцарии, установив общий налог на финансовые операции в размере 0,2 %, который будет распространяться на все закупки от французского багета до акций, и готовят соответствующую инициативу.

Цитата из эфира BFM Business:

«Точнее, идея Марка Чесни пугающе проста. Забудьте про корпоративный налог, подоходный налог и даже НДС. Будет только один микроналог на финансовые операции в размере 0,2 %. Только представьте, что это будет налогообложение не движения капитала на рынках, как происходит сегодня во Франции, а налогообложение платежей, осуществляемых экономическими субъектами (домохозяйствами, компаниями и т. д.) в целом.

Действующая сейчас система плохо продумана. Вместо того чтобы облагать налогом труд, который становится дефицитным, надо облагать налогом финансовые операции, которые становятся все более многочисленными. Только представьте времена, когда мы сэкономим на этом, зная, что Налоговый кодекс США – это не меньше 71 тысячи страниц. Микроналог должен будет применяться и к снятию наличных. Со снятых 100 швейцарских франков банк будет взимать налог в размере двадцати сантимов в пользу государства.

При ставке 0,2 % этот микроналог принесет 200 миллиардов швейцарских франков, что больше общей суммы годового фискального дохода Конфедерации – 170 миллиардов. Для одной только Франции ставка 0,2 % принесет 436 миллиардов евро, что намного больше, чем сумма ее налоговых поступлений (292 миллиарда евро, согласно финансовому законопроекту на 2017 год).

Налог не является прогрессивным в зависимости от дохода, но вместе с тем он уравнен в том, что очень богатые владеют портфелями ценных бумаг, регулярно покупают и продают акции или обязательства, и поэтому должны будут платить больше. По тому же принципу, что действует на платных дорогах: чем больше ездишь, тем больше платишь. А богатые больше ездят, физически и финансово, и на большие суммы.

Что касается компаний, которые осуществляют огромные переводы, покупают и продают ценные бумаги на рынках, будь то банки или компании, привлекающие средства, то им не придется платить никаких других налогов на финансовые операции или прирост капитала. Потеряют только крупные банки, осуществляющие высокочастотный трейдинг. Но это неплохо, это подтолкнет финансовую отрасль к тому, чтобы снова соединиться с реальной экономикой и инвестициями, производящими благосостояние».

В конечном счете эта система окажется эгалитарной для некоторых государств-участников, так как малые государства не будут подвергаться санкциям по отношению к большим, потому что каждое будет облагаться налогом в зависимости от объема транзакций, совершенных на его территории.

Все что останется сделать, это определить ставку финансирования реалистичного европейского бюджета, учитывая, например, то, что федеральный бюджет Швейцарии соответствует примерно 30 % государственных расходов (73 млрд франков в 2017 г.), 40 % кантонального бюджета (89 млрд) и 21 % общинного бюджета (48 млрд)[142]142
  Счета социального страхования (63 млрд) не включены в эти цифры, поскольку они управляются другими государственными структурами.


[Закрыть]. Следует отметить, что эти цифры должны успокоить национальных «суверенитистов» относительно эффективности принципа субсидиарности: они четко показывают, что совокупный бюджет двух нижних уровней, национального и субнационального, вдвое больше наднационального. Эту формулу косвенного налогообложения несложно осуществить, поскольку все финансовые транзакции уже отслежены и задокументированы. Это позволит не только финансировать обычные расходы, но и облегчит осуществление трансфертов в неблагополучные регионы согласно кодам распределения, которые предстоит определить. При этом нижние эшелоны не должны ограничиваться в определении проводимой на местах политики в области образования, безопасности, общественной жизни, здравоохранения и даже охраны окружающей среды; каждый будет иметь право делать больше, чем предусмотрено федеральными законами, не подвергая опасности всю структуру.

Преимущество этой системы еще и в том, что не будет оказываться предпочтения одной стране за счет других, при этом она предоставит достаточную критическую массу, позволяющую избежать массового перемещения капитала, поскольку охватывает все транзакции, включая те, что проводятся в Google, Amazon, Facebook, Apple, Microsoft и интеллектуальными роботами будущего. Таким образом, речь идет о создании новой налоговой системы, адаптированной к нашей современной экономике и ее развитию, в первую очередь рассматривая потребление и расходы, а не наказание для рабочей силы и средств производства.

Для Европы, зависимой от США, как в свое время Швейцария зависела от Франции или Австрии, это предполагает точное понимание стоящих задач и оптимального способа их решения. Как и федерализм, независимость и суверенитет не могут быть введены, их нужно постепенно завоевывать, и ни одна страна не может быть свободна от давления, которое могут оказывать другие страны.

О внезапном разрыве с США не может быть и речи ввиду геополитических и внутренних отношений властей США с Европой и в непосредственных интересах безопасности самой Европы. Однако постепенное освобождение в среднесрочной перспективе вполне возможно. Есть способ, и он эффективен – это неприсоединение или третий путь. Конечно, даже упоминание такой перспективы возмутит фанатичных атлантистов и интеллектуалов, которые поддерживают предполагаемое гуманитарное вмешательство Европы, ее цивилизационную миссию, призванную нести свет демократии и права человека в мир, погруженный во тьму варварства. Этим жаждущим крестовых походов умам хотелось бы напомнить о том, что нейтралитет никоим образом не препятствует выходу на международную арену и что вторжение даже с самыми благими намерениями имеет свои пределы и нередко ведет к преступлению и страданиям (свидетельства тому – Ливия и Сирия).

Что касается внешней политики, то динамичный нейтралитет, дипломатия и обоюдовыгодные решения всегда будут более эффективными, действенными и рентабельными, чем бомбардировка гражданского населения, разрушения, безусловное сближение с третьей силой или полная беспомощность из-за отсутствия внутреннего консенсуса – особенно, возможно, в будущем, учитывая глобальный тренд, который поддерживают Китай, Россия и большая часть остального мира, способствуя принципу многосторонних отношений, что отражает недавнее присоединение Германии к китайскому Всестороннему региональному экономическому партнерству (RCEP), крупнейшей в мире зоне свободной торговли, наряду с 15 другими странами Азиатско-Тихоокеанского региона.

Поэтому вечный нейтралитет Швейцарии является важной составляющей ее внешней политики и в горе и радости находит поддержку у 80–90 % своих жителей. Если швейцарский нейтралитет и получил статус национального мифа, он, тем не менее, не является абсолютным этическим принципом. Это просто способ, который считается лучшим для страны в достижении целей независимости и суверенитета. На самом деле политика нейтралитета Швейцарии не вылита в бронзе, она эволюционировала с течением времени с учетом ограничений международной политики.