Текст книги "Руководство по закупкам"

Руководство по закупкам

© Cambridge University Press, 2006

© Перевод на русский язык. Издательский дом Высшей школы экономики, 2013

* * *

Авторы и составители

Gian Luigi Albano (Джан Луиджи Альбано) – старший экономист научного отдела Агентства по государственным закупкам Италии Consip SpA, Италия.

Lawrence Ausubel (Лоуренс Аузубель) – профессор экономики Университета Мэриленд, США.

Andreas Engel (Андреас Энгель) – консультант компании TWS Partners, Германия.

Achim Wambach (Ахим Вамбах) – профессор экономики Университета Кельна, Германия.

Bruno Jullien (Брюно Жюльен) – руководитель научного отдела CNRS (DR1), GREMAQ Университета Тулузы и руководитель научного отдела Института экономики промышленности (IDEI), Тулуза, Франция.

Veronika Grimm (Вероника Гримм) – доцент экономики Университета Кельна, Германия.

Vincenzo Denicolo (Винченцо Дениколо) – профессор экономики Университета Болоньи, Италия.

Guido Cozzi (Гвидо Коцци) – профессор экономики Университета Мачераты, Италия.

Gustavo Piga (Густаво Пига) – профессор экономики Римского университета Тор Вергата, Италия.

Giacomo Calzolari (Джакомо Кальцолари) – доцент кафедры экономики Университета Болоньи, Италия.

Giancarlo Spagnolo (Джанкарло Спаньоло) – руководитель научного отдела Агентства по государственным закупкам Италии Consip SpA, Италия; адъюнкт-профессор экономики Стокгольмской школы экономики, Швеция.

Yvan Lengwiler (Иван Ленгвилер) – профессор экономики Университета Базеля, Швейцария.

Isabelle Perrigne (Изабель Перринь) – адъюнкт-профессор экономики Университета Пенсильвании, США.

Laura Carpineti (Лаура Карпинети) – младший экономист научного отдела Агентства по государственным закупкам Италии Consip SpA, Италия.

Leslie Marx (Лесли Маркс) – доцент кафедры экономики Университета Дьюк, США.

Luis Cabral (Луис Кабраль) – профессор экономики и менеджмента Университета Нью-Йорка, США.

Marco Pagnozzi (Марко Паньоцци) – доцент экономики Университета Неаполя, Италия.

Matteo Zanza (Маттео Занза) – консультант компании Arthur D. Little Global Management, Италия.

Matthew Raiff (Меттью Рэйфф) – управляющий партнер в компании Bates White LLC, США.

Nicola Dimitri (Никола Димитри) – профессор экономики Университета Сиены, Италия.

Paolo Buccirossi (Паоло Буччиросси) – директор LEAR (Лаборатория экономики, антитрастового регулирования), Италия.

Patrick Bajari (Патрик Баджари) – профессор экономики Университета Миннесоты, США.

Peter Cramton (Питер Крэмтон) – профессор экономики Университета Мэриленд, США.

Riccardo Pacini (Риккардо Пачини) – докторант Римского университета Тор Вергата, Италия.

Robert Marshall (Роберт Маршалл) – профессор экономики Университета Пенсильвании, США.

Steve Tadelis (Стив Таделис) – адъюнкт-профессор экономики Школы бизнеса при Калифорнийском университете Беркли, США.

Tommaso Valletti (Томмазо Валлетти) – лектор школы бизнеса Танака, Имперский колледж Лондона (Великобритания), адъюнкт-профессор экономики в Римском университете Тор Вергата, Италия.

Tracy Lewis (Трейси Льюис) – профессор экономики Университета Дьюк, США.

William Kovacic (Уильям Ковачич) – специальный уполномоченный Федеральной торговой комиссии США.

Federico Dini (Федерико Дини) – младший экономист научного отдела Агентства по государственным закупкам Италии Consip SpA, Италия.

Jose Ganuza (Хосе Гануса) – доцент кафедры экономики Университета Помпеу Фабра (Pompeu Fabra), Испания.

Chrysanthos Dellarocas (Хрисантос Делларокас) – профессор информационных систем Университета Мэриленд, США.

Huseyin Yildirim (Хусейн Илдирим) – доцент кафедры экономики Университета Дьюк, США.

Elisabetta Iossa (Элизабетта Иосса) – профессор экономики Университета Бранел, Великобритания.

Elmar Wolfstetter (Эльмар Вольфштеттер) – профессор экономики Университета Гумбольдта, Берлин, Германия.

Esther Hauk (Эстер Хаук) – доцент кафедры экономики Университета Помпеу Фабра (Pompeu Fabra), Испания.

Предисловие

Данная книга является плодом сотрудничества ведущих мировых экспертов в области государственных закупок и экономистов, работающих и сотрудничающих с отделом науки Агентства по государственным закупкам Италии (Consip SpA).

Несмотря на то, что институт закупок составляет значительную долю ВВП развитых и развивающихся стран и обеспечивает существенный уровень занятости в государственном и частном секторах экономики, дискуссии об оптимальной организации закупочных процедур пока ограничены и находятся вне академической плоскости. Это обстоятельство и послужило основанием написания руководства.

Экономические исследования в области оптимизации закупок за последнее десятилетие велись очень активно. Тем не менее частные и государственные закупочные агентства и компании редко могут позволить себе нанять профессиональных консультантов для детального планирования каждого случая проведения закупок с учетом передовых исследований. В ситуации относительно мелких сделок ограничения временного и финансового характера не позволяют обратиться к экспертам за консультацией и провести ситуационный анализ, и компании вынуждены принимать важные решения, не имея доступа к результатам недавних исследований, которые, в свою очередь, порой излишне технично сформулированы.

По этой причине в 2002 г. компанией Consip, итальянским централизованным государственным Агентством по закупке товаров и услуг, был создан научный отдел, целью которого стало ведение научной деятельности и внутреннего консалтинга по проектированию закупочных механизмов. Для решения этих задач сотрудники отдела начали работу по «переводу» в доступный «передовой опыт» основных устойчивых выводов теоретических, эмпирических и экспериментальных экономических исследований дизайна закупок. Этот проект, первоначально не отличающийся особым размахом, неожиданно дал повод к написанию Руководства, в основном благодаря энтузиазму и трудолюбию ведущих внешних экспертов, впоследствии ставших соавторами.

Деятельность отдела науки Consip состоит в научной поддержке и внутреннем консалтинге в рамках решения практических проблем проведения закупок, включая: правила подсчета очков при проведении различных форм торгов; определение количества и объема лотов, составляющих общий объем закупки; оптимальный механизм стимулирования договаривающихся сторон для обеспечения надлежащего качества результата закупок и снижения затрат; методы привлечения поставщиков и предотвращения их сговора; управление рискованными предложениями; вопросы изменения структуры рынка. Подобный акцент на практике проведения закупок отражен в структуре этой книги, так, каждая глава поднимает один из основных вопросов планирования и управления закупками. Отдел науки Consip руководит деятельностью Обучающей лаборатории по государственным закупкам ЕС (EU Learning Lab on Public Procurement), члены которой, общеевропейские закупочные организации, проводят регулярные встречи для обсуждения политики содействия конкуренции и проведения сравнительного анализа закупок.

Consip и группа ведущих мировых экспертов настойчиво поддержали идею и объединили усилия для создания книги, которая помогла бы преодолеть разрыв между теорией и практикой проведения закупок и стала бы руководством в тех случаях, когда непосредственное привлечение консультантов как наиболее эффективный инструмент не является возможным. Для всего коллектива авторов, работающих над книгой, стало понятно, что ее материалы являются ценным источником для сотрудников компании Consip, менеджеров по закупкам в частных и государственных компаниях, аспирантов, студентов и слушателей MBA и преподавателей, изучающих проблемы стратегических закупок и снабжения. По этой причине редакторы крайне благодарны компании Consip и внешним ведущим экспертам за содействие в составлении книги, ставшей таким амбициозным проектом.

Каждая глава содержит ранее неизданный материал, в доступной форме приводит анализ проблем планирования и управления закупок, завершается набором практических рекомендаций, которым при необходимости можно воспользоваться при принятии решений в профессиональной деятельности. Учитывая сложность принятия решений по закупкам, наши практические выводы не должны использоваться в качестве механических правил, так как это может привести к серьезным ошибкам. Рекомендации книги должны скорее послужить источником вдохновения и подсказкой для разумного и ответственного планирования закупки, где оптимальное решение не может быть основано на пассивной реализации рецепта, а должно быть результатом креативной и интеллектуальной деятельности.

Книга предназначена, в первую очередь, для профессионалов закупок, экономистов и юристов. Руководство также может служить учебным пособием для курсов MBA, связанных с организацией закупок, или, в общем, для курсов по управлению системами снабжения. Продвинутые студенты и аспиранты первого года обучения в области экономики и права также могут найти в книге полезную и интересную информацию по курсам, связанным с дизайном закупок. Закупщики и другие читатели, наверняка, найдут в этой книге описания случаев и примеров, с которыми они сталкивались в ходе своей деятельности и которыми хотели бы поделиться или о которых хотели бы узнать больше. Мы рады общению с читателями и просим присылать вопросы и пожелания по адресу: [email protected].

Приятного чтения!

Предисловие научного редактора русского перевода

Руководство по закупкам – первый труд на русском языке, который своей явной и основной целью ставит наведение мостов между сложившейся и бурно развивающейся экономической наукой и столь же безудержно и независимо от науки развивающейся практикой закупок в общественном (государственные и муниципальные закупки) и корпоративном секторах.

И академическим кругам, и простым закупщикам очевидно, что по масштабам влияния на экономику, равно как по масштабу невнимания к экономическим закономерностям, сфера закупок может дать фору любой другой менее агрессивно развивающейся отрасли. Как российская, так и международная практика закупок живут по принципу: правила разрабатываются по ходу «пьесы» исходя из актуальности возникающей проблемы, без оглядок на науку и/или учета не только сиюминутных, но хотя бы завтрашних рисков. Далее эти правила, во всяком случае в странах СНГ, внедряются сразу по всей стране, а затем, по ходу осознания последствий «принятых мер», совсем вредоносные из них заменяются на новые правила, столь же неотработанные и не базирующиеся на каких-либо научных выкладках, менее вредоносные – приживаются и десятилетиями перекочевывают из одного нормативного акта в другой, по принципу «лучше не трогать…». Некоторые из таких правил становятся незыблемыми, обрастают околонаучными мифами, а в итоге закупщики и законодатели ломают голову – ну почему опять не получилось? Почему десятилетиями закупочные жернова перемалывают государственный бюджет, а результат оставляет желать лучшего? Очевидно, что в этой ситуации свое слово должна сказать наука…

Рассматривая с точки зрения практика «перелопаченные» за многие годы академические работы в области прокьюремента, могу разделить их на три большие части. Одна часть работ страдает излишним теоретизированием и умозрительностью научных заключений. В таких работах оценка и моделирование событий и фактов «вырваны» из контекста закупочной действительности, любая новая «вводная», сводит на нет как модель, так и выводы. Использование в таких работах «птичьего» академического языка дополняет картину. В результате, умозаключения автора радуют только академическую общественность, никакого практического прозрения сфере закупок не приносят, а несчастного практика, прочитавшего эти умозаключения, отвращает от науки навсегда.

Вторая часть работ является эмпирической, охватывает огромные массивы информации, но более чем скромна в области понимания природы описываемых событий и тенденций и совсем часто ошибается в прогнозах закупочной «погоды» на завтра. Таких работ в области закупок много, но для выработки стратегических закупочных решений они – слабые помощники.

Третья часть академических работ сложна и недоступна пониманию практиков в связи со сложностью анализируемых экономических механизмов. Практики смотрят на такие труды как с большим пиететом, так и с большой опаской, поскольку не знают, как переложить их в конкретные закупочные решения так, чтобы не превратить ежедневный труд закупщика в еще более обременительный и еще менее эффективный.

Именно на анализе такого рода академических работ, вскрывающих причины тех или иных рисков и эффектов в закупках, и сосредоточен этот труд. Ценность этой книги велика с академической точки зрения, поскольку она знакомит читателя с экономикой интереснейшей отрасли – сферы закупок и обобщает большую часть разрозненных научных работ в этой области.

Однако ценность этого руководства огромна и с точки зрения практика – это не просто перевод хорошей академической работы с английского на русский, это перевод с академического на практический язык экономических закономерностей эффективного дизайна закупок. Надеюсь, что чтение этого труда будет не только гимнастикой ума, но и вдохновит наших читателей на оптимизацию своих закупочных решений.

Переводчики и научный редактор русского перевода стремились как можно бережней обращаться с мыслью авторов, иногда в ущерб легкости чтения и унификации перевода. Нам очень хотелось донести до Вас, дорогие читатели, дух и стилистику этого труда многих авторов, сохранив их приверженность к определенным проблемам и терминам закупок и в то же время давая отсылки к другим авторам, поднимающим те же вопросы в других частях этого Руководства, а также отсылая к нашей российской практике закупок.

Удачи и увлекательного чтения!

Научный редактор русского перевода Ирина Владимировна Кузнецова

Часть I. Общие вопросы

1. Введение

Никола Димитри, Густаво Пига, Джанкарло Спаньоло

На закупки приходится большая часть общей экономической деятельности. Суммарная стоимость сделок по государственным закупкам в странах ЕС составляет около 16 % от ВВП, а в США – около 20 %[1]1
  См.: http://europa.eu.int/comm/internal_market/publicprocurement/index_en.htm


[Закрыть]. Стоимость сделок в частном секторе достигает еще более высоких показателей и продолжает расти за счет тенденции выставлять непрофильные направления деятельности на аутсорсинг.

Таким образом, эффективное проведение закупок необходимо как для обеспечения выживания и прибыльности частных компаний, так и для эффективного получения ресурсов для социальных нужд и/или снижения налогов в государственном секторе. Выбор механизма закупок напрямую влияет на деятельность предприятия и государственной экономики: в краткосрочной перспективе – определяя стоимость и качество элементов системы снабжения, в долгосрочной – отражая готовность поставщика и организаций в целом инвестировать в научные разработки и проводить инновационную политику.

Управление закупками является, тем не менее, сложным процессом, так как проблемы выбора поставщиков непосредственно связаны с риск-менеджментом. Более того, в связи с динамическим и повторяющимся характером закупок краткосрочные цели зачастую вступают в противоречие с долгосрочными. Стратегические решения в закупках должны приниматься с учетом будущего развития отношений между поставщиком и закупщиком. Недостаточное внимание со стороны крупных закупщиков к поддержанию постоянных отношений с потенциальными подрядчиками и к влиянию цепочки поставок на развитие отрасли в целом может отрицательно отразиться на цене и качестве закупаемого продукта. Эта отличительная особенность сферы закупок подчеркивает важность роли деловой репутации.

К сожалению, не существует универсальной схемы эффективного дизайна закупок: при планировании закупочных решений надо принимать во внимание разнообразие и сложность каждой конкретной ситуации. Тем не менее для большинства решений по закупкам существует ряд ключевых механизмов, на которых и сконцентрировано данное Руководство, предоставляющее инструментарий для использования их в различных закупочных ситуациях.

Стратегические решения по закупкам требуют участия компетентных профессионалов, особенно, если речь идет о поставках инновационных товаров и услуг. Профессионализм в данном случае заключается не только в способности оценить тенденции рынка, но и включает более общие навыки в правовых и стратегических вопросах.

Что касается последнего, стратегической необходимостью этого руководства является преодоление разрыва между экономическими исследованиями и практикой проведения закупок. По нашему мнению, юридический профессионализм в сфере государственных закупок, во многом благодаря существующим трудам, развивался быстрее, чем профессиональные знания, рассмотренные в этой книге. Вместе с тем вопросы эффективности и стратегии закупок не менее актуальны или даже важнее, чем вопросы правового сопровождения. Эти вопросы в конечном итоге должны быть изучены и экспертами по правовым вопросам для надлежащего включения их в структуру закупочных контрактов и внесения изменений в существующее законодательство, не всегда предусматривающее осуществление наиболее разумных закупочных стратегий.

Таким образом, цель этой книги двояка. С одной стороны, Руководство послужит источником информации о новейших теоретических экономических исследованиях в этой области для специалистов, занимающихся практической закупочной деятельностью, и поможет им разрешить возникающие проблемы практического дизайна закупок[2]2
  То есть формирования закупочных планов, планов-графиков, обоснований, требований документации о закупке и условий контракта. – Примеч. научного редактора русского перевода И. В. Кузнецовой.


[Закрыть].

С другой стороны, книга расскажет исследователям о важнейших практических вопросах организации закупок, стимулируя новые плодотворные исследования в этой области. По этой причине особое внимание в ней было сконцентрировано на рассмотрении и обсуждении тематических исследований и примеров, отражающих специфику различных ситуаций в сфере закупок.

Область закупок характеризуется отсутствием единой общепринятой терминологии; одинаковые или похожие ситуации в разных странах и регионах описываются разными терминами, и данные различия часто приводят к недопониманию.

Различия особенно заметны в терминологии процедур конкурентных торгов (competitive bidding). Основным источником различий является среда использования терминов. К примеру, экономисты обычно относят к «торгам» как поданные в конвертах (запечатанные) конкурентные предложения, в связи с чем процедуру называют закрытыми торгами (sealed bid), так и процедуры динамических конкурентных торгов, и те и другие называя аукционами. В то же время закупщики под аукционами понимают исключительно динамические открытые конкурентные процедуры с понижением цены (descending-in-price), а закрытые конкурентные торги называют «закрытым тендером» (sealed-bid tendering)[3]3
  Путаница усугубляется тем, что в российской закупочной практике и законодательстве закрытыми называются не торги, на которые поставщики подают закрытые (запечатанные в конвертах) предложения (заявки), а совсем иные торги, на которые приглашаются не все участники рынка, а только те, кому направлено специальное приглашение. Указанные авторами закрытые конкурентные торги в России называются открытым конкурсом. Понятие «тендер» в законодательстве о государственных закупках и публичном праве России отсутствует, в связи с чем на практике это понятие, в обход использующимся в ГК РФ понятиям «конкурс» и «аукцион», как безотзывной оферты, используется в корпоративном секторе как тот же конкурс, аукцион или запрос предложений, но с отзывной офертой, дающей возможность заказчику на любом этапе процедуры до заключения контракта отказаться от проведения торгов и не заключать контракт даже с победителем. – Примеч. научного редактора русского перевода И. В. Кузнецовой.


[Закрыть]. В правовых документах также используется своя терминология: например, в Директиве ЕС по госзакупкам 2004 г. упомянуты только «электронные аукционы», но не закрытые торги, используемые в постановлениях о государственных закупках США.

Учитывая подобное разнообразие терминов, авторы постарались гармонизировать используемую лексику. Выбор был сделан в пользу компромисса между различными терминами, используемыми потенциальными читателями книги, таким образом, чтобы все чувствовали себя достаточно комфортно. За редкими исключениями, термины «закупщик» (procurer) и «покупатель» (buyer) по ходу книги будут взаимозаменяемы, так же как «участники торгов» (bidder) и «поставщики» (supplier), редко – «продавцы» (seller). Под словом «подрядчик» (contractor) будет подразумеваться законтрактованный поставщик. Термины «конкурентные торги» или «тендер» будут использоваться для обозначения торгов в широком экономическом смысле. В частности, в книге будут упоминаться «закрытый тендер» (закрытые торги) и «динамические торги»; второй термин используется для обозначения открытых закупочных торгов на понижение цены. Наконец, под словосочетанием «тендерное предложение» (tender) подразумевается конкурсное технико-коммерческое предложение. Подробнее ознакомиться с терминологией книги читателю поможет Глоссарий.

Книга состоит из шести частей, каждая из которых раскрывает одну основную тему, интересную для эффективной практики. После вступительной части в Руководстве будут рассмотрены некоторые общие принципы стратегии закупок, дизайна процедуры конкурентных торгов, критерии привлечения и отбора участников, методы предотвращения сговора и коррупции, а также закупки и инновации в динамической перспективе.