Текст книги "Руководство по закупкам"

Деятельность Лаборатории ЕС заключается в работе трех рабочих групп, сфокусированных на основных стратегических аспектах государственных закупок.

Рабочая группа «Технические вопросы закупок» специализируется на распространении информации о технических (в основном, касающихся IТ) аспектах госзакупок среди участников Лаборатории. Главной целью группы является сбор данных о требованиях, применяемых в каждой стране для проведения электронных торгов. Примерами анализируемых технических аспектов являются введение цифровых подписей в электронных торгах и координация механизма электронных платформ для совместимости между странами.

Деятельность рабочей группы по вопросам малого и среднего бизнеса нацелена на определение проблем, связанных с участием малых и средних предприятий в конкурентных торгах. Действительно, координация правительственных закупок иногда создает входные барьеры для малых и средних предприятий, хотя одним из основных аспектов дизайна закупок является привлечение участников. Являются ли в этом отношении неэффективными системы рамочных контрактов, рамочных соглашений и другие формы тендеров? Какова практика различных стран ЕС в этом вопросе? Каким способом можно улучшить дизайн государственной закупки с применением рамочных контрактов и соглашений для облегчения участия малого и среднего бизнеса? На эти и многие другие вопросы пытается ответить данная рабочая группа.

Рабочая группа «Механизм конкурентных торгов и вопросы конкуренции» изучает методы проведения торгов закупочными организациями-членами Лаборатории с целью обмена опытом. Для достижения этого результата рабочая группа анализирует все аспекты планирования торгов. Кроме того, группа рассматривает последствия применения конкурентных механизмов в госзакупках в отношении конкуренции участников.

Опросный лист по схеме конкурентных торгов и вопросам конкуренции (см. Приложение 2.3) был разослан 31 члену Лаборатории ЕС из 25 стран. Откликнулись 19 европейских институтов: ABA (Бельгия), ASMR (Чехия), BESCHA (Германия), BBG (Австрия), Consip (Италия), Department of Contracts (Мальта), ESPA (Румыния), MINEFI (Франция), MINHAC (Испания), Department of Finance (Ирландия), Ministry of Development (Греция), Office for Public Procurement (Словакия), OGC (Великобритания), Public Procurement Authority (Турция), PPD (Кипр), Public Procurement Council (Венгрия), Public Procurement Office (Польша), SKI (Дания), Statskontoret (Швеция).

В 2005 г. Лаборатория продолжила свою деятельность, сфокусировавшись на таких вопросах, как «Привлечение малого и среднего бизнеса к госзакупкам», «Закупка настольных компьютеров», «Закупка услуг городской телефонной связи», «Закупка бумаги для принтеров».

В опросе по бумаге для принтеров приняли участие 11 европейских организаций: ABA (Бельгия), BBG (Австрия), Consip (Италия), Hansel (Финляндия), MINEFI (Франция), GSA (Ирландия), OGC (Великобритания), PPD (Кипр), SKI (Дания), Statskontoret (Швеция), UMIC (Португалия). Наиболее показательные результаты опроса изложены в кейсах этой главы.

В исследовании 2004 г. приняли участие две американские организации.

• Администрация общих услуг США (US General Service Administration, GSA). Эта организация проводит закупки для центральной Администрации и обеспечивает товарами и услугами федеральные правительственные управления и их сотрудников. Все закупки товаров и услуг регулируются Правилами закупок для федеральных нужд (FAR) и их практическим приложением – Руководством Администрации общих услуг (General Service Administration Manual, GSAM). В GSA работает около 13000 сотрудников, и эта организация проводит в среднем 696385 сделок в год. Список категорий продуктов, с которыми работает GSA, включает: телекоммуникации, электроэнергию, IТ-услуги, товары и услуги (офисная мебель, канцелярия, бумага, кредитные карты, автомобили, автобусы, кареты скорой помощи), недвижимость (услуги клининга, управление активами, финансовые услуги).

• Департамент логистики и общих услуг Бразилии (DLGS) бразильского федерального правительства. В структуре правительства DLGS принадлежит Министерству планирования, бюджета и администрации и является центральным органом по вопросам продвижения государственной политики и применения постановлений, связанных с координацией товаров, услуг и работ, внешних и внутренних коммуникаций и закупочными тендерами и контрактами для нужд федеральной администрации; по вопросам поддержки системы федеральных норм и правил проведения госзакупок, а также правового обеспечения государственных заказов; по вопросам управления электронными системами закупок для федерального правительства. Поскольку DLGS не занимается собственно проведением закупок и закупочными контрактами, информация, представленная в этой главе, относилась к практике федерального правительства Бразилии.

Опросный лист состоял из двух частей.

• Модель конкурентных торгов – вопросы по основным аспектам дизайна торгов, которые должна учитывать организация при планировании эффективных закупок. Мы сфокусировали вопросы относительно восьми аспектов: 1) процедуры торгов; 2) количество лотов; 3) срок действия (длительность) контракта; 4) резервная цена; 5) условия участия; 6) критерии присуждения контракта; 7) общая политика; 8) субподряд.

• Конкуренция – вопросы по уровню конкуренции зарегистрированных организаций, методам предотвращения сговора, опыту обнаружения сговора участников торгов.

Опросный лист состоял из шести частей.

• Элементы контракта. Мы особенно интересовались датой присуждения, стоимостью и сроком действия последнего и предыдущего присужденного рамочного контракта или соглашения.

• Формат проведения торгов. В этом разделе мы собирали информацию о типе торгов (открытый для всех или с ограниченным участием) и о его формате (закрытый одноэтапный, многоэтапный или комбинаторный). Такие же вопросы задавались и в случае проведения электронных торгов.

• Количество лотов и участников на один лот. Прежде всего мы устанавливали сам факт деления закупки (контракта на поставку) на лоты. Затем собирали информацию о характеристике лотов. Деление на лоты могло происходить по количественному (два лота различались по объему), географическому (лоты относились к разным регионам) и качественному (лоты содержали разный товар) признакам. Наконец, по каждому лоту мы просили указать количество участников, предложенные цены, информацию о компаниях-участниках.

• Качество. Были выбраны семь определенных показателей качества бумаги: вес, толщина, белизна, прозрачность, зернистость, влагоемкость, проницаемость. Эти элементы относятся к требованиям стандарта ЕС.

• Цены. В этом разделе исследовались как цены победителей торгов, так и рыночные цены.

• Критерии присуждения контракта. Собирались данные по использованным критериям (самая низкая цена или наиболее экономически привлекательное предложение), применяемым соответствующим формулам.

Поскольку эта глава посвящена анализу практики закупок, основные источники теории или эмпирических исследований по каждой теме могут быть найдены в соответствующих главах этой книги. При рассмотрении сходства и различий практики закупочных организаций делались отсылки к европейской и американской нормативной базе закупок, точнее, недавней Директиве ЕС 2004/18 и FAR 2005.

Интересный обзор практики госзакупок в США был приведен в работах [Thai, 2004; Moon, 2005]. Основным источником аналитики правовых аспектов госзакупок в ЕС стал PPN Report (доклад [Public Procurement Network, 2005]), а предварительное рассмотрение экономических аспектов в Европе приведено в отчете Лаборатории ЕС [EC, 2004]. Дополнительные документы по закупкам в европейских странах доступны на сайте, посвященном программе Лаборатории ЕС.

EC. On the Coordination of Procedures for the Award of Public Works Contracts, Public Supply Contracts and Public Service Contracts. Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council, 31 March, 2004.

EIM Business and Policy Research. The Access of SMEs to Public Procurement Contracts. 2004.

Engel A.R., Wambach A. Risk Management in Procurement Auctions, Quaderni Consip, 10, Rome, Italy, 2005.

EU Public Procurement Learning Lab. Report on Purchasing of Fix-Line Telephone Services and Paper for Printers. 2005.

General Services Administration, Department of Defense, National Aeronautics and Space Administration. Federal Acquisition Regulation. 2005.

Leipold K., Klemow J., Holloway F., Vaydia K. The World Bank e-Procurement for the Selection of Consultants, Challenges and Lesson Learned // Journal of Public Procurement. 2004. 4.

Moon M.J. E-procurement Management in State Government: Diffusion of e-Procurement Practices and its Determinants // Journal of Public Procurement. 2005. 1. Р. 54–72.

Piga G., Zanza M. An Exploratory Analysis of Public Procurement Practices in Europe // Khi Thai et al. (eds.) Challenges in Public Procurement: An International Perspective. PrAcademics Press, 2004. Ch. 10. Р. 179–206.

Public Procurement Network Public Procurement in Europe. Final Report. 2005.

Thai K.V. Challenges in Public Procurement // Khi Thai et al. (eds.) Challenges in Public Procurement: An International Perspective. PrAcademics Press, 2004.

Сайты

Defense Procurement and Acquisition Policy: http://www.acq.osd.mil/dpap/cpic/cp/contract_pricing_reference_guides.html

Eurostat: http://europa.eu.int/comm/eurostat

Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/

EU Public Procurement Learning Lab: http://www.eng.consip.it/on-line/en/Home/ResearchDevelopment/Projects/Eulab.html

General Services Administration (GSA): http://www.gsaauctions.gov

International Federation of Purchasing and Materials Management (IFPMM): http://www.ifpmm.org

International Purchasing and Supply Education and Research Association (ISPERA): http://www.ispera.com

Public Procurement Network (PPN): http://www.publicprocurementnetwork.org/

Small Business Administration (SBA): http://www.sba.gov/

Часть II. Основные стратегические принципы

3 Когда следует централизовать закупки?

Никола Димитри, Федерико Дини, Густаво Пига

«Технологические и организационные инновации могут одновременно способствовать развитию сотрудничества и проявлению инициативы. Очевидным источником подобной динамики являются информационные технологии. Совершенствуя методы оценки эффективности и коммуникации, эти технологии позволяют проявлять больше инициативы (за счет снижения стоимости стимулирования) и укрепляют сотрудничество (облегчая координацию и взаимодействие между подразделениями)» [Roberts, 2004, p. 112].

Стремление к контролю издержек и упорядочению процессов привело к повышению интереса к вопросам централизации и децентрализации закупок среди теоретиков, практиков закупок и государственных чиновников. Эффективная политика закупок является, по нашему мнению, одним из основных направлений деятельности частных компаний, международных организаций и правительств. В этой главе закупочные системы будут рассматриваться с точки зрения степени их централизации.

Учитывая значительный объем привлекаемых ресурсов, компании и правительства стараются оптимизировать закупки с целью обеспечения получения лучших ценностей за потраченные деньги (value for money) для хозяйственных субъектов и налогоплательщиков[45]45
  По некоторым оценкам, на частные закупки приходится около 50 % доходов. См.: http://www.purchasing.com/article/CA605712.html. В Европе и США на госзакупки приходится около 16 и 20 % ВВП соответственно (см. Главу 2). Более подробно об этом см.: [Moon, 2005; Thai, Grimm, 2000; Jones, 2002; Andersen et al., 2003].


[Закрыть]. Основным решением для достижения этой цели часто является выбор между централизованной и децентрализованной системой закупок; прибыльность, эффективность и контроль бюджета в частной компании или госадминистрации могут значительно различаться в зависимости от организации и управления закупками[46]46
  Считается, что централизованные закупки позволяют экономить до 15–20 % при покупке сырья и услуг. См.:http://www.purchasing.com/article/CA273586.html.


[Закрыть].

Перед обсуждением основных аспектов проблемы следует определиться с понятиями централизации и децентрализации в закупках; мы различаем три типа закупочных схем[47]47
  Авторы работы [McCue, Pitzer, 2000] предлагают определение централизованных и децентрализованных закупок. Крайний случай представлен единым центральным закупочным институтом, в который конечные потребители посылают свои запросы. Институт рассматривает запросы, выбирает подрядчиков, обсуждает цены и принимает решение о закупке. В противоположном случае, для крайне децентрализованной системы, решение по всем перечисленным элементам принимается конечными потребителями.


[Закрыть].

• Полная централизация: закупки считаются полностью централизованными, когда основные решения (что, как и когда) о закупке продуктов, как путем конкурентных торгов, так и путем переговоров, для удовлетворения нужд компании или государственных органов находятся в руках головного офиса компании или центрального государственного института. Более того, условия контрактов на закупаемые товары одинаковы для местных отделений компании[48]48
  Подразделений, филиалов компании или дочерних компаний. – Примеч. научного редактора русского перевода И. В. Кузнецовой.


[Закрыть] или местных госадминистраций (для государственных заказчиков).

• Полная децентрализация: закупки считаются децентрализованными, когда решение о том, когда, что и как закупать, находится в руках местных отделений компаний, отдельных компаний или местных госадминистраций (каждого государственного заказчика).

• Гибридная модель: между полной централизацией и полным делегированием полномочий на осуществление закупок существует ряд моделей, в которых центральные и местные органы делят ответственность по закупочным решениям.

В частных и государственных закупках превалируют гибридные модели, в которых центральный орган определяет общую стратегию и политику. К примеру, оценка эффективности закупок 2004 г., проведенная информационной консалтинговой фирмой Эй Ти Карни (A.T. Kearney) в 275 международных компаниях, показывает, что все большую популярность набирают модели, в которых стратегические решения принимаются на центральном уровне, а сделки осуществляются на местном уровне[49]49
  См.: http://www.atkearney.de/content/misc/wrapper.php/name/file_aep_2004_s_1224156603d570.pdf/download/1


[Закрыть].

Несмотря на популярность гибридных моделей, нет точных данных о преобладающих в частных компаниях структуре и условиях контракта. В госзакупках, наоборот, рамочные контракты и соглашения, установленные центральными закупочными институтами от лица госадминистраций, применяются довольно часто. В условиях такой мягкой централизации рамочные контракты позволяют всем государственным органам приобретать определенный набор товаров и услуг в установленный промежуток времени по определенной (и часто пересматриваемой) цене. Госорганам рекомендуется прибегать к подобным контрактам во всех случаях кроме тех, когда требуемый товар или услуга отсутствуют или их могут предоставить местные поставщики на более выгодных условиях цены и качества.

Нет сомнений в том, что за последние годы многие страны повысили уровень централизации в закупках. Например, после периода скептического отношения к централизации закупок, которая воспринималась как фактор монопсонизации и снижения конкуренции, новая Директива ЕС 2004/18 в исключительном порядке признала возможность существования центральных закупочных институтов.

И действительно, централизация госзакупок стала явной тенденцией в Европе, США, Южной Америке и Азии. Примерами центральных закупочных организаций, созданных в Европе за последние десять лет, стали OGC Buying Solutions (Великобритания, см. вставку 3.1), UGAP и Opache (Франция), Consip (Италия), Hansel (Финляндия), SKI (Дания), Statskontoret (Швеция) и BBG (Австрия)[50]50
  Эти организации централизуют закупки в объемах от 0,04 до 1,84 % от всех госзакупок. На Мальте и в Венгрии на центральные организации приходится 10 и 67 % соответственно. Подобная неоднородность объясняется, безусловно, различием законодательства. См.: [Piga, Zanza, 2004, ch. 2].


[Закрыть]. Американская GSA (см. вставку 3.2), созданная в 1949 г. для обслуживания федерального правительства, считается одной из наиболее продвинутых централизованных государственных торговых площадок в мире[51]51
  См. Главу 2 данной книги.


[Закрыть]. GSA предоставляет широкий спектр товаров и услуг федеральному правительству США. Кроме того, в период с 2002 по 2004 гг. некоторые штаты (Флорида с программой My Florida Marketplace, Северная Каролина с NC E-Procurement@Your Service и Калифорния с программой California Performance Review) создали электронные закупочные платформы для предоставления централизованных срочных контрактов всем госадминистрациям штата.

Вставка 3.1. Министерство государственной торговли Соединенного Королевства

Министерство государственной торговли (OGC) было создано 1 апреля 2000 г. Целью проекта стало существенное увеличение соотношения цены и качества в бюджете госзакупок, составлявшем около 13 млрд фунтов. В результате слияния закупочных услуг, ранее оказываемых Закупочным агентством (TBA), Центральным агентством компьютеров и телекоммуникаций (CCTA), Советом гражданской недвижимости (PACE) и закупочными отделами Казначейства, 1 апреля 2001 г. была создана OGC Buying Solutions. Эта крупная организация обеспечивает госорганы более чем 50 тыс. видов товаров и услуг посредством рамочных соглашений, а также профессиональной поддержкой в закупке услуг телекоммуникаций, электроэнергии, услуг безопасной электронной почты, Интернета, передачи данных и издательских услуг.

Вставка 3.2. Американская GSA

GSA была основана 1 июля 1949 г. для обслуживания федерального правительства. Федеральный акт по собственности и административным услугам 1949 г. (статья 63, раздел 379), в соответствии с которым была создана GSA, базируется на рекомендациях первого отчета Комиссии Гувера и других исследований, направленных на улучшение практики управления. Акт сгруппировал функции, ранее выполняемые различными агентствами, включая управление недвижимостью, делопроизводство, транспорт и управление муниципальным хозяйством, закупку и управление стратегическими запасами. Позднее GSA были переданы дополнительные и смежные функции, такие как управление федеральными информационными технологиями (обработка данных и телекоммуникации), расширение объемов производства, производство и поставка материалов и мощностей, необходимых для национальной обороны, управление транспортными средствами, представительство правительственных институтов перед федеральными и штатными регулирующими органами, а также управление библиотекой Президента.

Тенденция к централизации также наблюдается в Азии и Южной Америке. С 1949 г. в Корее существует централизованное закупочное агентство PPS, на которое сегодня приходится 30 % госзакупок[52]52
  Государственная закупочная служба PPS – корейское закупочное агентство. Оно является центральной администрацией, ответственной за закупку и поставку товаров и услуг для нужд различных правительственных служб и госорганов.


[Закрыть]. В 2003 г. китайское правительство выпустило первое постановление по госзакупкам, названное Законом о правительственных закупках (GPL), применимым к закупке товаров, услуг и строительных проектов госорганами и общественными организациями на всех уровнях власти. В Мексике [Compranet, 1996], Бразилии [Comprasnet, 1997], Чили [ChileCompra, 2003] и других странах Латинской Америки были разработаны централизованные системы электронных закупок.

В 1990‑х годах многие частные компании претерпели значительные изменения своих организационных структур; некоторые из них успешно децентрализовали процесс принятия решений, в том числе и закупки. Так было, среди прочих, в компании Motorola, General Electric, United Technologies и Fiat[53]53
  В работе [Brickley et al., 2004] представлен подробный анализ ситуации компании Honda и обсуждаются многие вопросы, связанные с оптимальной организацией компаний.


[Закрыть]. Однако такие крупные компании, как Honda (и недавно General Motors), последовали противоположной стратегии. В 1973 г. Honda приняла систему децентрализованных решений, когда ответственность за принятие стратегических решений была распределена среди 30 старших управляющих. До конца 1980‑х компания расширялась и приносила прибыль. После этого в ней наступил кризис; автомобили больше не соответствовали ожиданиям японского рынка, а компания испытывала постоянное сокращение прибыли и доли рынка, отставая от своих основных конкурентов – Mitsubishi, Nissan и Toyota. Централизация принятия решений помогла Honda рационально перестроить процессы производства, справиться с ситуацией и вновь стать прибыльной компанией.

Волна перемен 1990‑х годов свидетельствует о постоянном стремлении фирм оптимизировать организационную структуру, сопровождаемом адаптацией к экономической и технологической эволюции.

Сектор IT следовал схожей с автомобильным бизнесом тенденции. В 1970‑х и начале 1980‑х годов IT-системы были полностью централизованы; считалось, что вся компания должна поддерживаться мейнфреймами (универсальными ЭВМ). В середине 1980‑х годов распределенные вычислительные среды стали преобладать, а IT-отделы стали более разрозненными. В результате штат IT стал более децентрализованным для поддержки географически разрозненных субъектов. На сегодняшний день централизация снова становится более эффективной, поскольку единая IT-структура обладает меньшей себестоимостью и позволяет обеспечить следование технологическим стандартам всей компании, а также избежать повторения решений, систем и приложений, отвечающих на похожие проблемы разных подразделений. Более того, в сравнении с децентрализованной системой, централизация функций IT обеспечивает лучшую поддержку бизнеспроцессов (например, цепь поставок).

Централизация также может быть эффективна для международных компаний, играющих важную роль в соответствующих отраслях. К примеру, с недавних пор утверждается, что в продовольственной безопасности усиление централизации европейской продовольственной политики, в отличие от нынешнего многоуровневого управления, повысило бы уровень потребительского доверия к поставкам продовольствия в ЕС и снизило бы чувствительность системы к кризисам[54]54
  См.: [Bernauer, Caduff, 2004].


[Закрыть]. С этой точки зрения централизация могла бы создать более стабильные нормативные и рыночные условия, повысив уровень прозрачности и отчетности. Что касается сферы здравоохранения, недавно выпущенный Board on Global Health (BGH) (Советом по глобальному здравоохранению) отчет подтверждает преимущества централизованных международных систем для закупки противомалярийных лекарств, хотя в этой сфере идея централизации не нова. В самом деле, ЮНИСЕФ централизовал закупки детских вакцин, а Всемирная ассоциация здравоохранения (WHO) – вакцин от туберкулеза, и уже предложил этот механизм для противомалярийных и ВИЧ/СПИД-препаратов[55]55
  Социальный эффект эффективных закупок противомалярийных вакцин и явные преимущества централизованной структуры стали основными предпосылками для проведения авторами исследования, изложенного в конце главы.


[Закрыть]. Другие организации, такие как ООН, сохраняют децентрализованную систему закупки.

Неудивительно, что усиление централизации было во многом вызвано революцией в IT-отрасли. В государственном секторе еще 20 лет назад стоимость координации закупок определенного товара для всех госадминистраций (местных и центральной) могла быть очень высока. Технологии электронной почты и веб-порталов, позволяющие размещать тендеры и заявки в режиме реального времени, снизили в разы стоимость связи между центром и периферией. Централизация, в свою очередь, снижает постоянные издержки на дорогостоящую IT-инфраструктуру.

Споры о централизации в закупках, однако, начались задолго до развития IT-технологий и скорее всего продолжатся и в будущем. Действительно, многие преимущества централизации не связаны с коммуникационной инфраструктурой; к примеру, экономия на масштабе снижает единичную стоимость квалифицированного штата (IT-специалисты, юристы, снабженцы и стратегический менеджмент), работающего в закупочном подразделении; позиция покупателя на переговорах с контрагентами укрепляется, а его трансакционные издержки (организация тендерного комитета, публикации в официальных изданиях) снижаются. Доступность информационных технологий, тем не менее, не позволяет устранить такие недостатки централизации, как физическое расстояние между местным закупщиком и центральным отделением.

Оставшаяся часть главы организована таким образом. В разделе 3.2 рассмотрены основные проблемы выбора степени централизации закупочной системы; раздел 3.3 содержит заключительные положения. Наконец, в конце главы представлен анализ кейса.