Текст книги "Руководство по закупкам"

Последний рассматриваемый набор инструментов относится к возможности покупателя действовать после исполнения контракта в случае низкого уровня предоставленного качества либо в общем к принятию решений относительно будущих договорных отношений, основанных на эффективности поставщиков[131]131
  Оценка прошлой эффективности широко используется в частных закупках. Несмотря на методическую разницу в разных странах, вызванную законодательными причинами, оценке прошлой эффективности поставщиков уделяется все больше внимания также и государственными закупщиками. К примеру, статья 48 Директивы ЕС 2004 г. устанавливает, что поставщик имеет право доказать свою способность качественного исполнения контрактов, предоставив референс-лист с перечнем наиболее важных работ, выполненных за последние пять лет. Международный банк исследований и развития (IBRD) считает прошлую эффективность и опыт выполнения схожих работ одним из ключевых элементов оценки поставщика, особенно в случае крупных комплексных проектов (согласно руководству, выдаваемому организациям, использующим финансирование Банка, 2004). В Австралии Министерство финансов и администрации также дает руководство для австралийских государственных агентств. В разделе «Принципы соотношения цены и качества» Руководство Содружества по закупкам (Commonwealth Procurement Guidelines, 2005) утверждает, что при оценке поставщика должны рассматриваться и другие факторы, помимо затрат. Одним из этих факторов является «история исполнения контрактов каждого рассматриваемого поставщика». В США FAR уделяют особое внимание вопросу прошлой эффективности для всех федеральных агентств США. В частности, FAR дают рекомендации агентствам по типу и способам сбора информации для оценки прошлой эффективности поставщиков.


[Закрыть]. Эти методы схожи по своему характеру с идеей расторжения контракта и перехода к альтернативному поставщику в случае низкого качества исполнения. Тем не менее стоит отметить, что использование постконтрактных дискреционных решений обычно приводит к меньшему числу судебных разбирательств, чем контрактные методы регулирования неконтрактуемых параметров[132]132
  Анализ оценки прошлой производительности в госзакупках США приведен в работе [Guerrero, Kirkpatrick, 2001]. Обсуждение прошлой эффективности и обзор недавних изменений в госзакупках США представлены в исследовании [Kelman, 2002].


[Закрыть].

Рассмотрение данных методов, основанных на прошлой эффективности, также позволит обсудить параметр, которому уделялось весьма мало внимания в предыдущих частях. Речь идет о воздействии «ожидания» (воздействие «теневого эффекта» на сотрудничество в будущем принятии решений подрядчиком). Когда закупки по своей природе являются динамическим процессом, поскольку покупатель нуждается в постоянном обслуживании, для исполнения NCQ могут быть использованы специфические динамические методы. В этом динамическом контексте прибыль поставщика не ограничена текущим контрактом, но также включает возможные доходы от выполнения будущих контрактов (т. е. поток будущей ожидаемой дисконтированной прибыли). Важно понимать, что если восприятие этой будущей прибыли играет достаточную роль в принятии текущих решений поставщиком, тогда будущая прибыль также сильно повлияет на обеспечение NCQ.

Новая идея, которая рассматривается в этой части анализа по отношению к прошлым обсуждениям, заключается в том, что постоянное взаимодействие между покупателем и подрядчиком приводит к созданию взаимной репутации и «правильного» поведения. Со своей стороны поставщики имеют возможность создать хорошую репутацию, ценную для принятия покупателем решений в будущих взаимодействиях. Со стороны закупщика постоянное взаимодействие придает достоверности его дискреционным решениям в отношении компаний, превышающих или занижающих требуемый уровень качества. Пример этого механизма – в США часть информации по прошлой эффективности должна относиться к удовлетворенности потребителей и использоваться для отбора поставщиков для государственных контрактов. Примечательно, что в Великобритании, в контексте новообразованных частно-государственных партнерств для предоставления коммунальных услуг, Государственный департамент аудита рекомендует включать отчеты об удовлетворенности потребителей в процедуру оценки, направленной на измерение эффективности поставщика после начала предоставления услуги.

Далее будут рассмотрены некоторые простые средства, которые покупатель на основе будущего повторения закупки может использовать для наказания малоэффективных поставщиков или поощрения тех, кому удается предоставить необходимый результат. Как и в случае контрактных методов стимулирования, проанализированных ранее, эти средства будут побуждать подрядчиков требовать повышения компенсации для покрытия затрат на высокое NCQ. Поскольку данные средства основаны на непроверяемых параметрах эффективности или не подлежащих аудиту отчетах об удовлетворенности потребителей, их использование может привести к потенциальному конфликту интересов или сговору.

Один из основных способов поощрения эффективного или наказания нерадивого подрядчика связан с продлением контракта. К примеру, компания IBM стимулирует производителей микросхем к поддержанию высокого уровня качества за счет использования «пряника» – возможности продления или обновления контракта (либо же угрозы непродления)[133]133
  Большее количество примеров приведено в работе [McMillan, 1992]. В этой книге также проводится интересное обсуждение инструментов стимулирования производительности подрядчика и методов планирования механизмов стимулирования.


[Закрыть]. Данный метод также имеет упомянутые преимущества по сравнению с монетарными способами поощрения параметров, связанных с наблюдаемым, но непроверяемым качеством, за счет использования натурального поощрения высокой эффективности (в смысле продления контракта поставки или его автоматического обновления).

Эффективность продления контракта как стимулирующего метода может быть повышена путем существенного сокращения срока действия или объема базового контракта, т. е. путем введения «испытательного срока». Если исполнение контракта поставщиком удовлетворительно, покупатель может обновить договор поставки несколько раз. Тот факт, что покупатель может закупать только у одного подрядчика в период действия контракта, даже если подрядчик решит снизить NCQ, обычно называется контрактным или статическим замыканием (within contract lock-in; подробнее об этом рассказано в Главах 6 и 17). Снижение длительности контракта, таким образом, уменьшает риск замыкания, повышая способность покупателя реагировать на низкую исполнительность подрядчика.

Вместе с тем снижение длительности контракта не обходится без издержек. Крупные или долгосрочные контракты позволяют подрядчику использовать экономию на масштабе и возмещать инвестиционные затраты, что затем ведет к повышению эффективности работы подрядчика и, следовательно, увеличению сбережений покупателя. Сбережения на масштабном производстве, безусловно, актуальны и для динамической среды, где, ко всему прочему, важную роль играют элементы будущей неопределенности. Действительно, мелкий поставщик, выигравший закупочный контракт на 10 лет, сталкивается с куда меньшей неопределенностью, чем если бы он выиграл контракт сроком на один год. В зависимости от способности управленцев и владельцев справляться с рисками закупок подобное снижение неопределенности может вполне привести к уменьшению цены за каждую отдельную единицу закупаемого товара или услуги. В то же время стоит всегда помнить о том, что поиск (наиболее предпочтительного) закупочного партнера всегда является затратной процедурой (к примеру, достаточно посмотреть издержки на организацию и рекламу будущих конкурентных торгов). В таком случае принятие обязательств по замене текущего подрядчика при низком качестве его работы может оказаться трудновыполнимым. Исходя из этого, необходимо поддерживать низкий уровень издержек смены подрядчика (более подробно об этом см. в Главе 17). В этой связи следует также отметить, что репутация, основанная на прошлой эффективности, может стать входным барьером, так как новые игроки не имеют сложившейся деловой репутации и могут стать жертвой несерьезного отношения. Избежать подобного явления можно за счет введения механизма нейтральной оценки всех новых игроков.

Во-вторых, следует внимательно определять длительность испытательного периода. Действительно, особенно для сложных продуктов или услуг, подрядчику необходимо время для того, чтобы понять, как следует работать и как справляться с трудностями, которые могут возникнуть в ходе исполнения контракта и отношений с покупателем. Если испытательный срок недостаточно долог, временное снижение качества может быть «несправедливо» наказано, что отразится на повышении цены и, возможно, общем снижении качества со стороны подрядчика.

Метод продления контракта на основе показателей удовлетворенности потребителей использовался в последнее время в государственных закупках, к примеру, для закупки услуг информационных технологий итальянским закупочным агентством Consip SpA. Одной из причин использования упомянутого метода стал тот факт, что, являясь формой неформальной контрактации, продление договора на основе удовлетворенности потребителя в меньшей степени вызывает конфликт интересов и коррупцию, описанную в подразделе 4.4.2. Если бонус выражается в форме продления контракта, а конечные потребители товара или услуги ложно утверждают о высоком качестве в обмен на взятку от поставщика, это приведет к новому периоду некачественной поставки; конечные потребители потребуют еще бóльшую взятку либо (что более вероятно) отчитаются о реальном качестве исполнения контракта, что приведет к замене подрядчика. Таким образом, затраты, вызванные сообщением неправильных сведений о качестве поставки, понесет именно та сторона, которая отвечает за предоставление таких сведений. Аналогично, сообщая ложные сведения о низком качестве исполнения контракта в то время, как качество находилось на высоком уровне, покупатель не выигрывает ничего и несет затраты из-за потери качественного подрядчика.

Практический вывод 4.

Следует выбирать длительность контракта исходя из оптимального соотношения между NCQ и экономией на масштабе вместе со стимулированием инвестиций.

Оценка прошлой деятельности и исключение. Близким по характеру продлению контракта методом является возможность «наказания» подрядчиков, показавших плохое качество исполнения прошлых контрактов, путем назначения им низких баллов или полного исключения из будущих конкурентных торгов на присуждение контрактов. Безусловно, поставщик разумно ожидает, что снижение затрат, выражающееся в виде понижения качества (и соответствующего повышения прибыли), в конечном счете приведет к потере будущей прибыли из-за его исключения из будущих торгов[134]134
  См.: [Kim, 1998; Doni, 2005; Calzolari, Spagnolo, 2005].


[Закрыть]. Достаточно долгий период исключения в совмещении с не слишком высоким или затратным необходимым уровнем качества, таким образом, в состоянии решить этот компромисс в пользу исполнения качества. Само собой разумеется, что данная мера эффективна для обеспечения качества, только если будущее исключение проштрафившегося подрядчика технически выполнимо для покупателя, если оно ожидаемо для поставщика и, наконец, если оно правдоподобно. Снижение длительности контракта будет иметь положительное влияние на эффективность описанного механизма, так же как и в случае продления контрактов, однако в стабильно повторяющейся среде оно приводит к сговору поставщиков, помимо дополнительных затрат, описанных в предыдущем подразделе 4.4.5.1[135]135
  См. также [Calzolari, Spagnolo, 2005]. Покупатель также может запросить у подрядчика финансовую гарантию (залог), которая не возвращается в случае ненадлежащего исполнения контракта. Такой метод может быть эффективным только в случае, если покупатель имеет репутацию честных сделок; однако добиться подобной репутации тяжело, так как качество честной сделки тяжело проверить вне договорных отношений.


[Закрыть]. Конечно, если закупщик использует метод исключения нерадивых подрядчиков, ему следует избегать ситуации, где он останется один с ограниченным набором поставщиков, допускаемых до финального этапа торгов после нескольких исключений. Если это происходит, дополнительные исключения могут дорого обойтись для закупщика (из-за ослабления конкуренции), и, в результате, угроза исключений станет неправдоподобной, разрушая все репутационные стимулы для обеспечения качества.

Консорциумы. По нашему мнению, когда роль в обеспечении NCQ играют силы репутации, механизмы конкурентных закупок могут оказаться неэффективными для покупателя, уделяющего значение качеству товаров и услуг, например, в сфере здравоохранения. При дальнейшем рассмотрении этого вопроса появляются и другие методы, еще более эффективные для увеличения прибыли посредством повышения производительности. С точки зрения покупателя стимулирование создания консорциумов поставщиков может быть желательно; в противном случае между поставщиками начнется конкуренция. Несмотря на то, что создание консорциума приведет к повышению цены закупки, этот же факт повысит прибыль его членов. Таким образом, у них пропадет стимул занизить качество из-за соответствующей угрозы прекращения контракта в случае низкой эффективности. Интересно отметить, что в стандартных процедурах закупок возможность создания консорциумов ограничена, так как их поведение схоже с поведением нелегальных картелей. Если NCQ является ключевой составляющей успеха закупки, покупатель должен быть готов заплатить больше, даже если цены установлены в результате сговора между поставщиками, так как высокие цены подразумевают меньше стимулов к занижению качества и, соответственно, более высокий уровень реализованного качества[136]136
  Этот пункт проиллюстрирован формальной моделью в работе [Calzolari, Spagnolo, 2005].


[Закрыть]. На самом деле регулярно взаимодействующие поставщики (например, на крупных рынках офисного оборудования – ПК, ноутбуков, принтеров) очень часто знают друг друга, технологии, себестоимость производства и основные преимущества даже лучше, чем сам покупатель; поэтому результат процедуры предварительного отбора, осуществляемой не слишком информированным закупщиком (с целью ослабления конкуренции по соображениям качества), может по факту определяться информированным решением поставщиков. Консорциумы обладают всей необходимой информацией и стимулами для максимизации общей прибыли путем наиболее эффективного распределения производственных издержек между участниками. Это значит, что консорциумы обладают потенциалом совместить эффективность закупки с действием репутационных механизмов, необходимых для обеспечения высокого уровня NCQ.

Переговоры. Предыдущий анализ репутационных стимулов в закупках четко подчеркнул положительное отношение между будущей рентой, ожидаемой поставщиком, и NCQ, которое он готов предоставить. Дальнейшее развитие этой идеи может привести к весьма неожиданным результатам. Собственно, очевидно, что в условиях динамических закупок наиболее крупная будущая прибыль материализуется для компании, когда покупатель готов без дополнительного обращения на рынок обновить контракт с подрядчиком, предоставившим необходимый уровень NCQ. Разумеется, подобный тип двухсторонних договоров может оказаться очень затратным в плане (потерянной) эффективности (и, в дальнейшем, высокой стоимости закупки), если покупатель вынужден работать с неэффективным подрядчиком. Однако, когда качество играет определяющую роль, покупатель может предпочесть создание долгосрочных отношений, обеспечивающих будущую ренту и мотивацию к повышению качества, даже если поставщик не относится к числу наиболее эффективных[137]137
  В статье [Fehr et al., 2004] экспериментально показано, как в динамической среде, когда особую значимость приобретают неконтрактуемые аспекты, закупочные агентства не стараются каждый раз искать (новое) наилучшее предложение, а скорее сотрудничают с одним партнером как можно дольше.


[Закрыть]. Предпочтение двусторонних переговоров механизмам конкуренции связано с обсуждением обеих моделей в закупках, представленным в Главе 5.

В завершение данного рассмотрения репутационных механизмов в NCQ мы хотели бы еще раз подчеркнуть, что ключевым фактором в них является ожидание подрядчиком будущей прибыли[138]138
  Зачастую механизмы обратной связи (репутации) используются на торговых площадках и платформах электронных закупок для повышения эффективности торговли. eBay, Amazon, Yahoo и многие другие известные электронные площадки используют систему отзывов и обратной связи для контроля высокого уровня неконтрактуемости (или даже полного отсутствия формальных договоренностей) и оппортунизма в контрактах. Более глубокий анализ механизмов обратной связи приведен в Главе 18.


[Закрыть]. С помощью этого наблюдения можно определить ситуации, в которых репутационные механизмы дают сбой, например, когда поставщик обладает очень ограниченным временем для осуществления своей деятельности, что может произойти в случае затруднений, ведущих к банкротству. В этой ситуации поставщику нечего терять в результате разочарования покупателя и сокращения затрат на обеспечение качества. Следовательно, если покупатель планирует применять репутационные механизмы для стимулирования качества, ему следует предусмотреть такую процедуру предварительного отбора, которая позволит не только ограничить участие поставщиков для увеличения будущей прибыли, но также и исключить из пула участников всех поставщиков, находящихся в тяжелом финансовом положении и нечувствительных к силам репутации[139]139
  Стоит также отметить, что стимулы репутационного механизма работают, когда поставщики не обладают уверенностью относительно будущих взаимоотношений с покупателем. Простая возможность получения будущей прибыли в результате данных взаимоотношений является достаточной для мотивации поведения поставщика, в частности, для обеспечения NCQ. Также отметим, что поставщик, планирующий прекратить свою деятельность, может предпочесть продать свою деловую репутацию, так называемую «репутацию предприятия», вместо того, чтобы уничтожить ее, начав экономить на качестве исполнения контракта.


[Закрыть].

В этой главе была рассмотрена теория и практика составления закупочных контрактов с целью составления простых практических рекомендаций по выбору наиболее подходящей к каждой ситуации формы контракта. В первой части было показано, как разнообразие типов контрактов усложняет выбор необходимой контрактной среды для закупщика. Были проиллюстрированы условия, в которых определенные типы контрактов применимы лучше прочих и где общие линейные поощрительные контракты являются эффективным компромиссным решением для необходимой мотивации эффективности подрядчика, с одной стороны, и распределением рисков в случае непредвиденных событий, с другой.

Далее были рассмотрены инструменты, которые покупатель может использовать для получения адекватной степени контроля над неконтрактуемыми параметрами на различных этапах закупочного процесса, в особенности, на стадии отбора (например, путем ограничения конкуренции по цене) и в течение исполнения поставки (например, путем бонусов, продления контракта, репутационных механизмов, двухканального снабжения и прочих конкурентных инструментов). Эти методы сопровождаются определенными затратами и должны быть использованы с осторожностью, особенно когда неконтрактуемые параметры закупки играют очень важную роль.

Общий, хотя и несколько техничный анализ составления оптимальных формальных договоров приводится в книге [Laffont, Tirole, 1993].

Существует также сравнительно недавнее исследование [Bolton, Dewatripoint, 2004], включающее техническое рассмотрение развития теории оптимальных контрактов, в том числе и неполных и неформальных (негласных) контрактов. Неформальные контракты и оптимальная длительность контракта рассматриваются в работах [Guriev, Kvasov, 2005; Calzolari, Spagnolo, 2005] и других. Двухканальное снабжение как инструмент повышения эффективности является предметом обсуждения в статье [Richardson, 1993], в то время как в исследовании [Dalen et al., 2004] уделяется внимание роли продления контрактов. В работе [Kelman, 2002] предлагается подробное, но изложенное в простой форме обсуждение роли прошлой эффективности и репутации в государственных закупках США. Для практических рекомендаций по поводу стратегии составления контрактов в госзакупках США см. FAR (2005).

Anderlini L., Felli L. Should Courts Always Enforce What Contracting Parties Write? 2005. Mimeo.

Anton J.J., Yao D.A. Second Sourcing and the Experience Curve: Price Competition in Defense Procurement // RAND Journal of Economics. 1987. Р. 57–76.

Banfield E.C. Corruption as a Feature of Governmental Organization // Journal of Law and Economics. 1975. 58. Р. 587–605.

Baumol W.J., Panzer J., Willig R.D. Contestable Markets and the Theory of Industrial Structure. Harcourt Brace and Jovanovitch, 1986.

Bolton P., Dewatripoint M. Contract Theory. Cambridge, MA: The MIT Press, 2004.

Calzolari G., Spagnolo G. Reputational Commitments and Collusion in Procurement. University of Bologna and Consip, 2005. Mimeo.

Dalen D.M., Moen E.R., Riis C. Contract Renewal and Incentive in Public Procurement: CEPR Discussion Paper № 4540. 2004.

Doni N. L’affidamento mediante gara di contratti pubblici: l’importanza della reputazione (with English summary) // Politica Economica. 2005. 21 (2). Р. 307–335.

EC. On the Coordination of Procedures for the Award of Public Works Contracts, Public Supply Contracts and Public Service Contracts / Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council, 31 March 2004.

Ellman M. The Optimal Length of Contracts with Application to Outsourcing. Universdad Pompeu Fabra, 2005. Manuscript.

Ewerhart C., Fieseler K. Procurement Auctions and Unit-price Contracts // RAND Journal of Economics. 2003. 34 (3). Р. 568–580.

General Service Administration, Department of Defense and National Aeronautics and Space Administration. Federal Acquisition Regulation. 2005. Vol. I.

Fehr E., Brown M., Falk A. Relational Contracts and the Nature of Market Interactions // Econometrica. 2004. 72 (3). Р. 747–780.

Guerrero J.C., Kirkpatrick C.J. Evaluating Contractor Past Performance in the United States // Public Procurement Law Review. 2001. 10. Р. 243–259.

Guriev S.M., Kvasov D. Contracting on Time // American Economic Review. 2005. 95 (5). Р. 1369–1385.

Holmostrom B. Managerial Incentive Problems: A Dynamic Perspective // Review of Economic Studies. 1979. 66 (1). Р. 169–182.

Iossa E., Legros P. Auditing and Property Rights // The Rand Journal of Economics. 2004. 35. Р. 356–372.

Kim I.G. A Model of Selective Tendering: Does Bidding Competition Deter Opportunism by Contractor? // The Quarterly Review of Economics and Finance. 1998. 38. Р. 907–925.

Kelman S. Procurement and Public Management: The Fear of Discretion and the Quality of Government Performance. Washington, DC: American Enterprise Institute Press, 1990.

Kelman S. (2002). Remaking Federal Procurement: Working Paper № 3. Visions of Governance in the 21^st Century Program, Kennedy School of Goverment.

Published as Remaking Federal Procurement, Public Contracts Law Journal. Summer 2002.

Laffont J., Tirole J. Auctioning Incentives Contracts // Journal of Political Economy. 1987. 95 (5). Р. 921–937.

Laffont J., Tirole J. A Theory of Incentives in Regulation and Procurement. Cambridge, MA: MIT Press, 1993.

Lyon T. Does Dual Sourcing Lower Procurement Costs? // The Journal of Industrial Economics. 2006. Vol. 54 (2). Р. 223–252.

Lyon T.P. Does Dual Sourcing Lower Procurement Costs? Mimeo Kelley School of Business. Indiana University, 2000.

Manelli A., Vincent D.R. Optimal Procurement Mechanisms // Econometrica. 1995. 63 (3). Р. 591–620.

McAfee R.P., McMillan J. Bidding for Contracts: A Principal-Agent Analysis // The Rand Journal of Economics. 1986. 17 (3). Р. 326–388.

McAfee R.P., McMillan J. Competition for Agency Contracts // The RAND Journal of Economics. 1987. 18 (2). Р. 296–307.

McMillan J. Games, Strategies and Managers. N.Y., NJ: Oxford University Press, 1992.

National Audit Office. Improving Public Services through Better Construction. National Audit Office, HC 209, 2005.

Neeman A., Orosel G. Contestable Licensing // Contributions to Economic Analysis & Policy. 2004. 3 (1). Article1. (http://www.bepress.com/bejeap/contributions/vol3/iss1/art1)

Office of Federal Procurement Policy (Office of Management and Budget Executive Office of the President). Best Practices for Collecting and Using Past Performance Information. 2000. (www.acqnet.gov/Library/OFPP/BestPractices/pbsc/library/OFPPbp-collecting.pdf)

Richardson J. Parallel Sourcing and Supplier Performance in the Japanese Automotive Industry // Strategic Management Journal. 1993. 14 (5). Р. 339–350.

Riordan M.H., Sappington D.E.M. Awarding Monopoly Franchises // American Economic Review. 1987. 77 (3). Р. 375–387.

Rob R. The Design of Procurement Contracts // American Economic Review. 1986. 76 (3). Р. 378–389.

Rogerson W.Р. Overhead Allocation and Incentives for Cost Minimization in Defence Procurement // The Accounting Review. 1992. 67 (4). Р. 671–690.

Weitzman М.L. Efficient Incentive Contracts // The Quarterly Journal of Economics. 1980. 94 (4). Р. 719–730.