Текст книги "Руководство по закупкам"

Объемы и тип раскрываемой в ходе конкурентных торгов информации могут иметь как положительные, так и отрицательные последствия в борьбе с риском сговора между участниками торгов (см. Главы 6, 14 и 15). Американское FAR утверждает, что «закупочные организации должны публиковать информацию о контрактах для: 1) усиления конкуренции; 2) расширении участия компаний в удовлетворении государственных нужд; 3) помощи малому бизнесу и т. д.»[31]31
  FAR 5.002.


[Закрыть].

Результаты исследования показывают, что в каждой стране существуют свои нормы раскрытия информации. В общем, тендерная информация, раскрываемая рассмотренными институтами перед присуждением контракта, имеет схожий характер. К примеру, количество ожидаемых участников редко раскрывается до начала торгов. Только одна организация использует этот инструмент для стимуляции конкуренции: раскрытие информации о большом количестве участников до начала торгов побуждает поставщиков вести себя более агрессивно[32]32
  Эта же организация признает обратный эффект публикации информации о малом количестве участников. В этой ситуации поставщики имеют тенденцию завышать свои цены, поэтому рассмотренная организация не всегда раскрывает данную информацию.


[Закрыть].

Тем не менее рассмотренные организации проводят разную политику раскрытия информации после периода подачи заявок. В 2005 г. было проведено еще одно исследование, посвященное раскрытию информации. Закупочные институты должны были заполнить опросный лист о характере информации, публикуемой до и после присуждения контракта. Рисунок 2.5 показывает, что институты проводят разную политику[33]33
  Данный опросный лист был заполнен 13 организациями: ABA (Бельгия), BBG (Австрия), BESCHA (Германия), Consip (Италия), Department of Contracts (Мальта), MINEFI (Франция), Ministry of Development (Греция), Department of Finance (Ирландия), PMB (Латвия), PPD (Кипр), PPO (Сербия), SKI (Дания), UMIC (Португалия).


[Закрыть].

Рис. 2.5. Информация, раскрываемая после присуждения контракта

Некоторые организации раскрывают только имя победителя, а некоторые и информацию об отклоненных заявках участников. Это относится к американскому закупочному институту, который по закону публикует количество запрошенных предложений, количество полученных заявок, объем и цену каждого присужденного контракта и, в общих чертах, причины исключения участников (FAR 15.503(b)).

Закупочные контракты присуждаются на основе двух общих критериев: минимальная цена и наиболее экономически выгодное предложение (most economically advantageous offer, MEAT). Во втором случае во внимание принимаются также и неценовые показатели (см. Главу 12). Ответы большинства организаций показали, что уровня цены недостаточно для определения лучшего предложения; на самом деле необходимо принимать во внимание ряд иных показателей, например, характеристики товара или сопутствующие услуги – все, что может повысить общее качество поставки. Другими словами, чем сложнее поставка, тем бóльшее значение приобретают неценовые показатели ее оценки.

Однако присуждение контракта на основе минимальной цены является наиболее предпочтительной процедурой при закупке товаров и услуг, для которых цена является единственным значимым фактором (например, закупка энергоносителей и электричества, продуктов питания, канцелярских товаров).

Кейс 2.2. Критерии присуждения контрактов при закупке бумаги для принтеров

Исследование закупок бумаги для принтеров показывает, что для одной категории товаров 3 организации из 11 использовали метод минимальной цены, а остальные – метод MEAT. Среди второй группы взвешенные показатели цены и технических характеристик значительно различаются.

Таблица 2.2. Критерии присуждения контрактов

В случае, когда неценовые элементы являются важной составляющей поставки, необходимо применять соответствующие правила начисления баллов. Результаты опроса показали, что для каждой закупки организации применяют отдельные правила начисления баллов, которые, к тому же, варьируются в зависимости от страны.

Пример 2.1. Формула, обычно применяемая Consip, Италия

где ТР- общий балл; РЕ- экономический балл (полученный как функция предложенной цены); РТ- технический балл; я – максимальный возможный экономический балл; Р_в – резервная цена; Р₀ – предложенная цена; P_s– пороговая цена (устанавливающая максимальное количество баллов).

Пример 2.2. Формула, применяемая PPD, Кипр

где ТР_х – технический балл участника х; ТР_max – технический балл лучшего технического предложения; «Минимальная цена» – цена минимального предложения; Р_х – цена, предложенная участником х.

Выбор правил начисления баллов является ключевым при составлении дизайна закупки, так как применение различных формул по-разному влияет на поведение поставщиков. Подробнее о правилах начисления баллов при присуждении контракта см. в Главе 12.

При планировании закупки организатор торгов должен выбрать определенную стратегию определения числа победителей. Концепция присуждения контрактов нескольким подрядчикам (multiple awarding) формализована как в FAR, так и в Директиве ЕС. В некоторых случаях FAR предоставляет государственным институтам возможность организации «графика присуждения нескольких контрактов» (Multiple Award Scheduling)[34]34
  FAR 8.401: «MAS – контракты, присужденные GSA или Министерством по делам ветеранов для закупки схожих товаров и услуг нескольким поставщикам по различным ценам».


[Закрыть]. Европейские закупочные агентства имеют право заключать «рамочные соглашения»[35]35
  Рамочное соглашение – соглашение между одним или несколькими закупщиками и одним или несколькими субъектами экономической деятельности, целью которого является утверждение условий будущих контрактов к присуждению в течение определенного срока в отношении цены и количества (если применимо). Присуждение контрактов на основе рамочных соглашений более гибко, чем на основе рамочных контрактов; если в рамочных контрактах заранее оговариваются все условия, рамочные соглашения предусматривают выбор между несколькими субъектами и/или дополнительный конкурс по одной или нескольким экономическим переменным. Согласно Директиве ЕС 18/2004, дополнительный конкурс (second-stage competition) для рамочных соглашений должен соответствовать следующим требованиям: если рамочное соглашение заключается с одним субъектом, все контракты, основанные на этом соглашении, должны присуждаться согласно его условиям. Для присуждения данных контрактов закупщик может запросить в письменной форме у второй стороны соглашения любые необходимые дополнения к тендерному предложению. Контракты, основанные на рамочных соглашениях, заключенных с несколькими субъектами хозяйствования, могут присуждаться либо согласно утвержденным условиям без дополнительных конкурсов, либо по усложненной процедуре. Усложненная процедура применяется, когда рамочное соглашение не оговаривает всех условий присуждаемых контрактов и стороны должны участвовать в новых торгах на основе прежних и более точно сформулированных условий и, при необходимости, других условий, оговоренных в спецификации рамочного соглашения. В этом случае конкурс проводится по следующей процедуре: 1) для каждого присуждаемого контракта закупщик должен в письменной форме обратиться к субъектам, способным исполнить контракт; 2) закупщик должен установить временной промежуток, достаточный для подачи тендерных предложений по каждому контракту и рассчитанный с учетом сложности поставки и времени на отправку предложения; 3) тендерные предложения должны быть представлены в письменном виде, и их содержание должно оставаться конфиденциальным до истечения означенного срока подачи заявок; 4) закупщик должен присуждать контракт участнику, подавшему заявку, лучшую с точки зрения обозначенных в рамочном соглашении критериев.


[Закрыть] (framework agreement) с несколькими поставщиками, но не менее чем с тремя. Датская, французская, шведская и британская организации уже приняли параллельные рамочные соглашения, подписанные с рядом выбранных на основе торгов поставщиков[36]36
  Датская закупочная организация обычно выбирает от трех до десяти поставщиков, а в Швеции это число строго зависит от закупаемого продукта. К примеру, для закупки компьютеров выбирается шесть-семь поставщиков, а для IТ-услуг – до пятидесяти. В случае Франции для закупки компьютеров на каждый лот было выделено три поставщика. Каждые три месяца между ними вновь проводится конкурс. Французское агентство не проводит закупок для госадминистрации. Рамочные соглашения, применяемые этой организацией, описаны в подразделе 2.3.1.


[Закрыть]. Таким образом, государственные институты могут либо 1) проводить прямые закупки у одного из поставщиков, указав причину исключения других, либо 2) провести новые торги среди выбранных поставщиков для получения лучших результатов. Глубокий анализ этого аспекта изложен в Главе 4. Результаты исследования ясно дают понять, что закупочные организации выбирают разные стратегии в этом плане.

Более подробный анализ процедуры присуждения контрактов одному или нескольким поставщикам изложен в Главах 7 и 11.

Выбор срока действия закупочного контракта может отражать особенности закупаемого продукта (см. Главы 4 и 14) и учитывать требования национального законодательства (например, Директива ЕС: «Срок действия рамочного соглашения не должен превышать четырех лет»)[37]37
  Статья 53.


[Закрыть]. Тем не менее результаты опроса показывают, что закупочные институты могут свободно устанавливать длительность контракта в зависимости от характеристик закупаемого товара или услуги. Практика показывает, что срок действия контракта обычно варьируется от одного до пяти лет[38]38
  Рассмотренные организации, в основном, закупают товары и услуги. Контракты на коммунальные услуги обычно длятся более пяти лет.


[Закрыть].

Кейс 2.3. Сроки контрактов на поставку бумаги для принтеров

В случае поставки бумаги для принтеров сравнительный анализ показывает, что организации установили различные сроки действия контрактов, несмотря на однородность закупаемой категории товара. Фактически, длительность контракта составила от 3 до 36 месяцев.

Таблица 2.3. Срок действия контракта

Совместные торги (joint bidding) позволяют двум и более поставщикам скооперироваться и выступать на торгах в качестве одного крупного участника. Эта стратегия особенно полезна для малых и средних предприятий, желающих получить крупный заказ. К тому же, совместные торги позволяют нескольким мелким (и зачастую финансово слабым) специализированным компаниям объединить ресурсы и опыт для исполнения сложной закупки (эксплуатация объектов недвижимости, IT-проекты и т. д.).

Исследование показывает, что большинство закупщиков разрешают совместную подачу заявок. Тем не менее закупочные организации применяют различные ограничения к действующим вместе поставщикам для усиления конкуренции в торгах. Это подтверждается тем фактом, что два закупочных агентства следуют рекомендациям национальных антимонопольных организаций и запрещают совместное участие в торгах тем компаниям, которые могут подавать собственные заявки; совместная подача заявки группой более слабых поставщиков, не способных самостоятельно исполнить контракт, не пресекается. Другие закупочные организации никак не ограничивают совместные торги, только если целью объединения не является уменьшение конкуренции; образование обычных тендерных консорциумов разрешается, а организация рядом компаний сговора является основанием для отвода их участия в торгах и преследуется в суде.

Управление совместными торгами важно для оптимизации стратегии закупок. Недостаточное регулирование совместных действий поставщиков может иметь отрицательные последствия для закупок – образование сговора и ослабление конкуренции (см. Главу 14).

Субподряд является важным фактором дизайна закупки. Теоретически, он облегчает участие в тендере мелких поставщиков. К примеру, в недавней Директиве ЕС сказано, что «с целью поощрения участия малых и средних предприятий в тендерах на госзакупки рекомендуется включать в контракты условие о субподряде» (статья 32).

В США FAR регулируют субподрядные договоры и включают в себя пункты, обеспечивающие участие Администрации малого бизнеса в программе закупок (FAR 19.7).

Закупочные организации часто используют практику субподряда: девятнадцать из двадцати одного институтов предоставляют победителю торгов возможность передать часть контракта на субподряд.

Исследованные институты по-разному регулируют дизайн субподряда. Некоторые закупщики устанавливают допустимую долю субподряда до подачи заявок, некоторые – после. Помимо этого, доля контракта, выделяемая закупщиком на субподряд, различается по странам, так же как процесс мониторинга действий субподрядчика.

Исследование показывает, что закупщики проводят разную политику в области регулирования субподряда. К примеру, что касается доли работы субподрядчика:

• 16 закупочных агентств из допускающих субподряд не налагают никаких ограничений;

• только три закупщика используют ограничения, два из них позволяют отдавать на субподряд не более 50 % объема контракта. В Италии лимит составляет 30 %, а в торгах на коммунальные услуги подрядчик может выделять на субподряд только сопутствующие товары и услуги;

• по рекомендации итальянского антимонопольного органа запрещается нанимать в качестве субподрядчиков крупных поставщиков, способных самостоятельно принять участие в торгах, а также реальных участников прошедших конкурентных торгов. В Швеции участники первого этапа торгов на рамочный контракт не имеют права быть субподрядчиками;

• по утверждению одного закупщика, допустимая доля субподряда зависит от типа присуждаемого контракта.

В контексте использования субподряда важно определиться со временем принятия решения. На практике, если решение о субподряде принимается после присуждения рамочного контракта, в отсутствие специального регулирования между участниками может произойти сговор (победители привлекут проигравших в качестве субподрядчиков). Среди опрошенных закупщиков одиннадцать предоставляют возможность определиться с субподрядом только до начала тендера, а шесть – до и после.

Необходимо понимать, каким образом осуществляется мониторинг работы субподрядчиков в условиях подписания рамочного контракта или соглашения. Возможны два варианта: либо исполнение контракта субподрядчиками контролирует центральный институт, подписывающий соглашение, либо эта функция передаются закупочному агентству. Ответы на опросный лист показывают, что второй вариант более распространен. Девять организаций оставляют прерогативу мониторинга субподрядчиков закупочным институтам, и только пять занимаются этим непосредственно (особенно в отношении IТ-услуг). Единственная организация из всех опрошенных возлагает всю ответственность по контролю субподрядчиков на главного подрядчика.

В статье 51 Директивы ЕС 2004 г. сказано: «Если тендерное предложение для определенного контракта кажется аномально низким по отношению к товарам, услугам и работам, закупщик имеет право перед исключением участника запросить в письменном виде детальную информацию по интересующим деталям предложения». Согласно FAR США, предложение считается аномально низким, если оно не производит впечатления «честного и разумного» по отношению к ожидаемой цене[39]39
  FAR не дают определения понятию «честный и разумный», но кабинет замминистра обороны США по закупкам, технологиям и логистике считает «честными» те предложения, которые находятся на уровне (или ниже) либо 1) справедливой рыночной цены исполняемого контракта, либо 2) общей допустимой заказчиком стоимости исполнения контракта разумным и эффективным закупщиком, использующим экономические методы повышения эффективности и разумную прибыль. «Разумными» называются те предложения, за которые покупатель готов заплатить, имея доступ к существующей информации по основным рыночным силам – спросу, предложению, общим экономическим условиям и конкуренции.


[Закрыть].

Аномально низкие предложения являются проблемой для закупщиков, поскольку подрядчик может не справиться с контрактом или стать банкротом.

Пример 2.3. Определение аномально низкого тендерного предложения в Бразилии

Шаг 1. Предположим, что цена, которую готов заплатить закупщик, составляет 120 долл. Найдем 50 % этого значения (120 × 0,5 = 60 долл.).

Шаг 2. Затем вычисляем среднее арифметическое всех предложений выше 60 долл.: (65 + 80 + 110)/3 = 85 долл.

Шаг 3. Выбираем из средней цены (шаг 2, 85 долл.) и ожидаемой цены (120 долл.) минимальное значение и вычисляем 30 % от него (25,5 долл.).

Шаг 4. Все предложения ниже полученного значения в 25,5 долл. считаются аномально низкими; в нашем примере заявка 1 – аномально низкая.

Предложение 1 22 долл.

Предложение 2 40 долл.

Предложение 3 65 долл.

Предложение 4 80 долл.

Предложение 5 110 долл.

Как следует из опросных листов, если в результате конкурентных торгов получена цена, аномально низкая по сравнению с другими предложениями, рыночными ценами или собственной оценкой закупщика, он (или оценочная комиссия) вынужден попросить участника обосновать свою цену; если поставщику это не удается, его предложение считается аномально низким и отклоняется. На практике существует множество способов оценки аномальных предложений, применяемых в разных странах. К примеру, в Бразилии используется сложный механизм[40]40
  Методы, применяемые для оценки нереалистичных предложений, описаны в работе [Engel, Wambach, 2005]. К примеру, в Перу закупочное агентство рассчитывает среднее арифметическое ценовых предложений и отклоняет все заявки, выходящие за 10-процентный коридор. Затем рассчитывается среднее арифметическое оставшихся заявок, и контракт присуждается поставщику, предложившему цену ниже, но максимально приближенную ко второму среднему показателю.


[Закрыть] (другие примеры представлены в Главах 13 и 19): закупщик должен запросить обоснования цены, если она на 70 % ниже минимального из следующих показателей[41]41
  См. пример выше. – Примеч. переводчика.


[Закрыть]: 1) среднее арифметическое предложенных цен, превышающих 50 % от ожидаемой цены, установленной администратором; 2) ожидаемая цена, устанавливаемая администратором торгов.

Неаккуратная оценка и исключение аномально низкого предложения могут привести к отклонению инновационного или действительно экономичного предложения, а также могут исказить предложения других поставщиков. Существуют и другие эффективные инструменты предотвращения риска, например, поручительские гарантии. Анализ риска, связанного с аномально низкими предложениями, и лучших методов решения этой проблемы представлен в Главе 13.

Данное ограничение распространяется на долю общего объема закупки (количество лотов), которую можно присудить одному участнику. О возможном влиянии подобного ограничения на привлечение участников, конкуренцию и образование сговоров подробно рассказывается в Главе 7. Исследование показало, что большинство закупочных организаций не ограничивают присуждение контрактов, а закупщики, все же использующие это условие (шесть институтов), делают так по следующим причинам.

• Для предотвращения монополизации рынка и стимулирования образования новых рынков, так как это гарантирует возможность закупки у нескольких поставщиков. Это условие оговаривается и в американском законодательстве (FAR 6.202)[42]42
  Статья 6.202: «Закупочное агентство имеет право исключить определенного поставщика из тендера для утверждения или поддержания альтернативного источника или источников закупаемых товаров и услуг, если, по мнению главы агентства, это послужит…». (В книге дана неполная цитата статьи; в статье 6.202 далее перечисляется 6 случаев, когда разрешается вводить ограничения. – Примеч. переводчика.)


[Закрыть]. Директива ЕС, однако, никак не упоминает подобное ограничение (см. Главы 7 и 17).

• Для увеличения количества участников, особенно малых и средних компаний, которые не могут обеспечить поставку крупных лотов[43]43
  В теории, ограничение количества лотов, которые может выиграть один участник, предотвращает риск получения всего контракта одним крупным поставщиком. Соответственно, малые и средние предприятия получают больше шансов выиграть контракт, что способствует их привлечению к конкурентным торгам. В результате, участие малого и среднего бизнеса увеличивает конкуренцию за счет повышения числа участников. Снижение шансов на победу заставляет участников вести себя более агрессивно, снижая ставки, что в конечном итоге может благоприятно сказаться на тратах покупателя.


[Закрыть].

Для проведения успешного тендера закупщик должен стимулировать конкуренцию и предотвращать сговоры между участниками торгов. Таким образом, дизайн закупки должен предусматривать индикаторы определения таких элементов для оптимизации результатов (см. Главы 14 и 15).

Опрос показывает, что большинство закупочных организаций борются со сговором, в основном, путем проведения закрытых торгов. Действительно, такой формат торгов снижает возможность получения одними участниками информации о предложениях конкурентов. Исследованные организации оказались осведомлены о том, что закрытые торги (при прочих равных условиях) снижают риск сговора.

Как правило, остается без внимания тот факт, что аукционы на понижение позволяют наблюдать (даже анонимные) отклонения от предварительных соглашений между участниками, укрепляя таким образом картели. Одна из организаций считает онлайн-торги эффективным средством против сговора, так как они увеличивают прозрачность любого сговора по той причине, что изначально каждый участник обладает онлайн-информацией только о своей заявке.

Для предотвращения сговора в конкурентных торгах применяются следующие стратегии:

• запрет на участие в торгах контролируемых или аффилированных поставщиков;

• дробление закупки на лоты, количеством не превышающие число участников;

• повышение длительности контракта для предотвращения ротации поставщиков;

• ограничение и регулирование объединения предприятий в группы;

• облегчение участия малого и среднего бизнеса, например, за счет деления контракта на лоты;

• анализ предложений на основе ожиданий, сформированных знанием рынка;

• использование доступных СМИ для оповещения о размещении тендерных предложений с целью привлечения новых участников;

• один из институтов считает наиболее эффективной стратегией против сговора создание закупщиком определенной репутации в деловых кругах (готовность подать жалобу в антимонопольный орган в случае возникновения любых подозрений);

• наконец, одна из рассмотренных организаций не применяет особой стратегии для борьбы со сговором, поскольку процесс выявления основан на доносах (социальный контроль).

Интересно, что многие закупщики предпочитают взаимодействие с антимонопольными органами для борьбы с картелями поставщиков.

Как объясняется в Главе 15, сотрудничество между антимонопольными органами и закупочными организациями может сыграть важную роль в предотвращении сговора. Согласно исследованию авторов, одиннадцать организаций сотрудничают с органами антимонопольного регулирования.

Наблюдаются различные подходы к взаимодействию.

• Консультация: перед проведением конкурентных торгов многие институты консультирует антимонопольный орган по вопросу проводимого или похожих прошедших торгов. Несмотря на необязательный характер таких рекомендаций, закупочные институты часто принимают их во внимание при планировании закупки.

• Рабочая группа, созданная на базе обоих институтов и анализирующая дизайн закупки.

• Распространение информации, связанной с национальными и межгосударственными рекомендациями.

• Сотрудничество, направленное на выявление сговоров в конкурентных торгах.

В этой главе были выявлены различия и схожие черты в практике госзакупок, а также проведен анализ основных аспектов эффективного дизайна закупок.

Наши исследования показали, что закупочные институты следуют различным стратегиям. Существуют и похожие черты, но зачастую закупщики руководствуются разными причинами при выборе тех или иных инструментов, причем их выбор не всегда оптимален.

Безусловно, важно подчеркнуть, что исследование не рассматривало такие особенности каждой страны и каждых торгов, как уровень конкуренции, правовая база и политические условия, уровень инноваций и централизации госзакупок, географическая структура страны. Тем не менее различия наблюдаются даже среди закупщиков, действующих в схожих экономических условиях (ЕС) или в рамках единого межгосударственного законодательства (Директивы ЕС).

Во время председательства Греции в ЕС[44]44
  1 января – 30 июня 2003 г. – Примеч. переводчика.


[Закрыть] состоялась Десятая встреча министров и Сороковая встреча председателей госадминистраций. Принявшие участие во встрече министры согласились с важностью регулярных собраний для обмена опытом и идеями в области сотрудничества, а также для общей координации совместной деятельности. В этой связи «Лаборатория ЕС» стала идеальным инструментом для неформального обмена информацией и укрепления связей между участниками. Во время последующего председательства Италии Департамент государственной администрации Италии совместно с Министерством экономики и финансов запустил Лабораторию ЕС по госзакупкам, впоследствии названную «Обучающая лаборатория ЕС по государственным закупкам».

Целью этой программы является сравнение деятельности и обмен полезным опытом между европейскими закупочными институтами, согласно постановлению Одиннадцатой встречи европейских министров, отвечающих за государственную администрацию. Организационная встреча состоялась 28 ноября 2003 г. в Риме; в ней приняли участие девятнадцать организаций из шестнадцати стран. В 2004 г. участники программы сконцентрировались на трех направлениях: «малый и средний бизнес», «технические вопросы закупок», «механизм конкурентных торгов и вопросы конкуренции». Каждое направление разрабатывалось рабочей группой, в которой организации участвовали согласно своим интересам; группы возглавлялись «ведущими странами». Главным координатором всей программы стал Consip.