Текст книги "Теория государства и права. Вопросы и ответы"

Вопрос 49. Правовая политика: сущность, основные черты

Актуальность исследований правовой политики, проводимых в последние 20 лет, приводит к формированию в рамках юридической науки новой теории, призванной объяснить сущность правовой политики, закономерности ее функционирования и механизмы совершенствования. Сущность любого явления, предмета раскрывается через его признаки (свойства, черты). Наименования черт правовой политики выступают родовыми прежде всего по отношению к такому явлению, как политика. Данные черты становятся уникальными (единичными) по отношению к правовой политике благодаря раскрытию их внутреннего содержания.

Рассмотрим подробнее основные черты правовой политики.

1. Интегрированный характер. Правовая политика – явление сложноорганизованное, многомерное, которое может быть рассмотрено в различных плоскостях научного знания. Она неоднородна по своей природе, так как сочетает признаки политики и права, формируется и реализуется на пересечении политической и правовой действительности. В зависимости от характера и содержания научных гипотез, постановки целей и задач теоретических и прикладных исследований могут изучаться различные аспекты правовой политики.

2. Системность и преемственность. Данная черта правовой политики характеризуется тремя аспектами и заключается в следующем.

Во-первых, правовая политика – это система, организационное единство структурных элементов, которые взаимодействуют как единое целое с правовыми, политическими и социальными системами, а также, находясь в определенной последовательности относительно друг друга, образуют внутреннюю структуру и взаимодействуют между собой, порождая внутриорганизационные связи и отношения. К примеру, цели и задачи правовой политики определяют выбор форм ее реализации, которые, в свою очередь, оказывают значительное влияние друг на друга, в особенности правотворческая и правоприменительная формы. Приоритеты правовой политики влияют на ее виды и направления, что влечет изменение интенсивности развития отдельных видов, а также формирование новых направлений правовой политики. Во-вторых, деятельность, осуществляемая в рамках правовой политики, носит системный, перманентный характер, заключается в совершении субъектами правовой политики последовательных юридически значимых действий, каждое из которых выступает составляющим элементом единой программы мероприятий, объединенных одной целью. Необходимо также отметить, что действия уполномоченных субъектов хронологически близко расположены относительно друг друга, осуществляются непрерывно, могут периодически повторяться, то есть носят постоянный характер. В-третьих, нормы права, которые моделируются, принимаются, изменяются и признаются утратившими силу в процессе осуществления правовой политики, являются составными «корректирующими» элементами единой правовой реальности.

Реализация правовой политики в различных формах основана на определенных правовых ценностях. Преемственный фактор должен находить отражение и при формировании норм права, и в процессе их реализации, и при выборе правовых методов и средств воздействия на правовую реальность. Преемственность в правовой сфере может носить как внутренний, так и внешний характер. В первом случае правовая политика осуществляется с учетом достижений отечественной юриспруденции, во втором происходит рецепция зарубежных правовых ценностей.

3. Наличие определенного круга субъектов. Правовая политика осуществляется специально уполномоченными субъектами. Сложная структура правовой политики, многообразие форм ее реализации обусловливают множественность категорий субъектов. Таковыми являются прежде всего органы государственной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, отдельные институты гражданского общества, влияющие на принятие и реализацию решений в области права, формирование доктрины правовой политики, а также граждане, обладающие специальным статусом. Природа правовой политики допускает возможность изменения количественного состава субъектов, а также объема их прав и обязанностей. В конкретном виде или направлении правовой политики статус и роль одного и того же субъекта могут изменяться. Например, активная правовая позиция личности будет наблюдаться при реализации правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности; при осуществлении правовой политики в сфере предпринимательской деятельности первостепенное значение среди субъектов приобретают, например, объединения предпринимателей; правовая политика в сфере антикоррупционной деятельности во главу угла ставит контролирующие, надзорные органы государственной власти.

4. Обусловленность социальными потребностями. На процессы формирования и реализации правовой политики значительное влияние оказывают факторы внутреннего и внешнего характера. Так, эффективность правовой политики во многом зависит от уровня профессионального правосознания и правовой культуры законодателя и правоприменителя, от организационной структуры и оптимальной штатной численности органов государственной власти – субъектов правовой политики, от своевременности проводимых ими действий и, соответственно, реальной возможности населения и институтов гражданского общества соблюдать, исполнять, использовать вновь принятые правовые нормы. К внешним факторам, влияющим на формирование и реализацию правовой политики, относится прежде всего международная координация в правовой сфере, влекущая за собой ратификацию Российским государством отдельных актов и имплементацию закрепленных в них правовых норм в национальное законодательство. Важное значение имеет экономический фактор, который складывается из ряда обстоятельств: степени развития общественных отношений в данной сфере, уровня благосостояния населения, возможности осуществления финансирования проводимых реформ. Мощным фактором влияния на правовую политику выступает культурно-исторический, который необходимо учитывать при формировании правовых норм и выборе юридических средств их реализации. Правовая политика формируется с учетом менталитета общества, культурных обычаев и традиций.

5. Публичный характер, открытость. Правовая политика носит открытый характер и осуществляется субъектами на основе действующего законодательства. Наиболее яркой формой подтверждения публичности правовой политики является проведение референдума, опубликование проектов законов, их обсуждение. Основные направления правовой политики содержатся в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, что является одним из наиболее ярких проявлений публичности. Что касается официального характера правовой политики, то, как представляется, нельзя выделить данную черту «в чистом виде», поскольку субъекты правовой политики не исчерпываются органами государственной власти и местного самоуправления. Помимо них, правовая политика может осуществляться различными институтами гражданского общества.

6. Динамичность. Правовая политика должна быть мобильной, оперативно реагировать на изменение обстановки, в которой она проводится, быть способной определить ситуацию, в которой необходимо менять первоначально заданный курс, а также целесообразно применять разовые корректирующие действия. «Подвижный» характер правовой политики обеспечивает динамику права, способствует обновлению правовых норм в связи с изменяющимися общественными отношениями.

7. Стабильность. Вышеуказанная черта не может исключать стабильного характера правовой политики, которая должна развиваться под эгидой общеправовых ценностей и быть постоянной и последовательной. Стабильность означает, что формируемые уполномоченными субъектами направления и пути развития правовой политики носят долгосрочный характер, они могут быть скорректированы при смене внешних и внутренних факторов среды. Диалектическое взаимодействие динамичности и стабильности обеспечивает существование следующей черты правовой политики.

8. Целевой характер и результативность. Правовая политика носит целенаправленный характер, преследует достижение поставленных целей и получение социально значимых результатов правового характера. Необходимо подчеркнуть, что результат должен носить исключительно правовой, а не политический характер. Если во главу угла поставлена политически окрашенная цель и, соответственно, смоделирован аналогичный результат, то в данной ситуации нельзя вести речь о правовой политике, поскольку применяемые уполномоченными субъектами правовые средства превращаются в политический инструмент, а право перестает быть ориентированным на все слои общества и начинает отражать интересы отдельных социальных групп, сосредоточивших в своих руках политическое лидерство.

9. Плановость. Данная черта правовой политики тесно связана с предыдущей и заключается в том, что реализация поставленных целей может быть осуществлена различными направлениями, методами и средствами, иметь различные степень интенсивности и сроки осуществления. Для определения и уточнения данных обстоятельств применяется планирование, которое может материализоваться как в правовых, так и в организационных формах. В первом случае речь идет об указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, а также концепциях и программах. Примерами организационных форм деятельности являются конференции, семинары, совещания, проводимые по вопросам правовой политики, осуществление мониторинга законодательства и т. п. Планирование призвано выделить отдельные этапы деятельности, обозначить задачи каждого этапа, определить промежуточные результаты, организовать поэтапное подведение итогов, а также скорректировать заданный курс в случае невозможности достижения главной цели первоначально определенными методами. Плановость как характерная черта правовой политики связывает ее с правовыми стратегиями.

10. Научная обоснованность. Правовая политика как стратегический способ принятия и реализации правовых решений общезначимого характера может и должна опираться на соответствующий научный базис, достижения фундаментальной юридической науки, разработки в отдельных отраслях права. Это предполагает проведение научных экспертиз законопроектов, обсуждения в среде ученых возможных изменений в правотворческой политике, правоприменении.

11. Использование возможностей государственного принуждения. Обеспечение правовой политики с помощью принудительных возможностей государства относится прежде все к таким направлениям, которые отражают государственно-правовую политику, то есть там, где субъектами выступают органы государственной власти федерального и регионального уровней. Например, исполнение законов предполагает использование силы государственного принуждения. Проявление данной черты находит свое отражение в формах правовой политики – правоприменительной, контрольно-надзорной и правозащитной, первая из которых сосредоточивает в себе охранительные полномочия и обладает более широкой сферой осуществления, последние же носят специализированный защитный характер и призваны оперативно реагировать на возникающие нарушения, которые совершаются как субъектами формирования и реализации правовой политики, так и иными участниками правоотношений.

Сущность правовой политики как сложноорганизованного в пространственном значении феномена не может быть раскрыта через понимание правовой политики в единственной интерпретации. С учетом данного вывода представляется обоснованной позиция, согласно которой феномен «правовая политика» может быть рассмотрен как минимум в перечисленных ниже аспектах.

Итак, правовая политика – это:

1) явление политико-правовой действительности. Правовая политика – явление политико-правовой действительности, имеющее двойственную природу образования, в котором политическая составляющая формирует целевой характер и направленность осуществляемых действий, а правовая составляющая определяет сферу, методы и средства осуществления данных действий;

2) юридическая категория. Правовая политика как юридическая категория – это понятие юриспруденции, отражающее системные связи между деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, формируемым правом и процессами его реализации;

3) деятельность субъектов права. Правовая политика – это системная, целенаправленная, правомерная, научно обоснованная деятельность, которой присущ публичный, динамичный, стабильный и плановый характер, осуществляемая в правовой сфере при помощи правовых методов и средств органами государственной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, гражданами и направленная на сохранение и достижение правовых ценностей;

4) комплекс мероприятий. Правовая политика как комплекс мероприятий представляет собой совокупность действий, объединенных единой социально значимой целью и влекущих юридические последствия, направленные на преобразование правовой действительности в конкретной сфере общественной жизни;

5) научная теория. Правовая политика как научная теория – это форма организации научного знания, представляющая собой систему научных принципов, идей, категорий, постулатов, направленная на выработку обоснования необходимости осуществления правовой политики в конкретных сферах, на создание программ-мероприятий, на разработку стратегии и тактики осуществления уполномоченными субъектами конкретных видов деятельности, на обобщение практического опыта и в конечном итоге предлагающая рациональные пути развития и совершенствования различных элементов системы права.

Таким образом, правовая политика многоаспектна, основывается на возможностях использования политических приемов и средств для достижения общезначимых правовых целей. Она обладает рядом свойственных ей черт, позволяющих отличить ее от иных явлений и институтов, имеет несколько вариантов воплощения и трактовок.

Вопрос 50. Основные формы реализации правовой политики и стратегии правового развития

Форма есть способ существования и выражения содержания. Форма демонстрирует направленность и придает определенность правовой политике в указанной сфере. Формы правовой политики связывают различные стороны деятельности государственно-правовых органов, активизируют самоуправленческий потенциал общественных объединений на основе права.

Выделяют следующие формы реализации правовой политики.

1. Правотворческая форма правовой политики отличается от самого правотворческого процесса. Задачей указанной формы правовой политики является создание условий правотворческой деятельности, определение ее стратегических направлений, приоритетов. Выделяются уровни правотворческой политики в зависимости от уровней власти: федеральный, региональный (уровень субъектов Российской Федерации), муниципальный. Правовая политика призвана культивировать гуманистически положительные основы и тенденции в развитии законодательства.

2. Правоприменительная форма реализации правовой политики персонифицируется в двух аспектах. Во-первых, речь идет о субъекте правоприменения – лице, обладающем по действующему законодательству возможностью правоприменения. Во-вторых, каждый акт применения права затрагивает прямо или опосредованно личность, ее права и обязанности, правовой статус. В этом смысле рассматриваемая форма правовой политики носит личностно выраженный характер. Однако персонифицированный уровень правоприменительной формы не изменяет ее общественной значимости.

3. Правозащитная форма реализации правовой политики обретает в современных условиях особое значение. Правозащитная форма необходима, она демонстрирует ошибки и недоработки государства в организации защиты прав и свобод личности. Нарушение прав личности бывает разнохарактерным, необходимо не только поддержание, но и усиление правозащитной формы реализации правовой политики, конструктивно формирующей пространство правового государства.

4. Надзорно-контрольная форма реализации правовой политики обосновывается необходимостью оперативного, динамичного реагирования соответствующих органов на нарушения прав личности. Эта форма правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности не сводится к отдельным функциям контроля за применением права и лишь к реагированию прокуратуры на нарушения законодательства. Огромное значение имеют результаты выявленных нарушений и принятые меры по восстановлению нарушенных прав личности со стороны тех органов, которые подлежат надзору.

5. Правовое обеспечение и организация деятельности правоохранительных органов, государственных органов в целом. Данная форма необходима для осуществления стабильного и целенаправленного обеспечения деятельности указанных органов. Достижение целей законодательства, защита закрепленных в законах прав и свобод личности окажутся затруднительными, если в самой структуре этих органов не будет создано необходимых условий для этого. Такую направленность их деятельности можно осуществить на основе соединения принципов, задач, целей законодательства, лежащего в основе их деятельности, и ответственности этих органов, должностных лиц за исполнение установок законодательства.

6. Подготовка дипломированных юристов в учебных заведениях, правообучающая политика. Эта форма выходит на личностный потенциал правовой политики в сфере защиты прав и свобод личности в аспекте формирования ее индивидуального потенциала. К числу основных характеристик личности, становление которой связано с юридическим образованием, относятся: наличие правовых знаний и умение претворять их в жизнь в интересах защиты своих прав; высокая правовая культура, предполагающая умение мыслить юридически; умение решать те или иные задачи на основе обращения к закону; понимание необходимости не останавливать свое профессиональное развитие как юриста; умение использовать все возможные способы юридической защиты личности, включая международно-правовые; умение анализировать социально-правовую ситуацию и видеть реальный правовой и нравственный баланс в системе отношений «личность – семья – общество – государство» и место юриспруденции в этой системе.

7. Организация и стимулирование научной деятельности, развитие юридической науки – несомненно, важная форма, которая позволяет достигать значительных результатов в новых научных исследованиях фундаментального и прикладного характера.

8. Доктринальная форма реализации правовой политики задает параметры государственно-правовой жизни, формирует ценностные и целевые установки с учетом достижений российской и зарубежной мировой мысли. Вне юридической доктрины возможны бессистемность, рассогласованность, которые могут преодолеваться стабилизирующей функцией права в жизни общества.

9. Правовое просвещение как форма реализации правовой политики важна для всех граждан. Низкий уровень защиты прав и свобод личности обусловлен в настоящее время тем, что, во-первых, не все граждане знакомы с многочисленными нормативно-правовыми актами; во-вторых, даже владея такими знаниями, не каждый может осуществить установленную законом процедуру защиты своего нарушенного или предполагаемого нарушенного права; в-третьих, осуществление защиты собственных прав не всегда приводит к принятию адекватного закону решения. В конечном итоге можно констатировать не только сложность защиты прав и свобод личности, но и объективно выраженную затруднительность такой защиты. Правовое просвещение есть значимое претворение в жизнь правовой политики, с помощью которого она может воздействовать на сознание, формировать определенный образ мыслей, юридическую культуру, навыки правовой самозащиты.

Формы правовой политики позволяют констатировать ее структурирование в определенных ценностных параметрах и ориентирах. Однако любое общество и государство имеют ряд неотложных задач, необходимость решения которых уже назрела. Речь идет о приоритетах. Приоритет – это первоочередное, неотложное для реализации направление деятельности, это то, без чего нельзя обойтись для достижения целей оптимального развития какой-либо системы или организации. Приоритеты правовой политики – это наиболее актуальные направления реализации целей и задач государства, институтов гражданского общества в пределах существующих форм правовой политики. Приоритеты правовой политики встроены в стратегии правового развития Российского государства. Общество и государство, ориентированные на благополучие человека, стабильность, обязаны иметь соответствующие стратегии. Стратегии могут быть политическими, экономическими, нравственными, правовыми. Все они взаимообусловлены. Правовые стратегии отражают главные, приоритетные, определяющие направления формирования и реализации права в условиях XXI в. Ценность самого права в позитивном понимании как совокупности общеобязательных норм, установленных и гарантированных государством, возрастает в условиях информационного, постиндустриального, инновационно выраженного общества.

Правовые стратегии – это основные перспективные формы (а также способы и средства) достижения определенных важнейших правовых целей, основанные на потребностях в осуществлении социальной справедливости, достигаемой с помощью и на основе права, эффективной защиты прав и свобод личности и ее партнерских отношений с государством.

Правовые стратегии обосновываются также актуальностью становления социально-правового партнерства – отношений, основанных на балансе прав, обязанностей, возникающих между личностью и государством, где заметную роль играет правовая политика. Правовые стратегии своим ценностным основанием должны иметь благополучие и безопасность человека, защиту его жизни, здоровья, чести, достоинства. Они могут и должны основываться на естественном праве, неотчуждаемых правах личности. Ст. 17 Конституции РФ отмечает: «1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. 2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. 3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».

Вполне очевидно, что правовые стратегии должны преследовать цель формирования социального правового государства, развитого гражданского общества, при наличии которых права и свободы реализуются и защищаются необходимо и достаточно, постоянно и эффективно. Правовые стратегии России могут отразить всю совокупность собственно юридических, социокультурных, нравственных аспектов, связанных с пониманием, развитие и воспроизводством права. Это следующие правовые стратегические направления.

1. Обеспечение личных и политических свобод человека и гражданина. Это направление остается актуальным на протяжении длительного времени. Именно это направление демонстрирует социуму вектор развития общества и государства, его движение к правовому состоянию. Реализация прав и свобод личности предполагает действие правовых механизмов, обеспечивающих данный процесс. Именно в данном направлении реализуется безопасность граждан и общества.

2. Преодоление коррупции. Противодействие коррупции есть важнейшее направление не только уголовно-правовой политики, но и в целом правовой политики, представляет приоритет правовых стратегий России. Сформирована соответствующая законодательная база в сфере противодействия коррупции, созданы структуры, деятельность которых направлена на борьбу с коррупцией. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с последующими изменениями и дополнениями) в ст. 3 закрепляет: «Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами».

Этот закон предусматривает меры и основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. По существу, коррупция стала не только правовой, но и общесоциальной проблемой. Ее преодоление представляет одно из важных условий оформления правового государства в России.

3. Утверждение в обществе духа конституционализма, уважения к праву, обеспечение единства правового пространства. Право в форме закона должно и может обрести символ социальной ценности, который связан с обеспечением безопасности, свободы. В этом смысле праву как закону предстоит преодолеть образ, коренящийся в сознании большинства людей, связанный лишь с ограничением, наказанием и принуждением. Имидж права как угрозы привычной социальной роли должен смениться на роль права как условия сохранения привычной, удобной и понятной социальной роли.

Уважать право и утверждать дух конституционализма возможно лишь через справедливость и порядок, через формирование положительного и доверительного отношения граждан к процессу правотворчества и правоприменения, к конкретным носителям этих процессов. Утверждение в обществе конституционализма как ценности связано с практически выраженным авторитетом справедливого законодательства. Законодательство убедительно для человека, если защищает его права ежедневно и эффективно. Для этого законодатель обязан выдерживать концептуальные подходы относительно всех сторон правовой действительности. Смысл ценности конституционализма состоит в том числе и в научно выверенном едином, концептуальном основании нормотворчества и правоприменения.

4. Усиление правового регулирования сферы социально-экономических отношений, развитие социального законодательства и правовых гарантий его реализации. Наличием социальной функции государства не исчерпывается социально направленная миссия государственного регулирования. Именно здесь право в широком его понимании совокупно выражает нормативное, идеологическое существо отношений между человеком и государством как действующее законодательство, как процесс правотворчества, как правовая доктрина. Здесь важнейшими правовыми характеристиками такого отношения предстает нацеленность права на обеспечение условий не просто наличия, но и «расширенного» воспроизводства социальной функции государства. Социальное законодательство подлежит постоянному мониторингу. Необходимо не просто продолжение создания социальных и социально-культурных служб, но и выяснение их значения, эффективности, полезности для граждан. Для выполнения таких целей социального государства необходима систематическая экспертная оценка законодательства на предмет его актуальности, полезности для человека, то есть будет ли оно способствовать нивелированию радикальных материальных разрывов между различными социальными группами и слоями или, наоборот, инициирует дальнейшее имущественное расслоение. Наряду с проверкой законодательства на антикоррупционность, что стало уже обыкновением для нормотворчества, возможна диагностика социальных последствий применения нормативных правовых актов.

5. Правовое просвещение, правовое воспитание, преодоление правового нигилизма. Состояние правового просвещения и воспитания в обществе – это прежде всего отношение человека и общества к праву. Это то, каким образом человек индивидуально и организованный в сообщества использует право, основывает на нем юридически значимые действия. Воспроизводство правовой идеологии, поддерживаемой и отражающей представления о справедливом праве в современной России, невозможно вне правового воспитания, постоянного и воспроизводящегося повышения роли права в жизни индивида и его сообществ. Речь идет о проведении соответствующей государственно-правовой политики в этой области. Поведение и правосознание неразрывны, влияя на правосознание граждан не только через формально организованные каналы, но, прежде всего, фактами и событиями, имеющими правовое значение. Право, его значение оцениваются самой жизнью. Затрачиваемые государственные усилия в сфере правового воспитания позволяют достичь главного: воспроизводства правомерного поведения, снижения правовых рисков, преступности, в целом неправомерного сектора в системе и объеме отношения «человек – общество – государство».

6. Взаимосвязанность и взаимозависимость правотворчества и правоприменения на единых ценностных основаниях, целевых установках; их органичное сочетание. Закон не может быть выражением лишь сиюминутных интересов, непосредственным реагированием на сложившуюся ситуацию. Для этого существуют подзаконные нормативные правовые акты. Закон есть в известном смысле научно обоснованное и прогностическое средство достижения личной и политической свободы индивидов на основе баланса прав и обязанностей с жестко принятыми этими же индивидами и исполняемыми санкциями. Главное в вопросах создания нормативных правовых актов – выдерживать их ориентацию на гуманистическую направленность, реальность исполнения, рациональность, финансово-организационную и кадровую обеспеченность, научность, неразрывность с нравственными позициями, коренящимися в общественных устоях. Ценностные основания нормотворчества выражают универсальные достижения человечества в обретении каждым человеком уважения, достоинства, чести. Правоприменение должно находиться на этих же позициях. В противном случае мы получим закон ради закона, а правоприменительная практика будет следовать свои путем, руководствуясь сложившимися стереотипами. По этой причине необходим мониторинг действующего законодательства, учитывающий в том числе его эффективность на предмет реализации прав и свобод, ответственности в случае нарушения норм права.

Применительно к стратегиям правового развития России правовые ценности для оптимального воплощения в правотворчестве должны:

1) быть интегрированы и консолидированы, иметь объективно понятное и общедоступное выражение;

2) быть признаны всем обществом (это более сложный вопрос), так как очевидно, что не все граждане, влияющие на учредительные процедуры, хорошо знакомы с естественно-правовыми предписаниями и, может быть, даже не все их разделяют (например, возможны определенные расхождения с ценностями нравственными, религиозными);