Текст книги "Избранные труды. Том IV"

§ 3. Система советского хозяйственного законодательства

Действующее в СССР хозяйственное законодательство представлено множеством самых разнообразных нормативных актов – кодифицированных и некодифицированных, исходящих от законодательных и иных нормотворческих органов.

Это законодательство кодифицировано в основном в своих составных частях. Кодифицированы акты, определяющие правовое положение ряда хозяйственных органов (хозяйственных министерств, государственных производственных предприятий), регулирующие отдельные виды хозяйственной деятельности (например, транспортную) или конкретные хозяйственные отношения (например, по поставкам, капитальному строительству). Но кодификационные возможности систематизации хозяйственного законодательства еще не исчерпаны. По отдельным его разделам (например, по планированию) вообще нет единых кодифицированных актов, а по некоторым другим – раздробленность нормативных актов сохраняется в самой их кодификации (например, два Положения о поставках). Имеются также необходимые предпосылки для проведения более укрупненной кодификации некоторых составных частей хозяйственного законодательства по сравнению с уже осуществленной их кодификацией. Возможно, в частности, издание единого акта о хозяйственных договорах, единого транспортного кодекса с выделением в нем только в необходимых случаях специфических правил, относящихся к отдельным видам транспорта, и т. п.

Но как бы ни углублялась работа по кодификации хозяйственного законодательства, кодифицированные акты не в состоянии охватить его полностью. Специфика социалистического хозяйствования такова, что она предполагает значительную маневренность регулирующего эту деятельность законодательства. Отсюда необходимость текущего законотворчества (в форме отдельных правительственных постановлений и издания других некодифицированных подзаконных актов).

Создание Хозяйственного кодекса, призванного, по мнению его сторонников, закрепить систему наиболее общих и относительно стабильных норм в дополнение к действующему хозяйственному законодательству, не только не устранит раздробленности последнего и не уменьшит его объема, а, напротив, увеличит его масштабы за счет присоединения к нему нового законодательного акта – Хозяйственного кодекса. Если же Хозяйственный кодекс должен заменить многие из действующих законодательных актов, то нетрудно представить себе, до каких размеров он дошел бы при включении в него, пусть и в переработанном виде, одних только существующих кодификаций хозяйственного законодательства, посвященных правовому положению хозяйственных органов, поставкам, капитальному строительству, транспортной деятельности и др. По сути дела, это был бы уже не кодекс, а изданный под наименованием кодекса многотомный Свод хозяйственного законодательства.

Но независимо от полемики по поводу целесообразности издания Хозяйственного кодекса одно не может вызывать никаких сомнений: прежде чем такой кодекс издавать и даже прежде чем решать вопрос об его издании, необходимо провести систематизацию действующего хозяйственного законодательства, после осуществления которой станет ясно, как и в каких пределах это законодательство может быть кодифицировано. Начинать, следовательно, нужно не с кодекса, а со Свода хозяйственного законодательства, построенного по определенной системе. Поскольку такой Свод охватывал бы хозяйственное законодательство в целом, система этого законодательства и должна быть положена в основу построения Свода.

В качестве комплексной отрасли советского законодательства хозяйственное законодательство выделяется по признаку регулируемой им деятельности – хозяйственной деятельности. Но тогда и его внутренние подразделения также должны разграничиваться применительно к хозяйственной деятельности отдельных видов. В этом смысле, имея, однако, в виду не хозяйственное право, а хозяйственное законодательство, вполне обоснованы общие исходные положения учебного пособия по хозяйственному праву, выделяющего законодательство о промышленности, строительстве и т. п.[240]240
  См. «Хозяйственное право»,1967, стр.27; 1970, стр.34.


[Закрыть] Вместе с тем содержащаяся в пособии схема страдает двумя недостатками.

Во-первых, она не выдерживает последовательно своего собственного классификационного критерия. Хотя таким критерием и объявляется вид хозяйственной деятельности, иногда специальная классификационная рубрика образуется не по виду деятельности, а по осуществляющим ее субъектам. Так обстоит, например, с особым выделением хозяйственной деятельности социально-культурных учреждений[241]241
  См. «Хозяйственное право»,1967, стр.27; 1970, стр.33.


[Закрыть].

Во-вторых, некоторые виды хозяйственной деятельности вообще не нашли своего места в этой схеме. Упоминается советская торговля, но ничего не говорится о бытовом обслуживании населения; фигурирует транспорт, но отсутствует связь[242]242
  Однако в работеВ.В. Лаптева «Предмет и система хозяйственного права» правовое регулирование связи выделяется в самостоятельную рубрику (см. стр.143), во 2-м издании учебного пособия «Хозяйственное право» (стр.34) появилось правовое регулирование хозяйственной деятельности в сфере обслуживания, но, по концепциям хозяйственного права, это регулирование не должно распространяться на отношения с участием граждан.


[Закрыть], вовсе не выделяются в качестве отдельных видов хозяйствования банковое и страховое дело (в широком смысле, включая хозяйственную, деятельность не только страховых организаций, но также связанную с образованием и управлением государственными резервами).

По нашему мнению, нужно исходить из разграничения в составе народного хозяйства отраслей, связанных с производством (промышленность, строительство и примыкающие к нему виды деятельности – изыскание, проектирование и т. п., сельское хозяйство), обращением (снабжение и сбыт) и обслуживанием (розничная торговля, хозяйственно-бытовое, жилищное, коммунальное обслуживание). Наряду с этим существуют такие виды хозяйственной деятельности, которые имеют служебное значение для всех других видов хозяйствования. К ним относятся: транспорт, связь, страховое дело в широком смысле и банковое дело.

Перечисленные виды хозяйственной деятельности и лежат в основе подотраслей хозяйственного законодательства. В таком качестве выступают: законодательство о промышленности, сельском хозяйстве, строительстве, снабжении и сбыте, обслуживании, транспорте, связи, страховом и банковом деле. Некоторые из них (законодательство о промышленности, сельском хозяйстве, снабжении, связи) едины; другие включают в себя ряд составных частей (части законодательной подотрасли). В частности, законодательство о строительстве охватывает законодательство о капитальном строительстве и об изыскании, проектировании, конструировании; в законодательство об обслуживании входит законодательство о торговом, хозяйственно-бытовом, жилищном и коммунальном обслуживании; законодательство о транспорте подразделяется на законодательство об отдельных видах транспорта; законодательство о страховом деле состоит из законодательства о хозяйственной деятельности страховых организаций и государственных резервах; законодательство о банковом деле включает в себя законодательство о хозяйственной деятельности каждого вида банков, а также сберегательных касс.

Имеются, однако, и такие нормативные акты, которые относятся не к отдельным видам хозяйственной деятельности, а к определенной их совокупности или даже ко всему народному хозяйству СССР. Таковы, например, Общее положение о министерствах СССР, Положение о социалистическом государственном производственном предприятии, некоторые правила о государственном и кооперативно-колхозном имуществе (о землепользовании, о правовом режиме предприятий, зданий и сооружений и др.). отдельные общие правила о планировании и хозяйственных договорах, численность которых существенно возрастет в случае издания общего закона о планировании и установления общих норм о хозяйственных договорах.

Поэтому наряду с разделом Свода, посвященным отдельным видам хозяйственной деятельности, необходим также раздел об организации в целом народного хозяйства СССР, где нашли бы свое место и социально-культурные учреждения, которые не представляют особого вида хозяйственной деятельности, но выполняют определенные хозяйственные функции и в их границах выступают как хозяйственные органы.

Структура этого раздела должна быть такой же, как и структура каждой отдельной подотрасли хозяйственного законодательства. Имеется в виду следующая общая для них схема: хозяйственные органы, имущество, планирование, договоры. И лишь при наличии к тому особых предпосылок эта схема потребует в отдельных случаях некоторых добавлений или отступлений от нее. В тех, например, подотраслях хозяйственного законодательства, которые сами состоят из нескольких частей, может появиться достаточная нормативная база для выделения применительно к ним ряда общих положений (например, для транспорта) Если же законодательство о хозяйственной деятельности определенного вида или ее известной части кодифицировано (как, например, о банковом деле), от приведенной схемы следует отступать, когда это необходимо для сохранения целостности кодифицированного акта. Кроме того, в некоторых отраслях хозяйствования (например, в сфере капитального строительства) наряду с планированием устанавливается особый порядок их финансирования. Существуют также определенные общие правила о порядке финансирования народного хозяйства в целом. В связи с этим вопросы финансирования должны найти отражение как в разделе «Управление народным хозяйством СССР», так и в тех подразделах раздела «Отдельные виды хозяйственной деятельности», к которым они непосредственно относятся.

Соотношение между двумя названными разделами Свода не тождественно соотношению между Общей и Особенной частями в кодификационно-техническом смысле этих понятий.

Как определенное законодательно-техническое образование Общая часть создается путем вынесения за скобки и тем самым обобщения законодательных текстов, которые по смыслу могли бы быть повторены в каждом из специальных разделов нормативного акта, а специальные разделы, если иное в них прямо не предусмотрено, должны применяться лишь в сочетании с соответствующими положениями Общей части. Понятно, что Общая часть в таком ее понимании возможна лишь в отраслевых, но не в комплексных нормативных актах. В отраслевых актах (например, в Гражданском кодексе) воплощается законодательство, закрепляющее нормы только какой-либо одной отрасли права (в приведенном примере – гражданского права). Все эти нормы однородны с точки зрения предмета и метода правового регулирования, а потому обладают такой степенью общности, на которую и опирается создание Общей части. Напротив, комплексные акты соединяют нормы разных отраслей права (например, гражданского и административного), неоднородных как по предмету, так и по методу регулирования, и, стало быть, общее для одной совокупности этих норм не может иметь не только общего значения, но вообще прямого отношения к другой их совокупности.

По этой же причине ни в одном из действующих или издававшихся ранее в нашем государстве комплексных кодексов или иных комплексных кодифицированных актов нет и не было Общей части. Выделяемые в них разделы или главы, фигурирующие обычно под наименованием «Общие положения», ограничиваются сравнительно небольшим числом статей, содержание которых зависит от того, устанавливает ли данный акт правовой режим для определенной группы субъектов или для определенного вида деятельности. В первом случае «Общие положения» определяют круг субъектов, на которых закон распространяется, стоящие перед этими субъектами задачи и иногда, поскольку имеются в виду социалистические организации, порядок их образования и самые общие моменты, характеризующие их правовое положение[243]243
  См.,например, Положение о социалистическом государственном производственном предприятии, I Общиеположения, ст. ст.1–10.


[Закрыть]. Во втором случае они очерчивают соответствующий вид деятельности и ее участников, устанавливая сферу применения соответствующего нормативного акта, и иногда решают некоторые другие общие вопросы. Едва ли нужно доказывать, что это не Общая часть в ее общепризнанном законодательно-техническом смысле.

Поскольку хозяйственное законодательство – комплексная отрасль законодательства, в нем не может быть образована Общая часть в указанном понимании по тем же самым причинам, по которым она никогда не создавалась в комплексных кодексах. Не имеет такого значения предложенный раздел Свода, посвященный организации народного хозяйства в СССР, ибо в нем содержалась бы не Общая часть, а, если можно так выразиться, пять общих частей – отдельно для хозяйственных органов, имущества, планирования, финансирования и договоров. Не удалось образовать Общую часть и авторам учебного пособия по хозяйственному праву[244]244
  См. «Хозяйственное право»,1967, стр.26; 1970, стр.32–33.


[Закрыть].

Некоторые из выделяемых ими подразделений Общей части (например, правовые формы и методы руководства хозяйством) уместны в системе науки или учебной дисциплины, но не в системе законодательства. Другие строятся на придании общего значения тем специфическим видам деятельности, которые обслуживают различные отрасли хозяйства. Так обстоит, в частности, с кредитованием и расчетами, в которых участвуют самые разнообразные социалистические организации, но которые относятся к специфическому виду именно банковой деятельности. То же нужно сказать и о договорах поставки, подряда на капитальное строительство, грузовой перевозки и т. д. Законодательство об этих договорах должно включаться в те подотрасли хозяйственного законодательства, специфику которых они непосредственно выражают. Так, договор заказа на индивидуальное оборудование специфичен для промышленности, контрактация – для сельского хозяйства, подряд на капитальное строительство – для строительства, поставка – для сбыта и снабжения, грузовая перевозка – для транспорта и т. д.

Аналогично обстоит с законодательством об ответственности. Она строится на существенно несовпадающих основаниях в договорных обязательствах и в «вертикальных» отношениях, а потому должна быть «привязана» к регулированию каждой из названных сфер общественных отношений без выделения ее в общую категорию. Хозяйственные споры разрешаются самыми различными органами или состоящим при них арбитражем, что и должно быть отражено в тех подразделениях хозяйственного законодательства, которыми определяется компетенция соответствующих органов. Что же касается юридической службы, то она представляет собой одно из функциональных подразделений в хозяйственных организациях, по совершенно непонятным причинам отделенное от всех других их функциональных подразделений и поставленное во главе соответствующего общего подраздела хозяйственного законодательства[245]245
  В книгеВ. В. Лаптева «Предмети системахозяйственногоправа» этот подраздел уже не фигурирует (стр.142–143), а во 2-м издании учебного пособия «Хозяйственное право»(стр.34) он– лишь последний раздел системы курса хозяйственного права.


[Закрыть].

Но если для образования Общей части хозяйственное законодательство как комплексная отрасль не обеспечивает нужных предпосылок, то в Своде хозяйственного законодательства помимо двух указанных разделов должен быть выделен также раздел об общих положениях. Такой раздел необходим в связи с известными ограничениями, которым приходится следовать при отборе подлежащего включению в Свод законодательного материала.

При этом отнюдь не имеются в виду ограничения, которые обусловливаются компетенцией органа, издавшего соответствующий акт, или степенью детализации включенных в него правил. Поскольку речь идет не о кодексе, а о Своде, и притом не о Своде законов, а о Своде хозяйственного законодательства, любой относящийся к нему нормативный акт в принципе может быть в него включен. От этого общего принципа придется иногда отступать по совершенно иным причинам, связанным с обеспечением недробимости систематизируемых нормативных актов и установлением надлежащего соотношения между хозяйственным и таким законодательством, которое, примыкая к нему, в то же время выходит за его пределы.

Ограничения, порождаемые требованием недробимости, затрагивают такие отраслевые кодифицированные акты, которые, как, например, Основы гражданского законодательства или гражданские кодексы союзных республик, не исчерпываются одним только хозяйственным законодательством. Законодательные акты такого рода не могут быть в полном их объеме помещены в Своде, а использование их в извлечениях привело бы к дроблению этих актов. Вот почему целесообразно вообще не включать такие акты в Свод. Но для закрепления необходимой связи с ними в общих положениях Свода должно быть прямо указано, что, если иное не вытекает из его содержания, к хозяйственной деятельности применяются также не вошедшие в Свод нормы гражданского, административного и другого относящегося к ней законодательства.

Ограничения, вызываемые двойственной природой некоторых законодательных правил, затрагивают те нормативные акты, которыми регулируется хозяйственная деятельность социалистических организаций в отношениях с лицами (чаще всего гражданами и иногда учреждениями или даже предприятиями), представляющими не хозяйственные, а различные иные потребности. Законодательные акты такого рода целесообразно включать в Свод лишь в случаях, когда это вызывается необходимостью обеспечения их целостности. Например, ввиду того, что транспортные кодексы и уставы регулируют целую отрасль хозяйствования, они в полном своем составе войдут в Свод, хотя те их части, которые посвящены пассажирским перевозкам, соприкасаются не только с хозяйственной деятельностью, но и с обслуживанием иных потребностей. Там же, где подобная задача не возникает (например, в отношениях по розничной купле-продаже, бытовому заказу и т. д.), следует воздерживаться от включения в Свод соответствующих актов. Исключение может быть сделано только для случаев, когда определенный нормативный акт регулирует хозяйственную деятельность не в полном объеме, а лишь в границах удовлетворения при ее помощи хозяйственных потребностей (например, правила о сдаче в аренду нежилых производственных помещений, складском хранении, транспортно-экспедиционном обслуживании социалистических организаций и др.). Но, так как и не включенные в Свод нормативные акты такого рода регулируют хозяйственную деятельность социалистических организаций, в общих положениях должно быть отмечено, что хозяйственная деятельность подчиняется актам хозяйственного законодательства, как отраженным в Своде, так и не вошедшим в него.

С учетом сказанного может быть предложена следующая общая схема Свода хозяйственного законодательства:

Раздел I. Общие положения

Раздел II. Управление народным хозяйством СССР

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

4. Финансирование

5. Договоры

Раздел III. Отдельные виды хозяйственной деятельности I. Промышленность

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

4. Договор заказа на индивидуальное оборудование

II. Сельское хозяйство

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

4. Договор государственной закупки сельскохозяйственной продукции (контрактация)

III. Строительство

А. Капитальное строительство

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

4. Финансирование

5. Договор подряда на капитальное строительство

6. Договор капитального ремонта

Б. Изыскание, проектирование, конструирование

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

4. Финансирование

5. Договор на выполнение проектно-изыскательских работ

6. Договор на выполнение опытно-конструкторских работ

IV. Снабжение и сбыт

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

4. Договор поставки

5. Договор снабжения сельскохозяйственной техникой

6. Договоры снабжения социалистических организаций газом, электро– и теплоэнергией

V. Обслуживание

А. Розничная торговля

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

Б. Хозяйственно-бытовое обслуживание

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

4. Договор складского хранения

5. Договор транспортно-экспедиционного обслуживания социалистических организаций

В. Жилищное хозяйство и нежилые помещения

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

4. Договоры аренды производственных помещений

Г. Коммунальное хозяйство

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

VI. Транспорт

A. Общие положения

Б. Железнодорожный транспорт

1. Устав железных дорог СССР

2. Хозяйственные органы

3. Имущество

4. Планирование

5. Договор перевозки грузов

6. Договор перевозки пассажиров и багажа

7. Договор на эксплуатацию подъездных путей

8. Договор аренды транспортных средств

B. Морской транспорт

1. Кодекс торгового мореплавания СССР

2. Хозяйственные органы

3. Имущество

4. Планирование

5. Договор перевозки грузов

6. Договор буксировки

7. Договор перевозки пассажиров и багажа

8. Договор аренды транспортных средств Г. Речной транспорт

1. Устав внутреннего водного транспорта СССР

2. Хозяйственные органы

3. Имущество

4. Планирование

5. Договор перевозки грузов

6. Договор буксировки

7. Договор перевозки пассажиров и багажа

8. Договор аренды транспортных средств Д. Воздушный транспорт

1. Воздушный кодекс СССР

2. Хозяйственные органы

3. Имущество

4. Планирование

5. Договор перевозки грузов

6. Договор перевозки пассажиров и багажа

7. Договор аренды транспортных средств Е. Автомобильный транспорт

1. Уставы автомобильного транспорта

2. Хозяйственные органы

3. Имущество

4. Планирование

5. Договор перевозки грузов

6. Договор перевозки пассажиров и багажа

7. Договор аренды транспортных средств Ж. Трубопроводный транспорт

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

VII. Связь

1. Устав связи СССР

2. Хозяйственные органы

3. Имущество

4. Планирование

5. Договоры почтовой и телеграфной пересылки

VIII. Страховое дело

А. Государственное страхование

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

Б. Государственные резервы

1. Хозяйственные органы

2. Имущество

3. Планирование

4. Сдача имущества в резервы и получение имущества из резервов

IX. Банковое дело

1. Уставы банков и сберегательных касс

2. Счета (вклады)

3. Расчеты

4. Кредит