Текст книги "Правоведение"

2.11. Федеральное Собрание

Федеральное Собрание – это двухпалатный парламент Российской Федерации, состоящий из Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата), являющийся высшим представительным и законодательным органом РФ.

Совет Федерации и Государственная Дума работают раздельно и общих решений не принимают. Вместе они собираются лишь на принесение присяги Президентом РФ, а также чтобы заслушать ежегодные послания главы государства.

Совет Федерации (СФ) – верхняя палата российского парламента, представляющая интересы субъектов федерации (регионов). Она не избирается (подобное случилось лишь в 1993 г.). Палата составляется: в нее входят по два представителя от каждого субъекта федерации. Один из них – от законодательной власти данного субъекта, другой – от исполнительной. Оба представителя должны быть утверждены законодательным органом субъекта федерации. Этот орган никогда целиком не переизбирается, он функционирует постоянно и обновляется автоматически. Сроки деятельности Совета Федерации отсутствуют.

Из состава СФ тайным голосованием избираются председатель и четыре заместителя. Основной формой работы СФ являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмотренных регламентом, палата вправе проводить и закрытые собрания. Заседания считаются правомочными, если на них присутствует более половины членов. Деятельность СФ обеспечивается его аппаратом, состоящим из секретариатов председателя и заместителя председателя СФ, а также ряда подразделений.

Полномочия у Совета Федерации следующие:

♦ утверждение законов, принятых Государственной Думой;

♦ утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

♦ утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

♦ утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

♦ решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

♦ назначение выборов Президента Российской Федерации;

♦ отрешение Президента Российской Федерации от должности;

♦ назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

♦ назначение на должность и освобождение от нее Генерального прокурора Российской Федерации;

♦ назначение на должность и освобождение от нее заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Счетная палата является парламентским органом, создаваемым совместно двумя палатами для проверки расходования средств федерального бюджета.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией. Они одобряются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией.

Государственная Дума – это нижняя палата Федерального Собрания, состоящая из 450 депутатов, которые избираются сроком на пять лет (начиная с 2011 г.; до этого депутаты избирались на четыре года).

В отличие от Совета Федерации, Госдума формируется населением напрямую, по партийным спискам, поэтому она является более политизированным органом. Палата делится на партийные фракции, независимые депутаты отсутствуют. Кроме того, каждый депутат по профессиональному признаку входит в тот или иной комитет Думы. Можно выделить комитет по законодательству, по государственному строительству, по безопасности и обороне, по международным делам, по социальным вопросам, образованию, здравоохранению и др.

На первом заседании в Государственной Думе избирается председатель и его заместители, которые, как правило, представляют все партийные фракции, входящие в палату.

К ведению Государственной Думы относятся:

♦ разработка и принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов;

♦ дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

♦ решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

♦ назначение на должность и освобождение от нее Председателя Центрального банка Российской Федерации;

♦ назначение на должность и освобождение от нее Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

♦ назначение на должность и освобождение от нее Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

♦ объявление амнистии;

♦ выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации. Они одобряются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Госдума может быть досрочно распущена Президентом в двух случаях:

♦ в случае трехкратного отклонения представленной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства. Причем не важно, была заявлена одна кандидатура трижды или же разные (ст. 111 Конституции). В этом случае Президент распускает нижнюю палату, объявляет в нее новые выборы, а также назначает исполняющего обязанности главы Правительства – того, кого он считает нужным;

♦ в соответствии с п. 3 ст. 117 Конституции Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Подобное постановление принимается большинством голосов от общего числа депутатов нижней палаты. После этого Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если нижняя палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

В п. 4 указанной статьи говорится, что Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если нижняя палата в доверии отказывает, Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае отставки или сложения полномочий Правительства оно по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового.

Государственная Дума не может быть распущена в следующих случаях:

♦ по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, в течение года после ее избрания;

♦ с момента выдвижения ею обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

♦ в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента.

♦ Законодательная инициатива (ст. 104). Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации;

♦ предварительное рассмотрение законопроектов, которое производится в соответствующем комитете Госдумы;

♦ рассмотрение законопроекта в ГД может осуществляться в 2-4 чтения. Чаще всего он проходит три чтения: сначала его принимают за основу, потом знакомятся с поправками и лишь затем утверждают в целом;

♦ принятие законов. Федеральные законы, которых подавляющее большинство, принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (простым большинством). Федеральные конституционные законы – если они одобрены большинством не менее двух третьих от общего числа депутатов (квалифицированным большинством). Затем документ в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации;

♦ рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации. Палата рассматривает законопроект, может проводить дебаты, но не вносит в него поправки. Она лишь одобряет или не одобряет его. В последнем случае законопроект опять возвращается в Госдуму для доработки. Если же он одобрен, то поступает к Президенту;

♦ подписание и обнародование законов. Производится Президентом, после чего закон считается окончательно принятым и ему присваивается порядковый номер. Он регистрируется в Министерстве юстиции, затем поступает в официальное издание для публикации. Лишь после этого закон может вступить в силу и начать действовать.

Президент РФ обладает правом вето, то есть может не подписать проект или не согласиться с его отдельными положениями. В этом случае он возвращает закон в Госдуму без подписи и поясняет, что конкретно его в нем не устроило. Госдума может прислушаться к доводам главы государства и внести изменения, после чего последует та же самая процедура, что была описана выше.

Если же она будет настаивать на своей позиции, то преодолеет вето Президента, набрав две трети голосов от списочного состава депутатов. В этом случае все будет зависеть от позиции Совета Федерации. Он может встать на сторону Президента и не утвердить проект или же занять сторону Госдумы и тоже преодолеть президентское вето, собрав две трети голосов. В последнем случае глава государства будет вынужден подписать закон. Однако он может обратиться в Конституционный суд, чтобы тот выказал свое мнение о конституционности данного документа. Закон тем не менее уже будет введен в действие.

Такой же порядок действует и при принятии федеральных конституционных законов, но в этом случае и в Государственной Думе, и в Совете Федерации для их принятия требуется собрать квалифицированное большинство в две трети от общего числа депутатов.

2.12. Правительство РФ

Правительство – высший орган исполнительной власти в Российской Федерации, который состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров.

Точная структура Правительства не зависит от Конституции. Она определяется федеральным законом. В противном случае при каждом ее изменении пришлось бы принимать поправки к Конституции.

Правительство формируется Президентом, который согласовывает с Государственной Думой лишь одну кандидатуру – Председателя. Все остальные члены назначаются указом главы государства.

Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Он также предлагает кандидатуры на должности его заместителей и федеральных министров.

Председатель в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Особая роль Председателя Правительства заключается еще и в том, что он является вторым должностным лицом в государстве, которое может замещать Президента и исполнять его обязанности в случае смерти, добровольного ухода в отставку или импичмента (отстранения от должности). Глава Правительства в этом случае является исполняющим обязанности Президента РФ и наделяется всеми его полномочиями, кроме полномочий по роспуску Госдумы, инициирования референдума и внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Правительство подотчетно прежде всего главе государства. Его полномочия заканчиваются в момент принесения присяги новым Президентом. Оно также подотчетно нижней палате парламента.

Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом. Тот, в свою очередь, может также принять решение об отставке Правительства.

Государственная Дума имеет право выразить недоверие Правительству. Постановление об этом принимается большинством голосов от общего числа депутатов нижней палаты. Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если нижняя палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, глава государства объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Председатель может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если нижняя палата в доверии отказывает, Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и о назначении новых выборов.

В случае отставки или сложения полномочий Правительства оно по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового. Все члены приобретают статус исполняющих обязанности и не могут подписывать подзаконные нормативные акты.

Правительство Российской Федерации:

♦ разрабатывает и направляет в Государственную Думу федеральный бюджет, следит за его исполнением и представляет об этом отчет;

♦ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

♦ осуществляет проведение в РФ единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии;

♦ управляет федеральной собственностью;

♦ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

♦ принимает меры по соблюдению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

♦ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента.

Это не полный перечень полномочий Правительства. Он не является исчерпывающим. Правительство также осуществляет и иные полномочия по управлению государством, поскольку выступает высшим исполнительным органом в РФ.

Порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом. На основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента оно издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Эти документы имеют силу подзаконных актов. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены главой государства.

2.13. Органы судебной власти РФ. Порядок изменения Конституции

Конституционные принципы судопроизводства в РФ провозглашаются в гл. 7 Конституции и развиваются в соответствующих законах. Эти принципы следующие:

♦ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом;

♦ судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства;

♦ судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается;

♦ судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону;

♦ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом;

♦ судьи несменяемы. Их полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом;

♦ судьи неприкосновенны. Они не могут быть привлечены к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом;

♦ разбирательство дел во всех судах открытое. В закрытом заседании – в случаях, предусмотренных федеральным законом. Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом;

♦ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В случаях, предусмотренных федеральным законом, оно происходит с участием присяжных заседателей.

Что касается самих судей, то ими могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования.

Суды – федеральные органы, поэтому их финансирование производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с законом.

В России действуют суды общей юрисдикции (рассматривают гражданские, уголовные и административные дела), арбитражные (разбирают коммерческие споры между субъектами), а также квазисудебные органы, не являющиеся в полной мере судами, – конституционные и уставные суды (проверяют соответствие нормативных актов конституциям или уставам).

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

К судам общей юрисдикции относятся мировые, районные, городские, областные, краевые, городские суды городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, республиканские Верховные суды. Во главе всех этих организаций как раз и стоит Верховный суд РФ.

Высший Арбитражный Суд (ВАС) Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. ВАС возглавляет арбитражное судопроизводство в стране, представленное на местах окружными арбитражными судами, в ведении которых находится, как правило, территория субъекта федерации.

Конституционный суд РФ не возглавляет никакую систему судов, это самостоятельный орган, который решает лишь два вопроса:

♦ о соответствии нормативных актов разных уровней Конституции РФ. Обратиться с заявлением могут как высшие органы государственной власти (федеральные органы или органы субъектов федерации), так и организации и обычные граждане;

♦ дает толкование норм Конституции РФ по запросам тех же лиц.

Такие же полномочия имеют и конституционные суды республик в составе РФ, и уставные суды иных субъектов федерации. Только они проверяют соответствие нормативных актов не федеральной Конституции, а Основному закону своего субъекта федерации. В республиках в составе РФ Основными законами являются Конституции, а в остальных субъектах федерации – уставы.

Конституционные и уставные суды самостоятельны и не образуют единой вертикальной системы, в отличие от судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Органы прокуратуры и Счетная палата не относятся ни к одной из ветвей власти.

Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента.

Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры – Генеральным прокурором.

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. К основным функциям можно отнести надзор за соблюдением законности органами государственной власти, юридическими лицами, а также поддержание обвинения в уголовном судопроизводстве.

Счетная палата РФ – парламентский орган, создаваемый Государственной Думой и Советом Федерации для проверки использования бюджетных средств. Состоит из 12 аудиторов, председателя и заместителя председателя. Председателя Счетной палаты РФ и 6 аудиторов избирает Госдума, а заместителя и еще 6 аудиторов – Совет Федерации.

В субъектах федерации создаются свои счетные палаты для контроля над расходованием их бюджетных средств. Единой системы счетных палат в РФ они не образуют и подотчетны тем представительным органам, которые их сформировали.