Текст книги "Партии и выборы в России 2008–2022. История заката"

Первым законом, принятым в описываемый период в отношении избирательных систем, применяемых на региональных и муниципальных выборах, стал Федеральный закон от 16 октября 2012 года № 173-ФЗ. Он был инициирован Правительством РФ в целях реализации Постановления Конституционного суда РФ от 7 июля 2011 года. Закон запретил использование пропорциональной избирательной системы (в том числе как компонента смешанной системы) на выборах представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая городские округа) с численностью менее 15 депутатов, а также установил, что по пропорциональной системе на муниципальных выборах должно распределяться не менее 10 мандатов.

Фактически указанное Постановление Конституционного суда и принятый на его основе Федеральный закон ознаменовали начало процесса департизации выборов, который пришел на смену процессу партизации, проходившему в 2001–2011 годах. Следующим шагом стал Федеральный закон от 2 ноября 2013 года № 303-ФЗ, принятый по инициативе члена Совета Федерации А. А. Клишаса. Этот закон отменил требования об обязательном применении пропорциональной системы на выборах депутатов представительных органов городских округов и муниципальных районов с числом депутатом не менее 20, а также в городах федерального значения. Для остальных регионов обязательная доля депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, избираемых по пропорциональной системе, снижена с 50 до 25 %. Одновременно максимально допустимая величина заградительного барьера на муниципальных выборах увеличена с 5 до 7 %.

Данный закон был принят после не очень удачных для власти выборов 8 сентября 2013 года, где явного успеха добились новые партии и кандидаты (27 % за А. А. Навального[108]108
  Включен в список террористов и экстремистов Росфинмониторинга 25.01.2022.


[Закрыть] на выборах мэра Москвы; избрание Е. В. Ройзмана[109]109
  Включен в реестр иностранных агентов 25.11.2022.


[Закрыть] от партии «Гражданская платформа» мэром Екатеринбурга; избрание Г. И. Ширшиной мэром Петрозаводска; прохождение списка РПР-ПАРНАС в Ярославскую облдуму; успехи партии «Гражданская платформа» в Иркутской области, Калмыкии, Красноярске, Екатеринбурге).

Таким образом, была фактически отменена ключевая избирательная реформа 2000‐х годов: для регионов были пересмотрены нормы, установленные в 2002 году, а для муниципальных образований – в 2011 году, то есть всего за 2,5 года до этого (многие муниципальные образования еще не успели эти нормы применить). Этими новеллами сразу воспользовались во многих муниципальных образованиях и в Москве, а в других регионах предоставленной возможностью начали пользоваться только в 2019 году (см. подразделы 2.2.2, 2.2.4 и 3.2.4).

Чуть позже были внесены коррективы в нормы о заградительном барьере. Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 95‐ФЗ снизил его максимальную величину на выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления с 7 до 5 %.

16 октября 2013 года пять членов Совета Федерации, включая председателя палаты В. И. Матвиенко и председателя Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству А. А. Клишаса, внесли в Государственную думу законопроект, предусматривавший возвращение в избирательный бюллетень строки «против всех» на выборах в Государственную думу и «по умолчанию» – на региональных и муниципальных выборах (но при этом региональному законодателю оставлялась возможность отказаться от этой строки). Позднее к законопроекту присоединились еще 33 члена Совета Федерации (вместе 38 инициаторов проекта представляли 31 регион).

Однако при подготовке ко второму чтению закон был существенно урезан. В окончательном виде (Федеральный закон от 4 июня 2014 года № 146-ФЗ) он предусматривал возможность возвращения строки «против всех» (с 2015 года) только на муниципальные выборы и только в тех регионах, где против этого не будут возражать региональные законодатели. Правила учета протестного голосования были такими же, как и в законах 1997–2006 годов[110]110
  Подробная критика этих правил содержится в книге: Любарев А. Е. Избирательные системы: российский и мировой опыт. М.: РОО «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2016. С. 364–377.


[Закрыть]. Законодатели никак не учли Постановление Конституционного суда РФ от 14 ноября 2005 года, в котором говорилось о необходимости предоставить возможность агитации против всех кандидатов.

Как показали дальнейшие события, строку «против всех» вернули законодатели только шести регионов (причем именно тех, представителей которых не было среди инициаторов законопроекта[111]111
  Любарев А. Кандидат «против всех» скорее мертв, чем жив (http://lyubarev.narod.ru/elect/echo/1576976.htm).


[Закрыть]). Еще в двух регионах строка «против всех» была включена в бюллетени, поскольку в региональных законах этот вопрос не был урегулирован, а федеральная норма должна была действовать «по умолчанию». Таким образом, в 2015 году голосование против всех применялось в восьми регионах[112]112
  Кынев А., Любарев А., Максимов А. На подступах к федеральным выборам – 2016: региональные и местные выборы 13 сентября 2015 года. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2015. С. 69–70, 458–462.


[Закрыть]. В 2016 году таких регионов осталось шесть, а в 2018 году – только два[113]113
  Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы в России осенью 2018 года: электоральные перемены на фоне социальных реформ. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2019. С. 65, 487–488.


[Закрыть].

Федеральный закон от 21 декабря 2013 года № 364-ФЗ установил, что стационарные и переносные ящики для голосования изготавливаются из прозрачного или полупрозрачного материала. Законопроект был инициирован тремя депутатами от «Единой России» уже после того, как с подобным законопроектом выступили депутаты от «Справедливой России» (это произошло еще в 2010 году), и после того, как ЦИК в декабре 2011 года начала процесс замены ящиков для голосования на прозрачные. Иными словами, закон лишь закрепил то, что уже и так делалось.

Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 95-ФЗ в соответствии с Постановлением Конституционного суда РФ от 15 апреля 2014 года восстановил на выборах досрочное голосование. Законом было установлено, что при проведении выборов в органы государственной власти, в органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, избирателю, который в день голосования по уважительной причине будет отсутствовать по месту своего жительства, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно. В результате досрочное голосование было возвращено не только на муниципальные выборы (где оно было отменено в 2010 году), но и на региональные выборы (где его отменили еще в 2002 году).

Федеральный закон от 1 декабря 2014 года № 419-ФЗ установил, что при оборудовании помещения для голосования должны обеспечиваться предусмотренные законодательством РФ условия для беспрепятственного доступа к данному помещению избирателей, являющихся инвалидами. Эти положения вступили в силу 1 января 2016 года.

Федеральный закон от 9 марта 2016 года № 66-ФЗ установил, что, если кандидат менял фамилию, или имя, или отчество в период избирательной кампании либо в течение года до начала избирательной кампании, в бюллетене также указываются прежние фамилия, имя, отчество кандидата. Закон также определил, что на региональных и муниципальных выборах, совмещенных с федеральными выборами, досрочное голосование не проводится, а осуществляется голосование по открепительным удостоверениям.

Существенное ограничение возможностей для наблюдения на избирательных участках произошло в начале 2016 года – в рамках законодательной подготовки к избирательной кампании по выборам в Государственную думу. Сначала Федеральным законом от 15 февраля 2016 года № 29-ФЗ число наблюдателей от одного субъекта назначения (партии, кандидата) в одну избирательную комиссию было ограничено двумя, а число замен члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса ограничено пятью разами. При этом введено требование представления списка назначенных наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования[114]114
  В прежних законах начиная с 1991 года подчеркивалось, что предварительное уведомление избирательных комиссий о присутствии наблюдателей не требуется.


[Закрыть]. Также установлено, что одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию. Таким образом, заранее становилось известно, какие участки окажутся в день выборов без наблюдателей, а сами потенциальные наблюдатели оказывались под угрозой давления. Кроме того, данный закон фактически запретил технологию так называемого мобильного наблюдения, когда дежурные бригады профессиональных юристов в день выборов объезжают наиболее сложные участки. Некоторой компенсацией являлось закрепление права наблюдателя производить фото– и/или видеосъемку (с того места, которое определено председателем участковой комиссии), при этом для членов комиссий с правом совещательного голоса такое право не было оговорено, что порождало конфликты.

Также закон установил, что наблюдатели удаляются из помещения для голосования, если факт нарушения ими законодательства установлен в судебном порядке. Впоследствии юристы признали, что данная норма не стыкуется с процессуальными кодексами (Кодекс административного судопроизводства, Кодекс об административных правонарушениях и др.) и поэтому ее невозможно выполнить. В результате благодаря позиции нового состава ЦИК России число случаев удаления наблюдателей значительно сократилось, хотя и не до нуля: на отдельных избирательных участках такие случаи все равно имели место без соблюдения требований закона.

Затем были практически ликвидированы возможности для работы на участках представителей независимых НКО в статусе корреспондентов СМИ (данный способ активно использовался после ликвидации возможностей назначения на участки независимых наблюдателей). При этом одновременно ограничены возможности и журналистов в принципе. Федеральным законом от 9 марта 2016 года № 66-ФЗ присутствие на избирательном участке в день голосования разрешено только тем представителям СМИ, которые заключили не менее чем за два месяца до начала избирательной кампании трудовой или возмездный гражданско-правовой договор; заявки на их аккредитацию, так же как и на назначение наблюдателей, должны быть поданы не позднее чем за три дня до начала голосования.

Наиболее важными среди прочих изменений были изменения порядка обжалования итогов голосования, установленные Федеральным законом от 2 апреля 2014 года № 51-ФЗ. До 2012 года обычной практикой было рассмотрение в судах жалоб избирателей, наблюдателей и членов избирательных комиссий на итоги голосования. Однако затем этим категориям граждан стали повсеместно отказывать в рассмотрении их жалоб под предлогом, что они – ненадлежащие заявители.

Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 22 апреля 2013 года признал ряд положений законов не соответствующими Конституции РФ в той части, в какой эти законоположения, по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, исключают для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, возможность обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах.

Законодатели в порядке реализации данного Постановления внесли существенные изменения в законы в основном в сторону их ужесточения. Было установлено, что граждане могут обжаловать указанные решения (действия, бездействие) только на том избирательном участке, где они принимали участие в голосовании. Срок подачи заявления об оспаривании итогов голосования был сокращен с одного года до десяти дней, срок подачи заявления об оспаривании результатов выборов – с одного года до трех месяцев.

Федеральный закон от 24 ноября 2014 года № 355-ФЗ установил запрет на участие в избирательной кампании в любых формах некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Этим же организациям запрещены пожертвования политическим партиям. Данный закон ничего не изменил в фактической ситуации, запрещая то, чего и так никогда не было. Однако он, очевидно, носил символический характер и был направлен на дальнейшую стигматизацию независимых общественных объединений.

Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 147-ФЗ уточнил сроки передачи вакантного депутатского мандата в случае прекращения депутатских полномочий постановлением Государственной думы.

Федеральный закон от 21 октября 2013 года № 283-ФЗ уточнил порядок информирования об объединениях, имеющих право участвовать в выборах: уполномоченный орган и его территориальные органы должны составлять список не только политических партий, но и их региональных отделений и иных структурных подразделений.

Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 94-ФЗ разрешил законом субъекта РФ на выборах органов местного самоуправления сельских поселений предусматривать создание избирательного фонда кандидата без открытия специального избирательного счета в случае, если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превышают 5 тыс. руб. (в этом случае избирательный фонд создается только за счет собственных средств кандидата).

Федеральный закон от 5 октября 2015 года № 285-ФЗ обязал членов ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ, работающих на постоянной (штатной) основе, сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Федеральный закон от 5 октября 2015 года № 287-ФЗ в соответствии с Постановлением Конституционного суда РФ от 16 декабря 2014 года отменил возможность депутата, досрочно прекратившего полномочия, вновь получить депутатский мандат вместо выбывшего депутата.

Федеральный закон от 9 марта 2016 года № 65-ФЗ установил, что избирательные объединения и кандидаты обязаны участвовать в совместном агитационном мероприятии; при этом в них могут участвовать только соответствующие кандидаты. В случае невыполнения этих требований доля эфирного времени, отведенная им для участия в совместном агитационном мероприятии, распределяется между другими участниками совместного агитационного мероприятия.

Федеральный закон от 9 марта 2016 года № 66-ФЗ увеличил с 15 до 40 млн руб. «потолок» избирательного фонда кандидата на выборах в Государственную думу.

Федеральный закон от 5 апреля 2016 года № 92-ФЗ запретил использование в агитационных материалах высказываний физического лица, не имеющего права проводить предвыборную агитацию, о политической партии и кандидатах; также запретил использование изображений физического лица, кроме собственных изображений кандидатов самими кандидатами и выдвинувшими их избирательными объединениями.

Шестью другими федеральными законами внесены в избирательное законодательство технические или терминологические изменения. И еще одним федеральным законом внесено уточнение в порядок инициирования регионального или местного референдума.

2.2. Электоральная политика российского государства с апреля 2012 года по март 2016 года

Как описано в подразделе 2.1.3, Федеральный закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ вернул прямые выборы глав регионов. Затем Федеральный закон от 2 апреля 2013 года № 30-ФЗ разрешил региональным законодателям заменять прямые выборы высшего должностного лица субъекта РФ на избрание его законодательным органом субъекта РФ из трех кандидатур, предложенных Президентом РФ.

Предполагалось, что такой порядок будет применяться в качестве исключения в полиэтнических регионах. Его действительно ввели в первую очередь в полиэтничном Дагестане (где прямых выборов главы никогда не было), но затем также ввели в большинстве кавказских республик – не только в полиэтничных Адыгее, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Северной Осетии, но и в моноэтничной Ингушетии. В 2014 году такой порядок был установлен для присоединенных Крыма и Севастополя (но Севастополь в 2017 году перешел на прямые выборы).

Новым Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 6-ФЗ был изменен порядок избрания высших должностных лиц автономных округов, входящих в состав других регионов РФ. Таких автономных округов в России сейчас три: Ненецкий (входит в Архангельскую область), Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский – Югра (входят в Тюменскую область). Однако в реальности под отмену прямых выборов «сложносоставных» нефтегазовых субъектов в ближайшее время попадали только ХМАО и ЯНАО, так как в Ненецком автономном округе выборы к этому времени уже прошли в сентябре 2014 года и И. В. Кошин до конца срока своих полномочий сохранял легитимность, полученную на прямых выборах (уволен с поста губернатора в октябре 2017 года). Все данные автономные округа вполне моноэтничны по составу и никакого риска межэтнического противостояния в них, очевидно, нет. В Ненецком АО по переписи 2010 года доля русских 66,1 % (ненцы 18,6 %), в Ханты-Мансийском АО русских 68,1 % (татары 7,6 %, украинцы 6,4 %, ханты только 1,33 %), на Ямале русских 61,7 % (украинцы 9,7 %, ненцы 5,9 %).

Суть этого закона – разрешить данным регионам особый порядок избрания губернаторов региональными парламентами. В отличие от ранее внесенных в федеральное законодательство поправок, допускавших отмену прямых выборов губернаторов и замену их избранием главы региона депутатами законодательного собрания из кандидатов, внесенных Президентом РФ, для автономных округов в эту процедуру включено дополнительное звено в виде губернатора региона, в который входит автономный округ. Губернатор «материнского» субъекта и являлся фактически единственным выигравшим от данных изменений политическим субъектом. По этому закону вначале региональные отделения политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в Госдуме и в законодательном органе власти автономного округа, вносят свои предложения о кандидатурах губернатору области не позднее 60 дней до дня голосования депутатов. Каждая партия может выдвинуть до трех кандидатов. Затем глава области из данных кандидатов не позднее 40 дней до начала голосования предлагает Президенту РФ не менее пяти кандидатур, из которых Президент представляет уже не позднее 20 дней до дня голосования трех в парламент автономного округа. Само голосование в региональном парламенте проводится в тот же единый избирательный день, как и прямые выборы губернаторов. Можно отметить также, что поправки в уставы названных регионов были внесены еще до формального принятия федерального закона.

Никакой внятной мотивации отмены выборности губернаторов автономных округов заявлено не было: рассуждения о риске проведения выборов в нефтегазовых округах из‐за сложных международных условий[115]115
  Ульянова Ж., Рубин М., Рустамова Ф. Политики ХМАО и ЯНАО объяснили отмену губернаторских выборов санкциями // РБК. 19 ноября 2014 (http://top.rbc.ru/politics/19/11/2014/546c8522cbb20fa721fad984).


[Закрыть] не выдерживали критики, так как ХМАО и ЯНАО никогда не отличались сильным протестным голосованием, наличием сильных оппозиционных партий и независимой прессы. В них доминируют административные и корпоративные нефтегазовые вертикали. Более того, ЯНАО традиционно считается одним из самых электорально управляемых регионов страны, многие эксперты относят его к группе регионов «электоральной аномалии» как по явке, так и по голосованию за партию-лидера. Значимые протестные настроения характерны только для Ненецкого АО.

Возникает также вопрос смысловых противоречий с Конституцией РФ, статья 5 которой гласит, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны». Однако ситуация, когда один губернатор становится участником процесса назначения другого, выглядит крайне сомнительно с точки зрения равноправия субъектов Федерации[116]116
  Кынев А. В. Губернаторы в России: между выборами и назначениями. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2020. С. 793–800.


[Закрыть].

Правила проведения губернаторских выборов, установленные в 2012 году и остающиеся неизменными в течение десяти лет, сильно отличаются от действовавших до отмены данных выборов в 2004 году. В первую очередь порядком допуска кандидатов на выборы. Если до 2004 года для участия в выборах кандидату нужно было собрать подписи избирателей или (с 1999 года) внести избирательный залог (а в 2004 году кандидаты от парламентских партий регистрировались без подписей и залога), то в 2012 году был введен так называемый муниципальный фильтр (см. подраздел 2.1.3), от прохождения которого не освобождались никакие кандидаты.

Еще одним существенным ограничением стало право региональных законодателей не предусматривать возможность самовыдвижения. В результате самовыдвижение оказалось допущено в описываемый период только в трех регионах (Москва, Кемеровская и Кировская области), причем в Москве и Кировской области такое решение было связано исключительно с желанием действовавших на тот момент глав идти на выборы в качестве самовыдвиженцев. При этом для самовыдвиженца, помимо муниципального фильтра, предусмотрено еще и требование представить подписи избирателей (от 0,5 до 2 % от их списочного числа). Неудивительно, что этот двойной фильтр за три кампании сумели преодолеть только три кандидата, из которых двое были главами регионов.

Между тем опыт показывает, что чаще всего наиболее сильными конкурентами действующих глав являются представители региональной элиты (особенно бывшие представители региональной власти, как В. И. Петров в Республике Алтай или Э. Б. Березкин в Якутии). Для них наиболее целесообразно самовыдвижение. Выдвижение от явно оппозиционной партии не соответствует их имиджу и снижает электоральную поддержку. Одним из вариантов в описываемый период было выдвижение от малоизвестной партии, но и такой вариант грозил имиджевыми потерями; кроме того, у партии остается право отозвать выдвинутую кандидатуру, и такое случалось.

Определенную негативную роль играет и введенный Федеральным законом от 2 октября 2012 года № 157-ФЗ порядок, согласно которому не только плановые, но и досрочные выборы главы региона должны проводиться в единый день голосования. Это приводит к тому, что в случае досрочного прекращения полномочий главы региона (а такие отставки происходят регулярно) Президентом РФ назначается врио главы, который, используя административный ресурс, готовит условия для своего избрания, а затем идет на выборы. За десять лет не было ни одного случая, чтобы врио главы не баллотировался на досрочных выборах (как, впрочем, не было и случая, когда глава не баллотировался бы на плановых выборах). Период, когда регионом руководит врио, может растянуться до 14 месяцев: такая ситуация была в 2016–2017 годах в Севастополе, Кировской и Ярославской областях.

Что касается муниципального фильтра, то уже при его введении было очевидно, что он не преодолим без поддержки депутатов, избранных от «Единой России» (исключения – кандидаты от КПРФ в некоторых регионах). Это подтвердила и практика. Случаи, когда кандидат обошелся без подписей «единороссов», были единичны (все они связаны с кандидатами от КПРФ). Случаи, когда подписи «единороссов» составляли менее половины, были достаточно редки и чаще всего также связаны с кандидатами от КПРФ. При этом зафиксирована отрицательная корреляция между долей подписей «единороссов» и результатом кандидата, что вполне закономерно.

Из многих регионов в разных кампаниях поступала информация о том, что руководство регионального отделения «Единой России» (тесно связанное с региональной администрацией) давало указания депутатам-«единороссам», за каких кандидатов они могут (или должны) подписываться, а за каких им подписываться запрещено под угрозой исключения из партии. При этом нередко депутаты организованно привозились к нотариусу, где заполняли подписные листы. Известны даже случаи, когда депутаты не знали, за какого кандидата они подписываются. В связи с этим не удивительно, что муниципальный фильтр преодолевали малоизвестные кандидаты, выдвинутые к тому же партиями, не пользующимися популярностью, в то время как у известных политиков или общественных деятелей зачастую возникали проблемы со сбором подписей.

Наиболее серьезный дефект такой практики состоит в том, что партия власти имеет реальную возможность определять, кого из конкурентов своего кандидата допускать до выборов. Очевидно, что у нее всегда есть соблазн не допустить наиболее опасного соперника. Иногда этому препятствуют имиджевые или иные соображения, иногда власть недооценивает силу допускаемого конкурента (так, вероятно, было в случае допуска А. А. Навального[117]117
  Включен в список террористов и экстремистов Росфинмониторинга 25.01.2022.


[Закрыть] на выборы Мэра Москвы 2013 года). Однако на практике мы часто видели примеры недопуска сильного конкурента (они будут приведены ниже).

Правила регистрации также провоцировали применение «блокирующей» технологии, которая состояла в том, что подписи за каких-либо кандидатов (это могли быть как главы, так и технические кандидаты) собирались в значительно большем количестве, чем это необходимо. При этом такой кандидат обычно подавал документы на регистрацию в самый крайний срок, поэтому его конкуренты не знали, какие подписи будут сданы, и потому не могли воспользоваться подписями тех же депутатов (так как запрет на двойную подпись по факту касался только сданных подписей).

Учитывая, что подписи депутатов верхнего уровня должны были охватывать не менее ¾ городских округов и муниципальных районов, достаточно было «заблокировать» депутатов из одной четверти соответствующих муниципальных образований плюс одно, чтобы нежелательный кандидат не мог преодолеть фильтр. Добавим, что есть серьезные подозрения в том, что некоторые подписи из числа дублирующихся оформлялись задним числом, чтобы заблокировать регистрацию нежелательных кандидатов.

При этом формально обеспечивался приемлемый уровень конкуренции: в среднем 4,6 кандидата на место. Однако в силу особенностей муниципального фильтра такие показатели могли создаваться искусственно – и по факту они создавались искусственно за счет слабых кандидатов (как будет показано ниже).

Всего в описываемый период прошли 64 кампании в 62 регионах (в Амурской и Брянской областях кампании прошли дважды). Динамика по единым дням голосования следующая: 14 октября 2012 года выборы прошли в 5 регионах, 8 сентября 2013 года – в 8, 14 сентября 2014 года – в 30, 13 сентября 2015 года – в 21.

В подавляющем большинстве случаев в выборах участвовали четыре или пять кандидатов: в 23 кампаниях четыре и в 29 – пять. Исключений было немного: в пяти кампаниях три кандидата, в четырех – шесть, в двух – семь и в одной – два. Такой расклад также выглядит искусственным: создалось впечатление, что сверху спускалась установка – четыре-пять кандидатов.

Анализ показывает, что снижение конкурентности достигалось несколькими путями. Во-первых, уже на начальном этапе многие сильные кандидаты отказывались от выдвижения, а наиболее влиятельные (то есть парламентские) партии отказывались выдвигать кандидатов. Так, КПРФ не выдвигала кандидатов в Белгородской области в 2012 году, в Волгоградской и Новосибирской областях, а также в Ненецком АО в 2014 году, в Брянской области в 2015 году. «Справедливая Россия» не выдвигала кандидатов в 14 кампаниях, в том числе там, где имела сильных кандидатов и хорошую электоральную поддержку – во Владимирской области в 2013 году, в Якутии, Кировской и Челябинской областях в 2014 году. «Патриоты России» выдвинули кандидатов в двух десятках регионов, где у них не было сколько-нибудь заметной электоральной поддержки, но не выдвигали там, где у них такая поддержка была, – в Удмуртской Республике в 2014 году и Калининградской области в 2015 году.

Отказы кандидатов и партий от участия в выборах могли иметь разные причины. В некоторых случаях это было связано с нежеланием вступать в соглашение с партией власти для преодоления муниципального фильтра либо с получением на предварительном этапе информации о том, что партия власти не позволит данный фильтр преодолеть. В ряде случаев власть добивалась устранения кандидата «кнутом» или «пряником» – возбуждением уголовных дел против кандидата или его родственников либо, напротив, обещанием должностей (в частности, места в Совете Федерации). Свою роль сыграло и отмеченное выше отсутствие права на самовыдвижение, препятствовавшее выдвижению многих представителей региональной элиты.

В целом отказы кандидатов или партий участвовать в выборах еще до официального выдвижения приводили к невысокому уровню отсева кандидатов на стадии регистрации, на который обращают внимание провластные эксперты. В данном случае отсев нельзя считать важным показателем именно в силу такой практики предварительных отказов и предсказуемости шансов на прохождение муниципального фильтра.

Тем не менее отсев кандидатов после их официального выдвижения был вполне заметным. Самый низкий уровень отсева (31 %) был в 2015 году, чуть выше (34 %) – в 2014 году, еще выше (47 %) – в 2012 году. Самый высокий уровень отсева (57 %) в 2013 году был связан с большим числом самовыдвиженцев на выборах Мэра Москвы, реально не пытавшихся преодолеть двойной фильтр.

Важнее, однако, качественный состав сошедших с дистанции кандидатов. Часть отсеивалась еще до подачи документов на регистрацию. В одних случаях это было вызвано пониманием невозможности преодолеть муниципальный фильтр без помощи партии власти (например, отказ кандидата от «Справедливой России» в Камчатском крае в 2015 году М. Л. Пучковского). В других случаях кандидат был отозван выдвинувшей его партией; наиболее яркие случаи имели место в 2014 году, когда три партии отозвали перспективных кандидатов в губернаторы Орловской области, а ЛДПР отозвала С. М. Катасонова, который был единым кандидатом от оппозиции на выборах губернатора Оренбургской области (КПРФ и «Справедливая Россия» кандидатов не выдвигали).

Отдельно стоит отметить кандидатов, не сумевших преодолеть муниципальный фильтр. В каждой кампании был один кандидат от КПРФ (второй по уровню электоральной поддержки партии), получавший отказ в регистрации – О. А. Ефимова в Новгородской области в 2012 году (в 2017 году фильтр преодолела и получила 16,2 %), В. С. Кретов в Чукотском АО в 2013 году, В. А. Буланов в Нижегородской области в 2014 году. В 2015 году отказ в регистрации на выборах губернатора Омской области получил депутат Государственной думы О. И. Денисенко, но ему удалось добиться регистрации через Верховный суд РФ; зарегистрированный всего за 15 дней до дня голосования, он получил 28,2 % голосов. Из других кандидатов, не преодолевших муниципальный фильтр, можно отметить бывших губернаторов Ставропольского края и Курской области соответственно А. Л. Черногорова (2014) и А. В. Руцкого (2014), бывшего заместителя председателя правительства Забайкальского края А. Г. Кошелева (2013), депутата Государственной думы О. Г. Дмитриеву (Санкт-Петербург, 2014), бывшего депутата Государственной думы и бывшего члена Совета Федерации И. В. Старикова (Новосибирская область, 2014).