Текст книги "Партии и выборы в России 2008–2022. История заката"

В своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года президент Д. А. Медведев предложил увеличить сроки полномочий Президента и Государственной думы с четырех лет до соответственно шести и пяти лет. Данное предложение требовало внесения изменений в Конституцию РФ. И хотя для изменения Конституции предусмотрен многоступенчатый процесс (одобрение не только обеими палатами, но и законодательными органами не менее двух третей субъектов РФ), предложенные Д. А. Медведевым изменения были приняты стремительно: Закон РФ о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» был одобрен Государственной думой 21 ноября, Советом Федерации – 26 ноября и 30 декабря 2008 года был подписан Президентом. Это стало первым изменением Конституции РФ после 15 лет ее действия.

19 июля 2009 года был подписан Федеральный закон № 196-ФЗ, который привел в соответствие с этими изменениями Конституции федеральные законы «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации».

Вслед за этим были увеличены с четырех до пяти лет сроки полномочий Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, избирательных комиссий муниципальных образований и территориальных избирательных комиссий. Инициатором законопроекта выступил председатель комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству В. Н. Плигин, закон был подписан Президентом 4 июня 2010 года.

В 2008 году были приняты два закона, касающиеся сроков избрания органов местного самоуправления. По инициативе Законодательного собрания Санкт-Петербурга был принят Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 149-ФЗ, позволивший однократное не более чем на один год продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте РФ. Эти выборы должны были быть проведены до 14 марта 2011 года. А по инициативе Московской областной думы приняли Федеральный закон от 25 ноября 2008 года № 222-ФЗ, согласно которому выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания.

8 марта 2011 года появился еще один Федеральный закон, инициированный Законодательным собранием Санкт-Петербурга. Он разрешил законом субъекта РФ продлевать или сокращать не более чем на 6 месяцев срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в целях совмещения дня голосования на выборах депутатов этого органа с днем голосования на выборах депутатов Государственной думы. Фактически закон был нацелен на перенос региональных выборов с марта 2012 года (когда должны были пройти президентские выборы) на декабрь 2011 года. В результате все субъекты РФ, где региональные выборы должны были пройти одновременно с президентскими выборами, перенесли их на декабрь 2011 года.

Изменения в Федеральный закон «О политических партиях» в 2008–2011 годах вносились 16 раз. Из них 8 раз изменения вносились только в закон о партиях, 2 раза – одновременно в закон о партиях и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Еще 6 раз изменения вносились одновременно в избирательное и партийное законодательство, при этом изменения в законе о партиях играли вспомогательную роль, поэтому в данном подразделе они не будут обсуждаться. Кроме того, был принят отдельный Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

В целом изменения, внесенные в эти годы в закон о партиях, не меняли закон сколько-нибудь существенно. Пожалуй, самым важным был Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 144‐ФЗ, принятый по инициативе депутатов всех фракций. Этот закон увеличил государственное финансирование партий по итогам думских и президентских выборов сразу в четыре раза. Тем самым депутаты фактически увеличили финансирование сами себе. Впоследствии такая «щедрость» вошла в традицию, и в последующие годы государственное финансирование партий увеличивалось еще несколько раз.

А вот принятый по инициативе президента Федеральный закон от 28 апреля 2009 года № 75-ФЗ никакого значения не имел. Хотя данная инициатива была озвучена в Послании 2008 года. Президент тогда сказал: «Поэтапно должно быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии». Почему это нужно было сделать именно поэтапно – осталось неясным. Закон провозгласил, что с 1 января 2010 года минимальное число членов партии снижалось с 50 до 45 тыс., а с 1 января 2012 года – до 40 тыс. Такое «нанопослабление» никак не повлияло на партийную систему: за период 2010–2011 годов ни одной новой партии не появилось. А в апреле 2012 года минимальное число членов партии было снижено сразу в 80 раз (см. подраздел 2.1.2).

Другое предложение Послания-2008, которое отразилось в законе о партиях, было связано с некоторым изменением порядка назначения глав регионов. Президент провозгласил, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей субъектов РФ представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах (и больше никем). В тот период (да и позже) во всех регионах партией-лидером была «Единая Россия»; таким образом, новый порядок фактически давал право выдвигать кандидатуры только этой партии, причем не региональным отделениям (что было бы вполне логично), а федеральному руководству (лидером «Единой России» в то время был глава Правительства В. В. Путин). При этом партия должна была после консультаций с Президентом предложить не менее трех кандидатур, у Президента оставалось право не согласиться со всем списком (чего ни разу не было), а затем Президент имел право выбрать любую из кандидатур без каких-либо ограничений.

Соответствующий закон был подписан президентом 5 апреля 2009 года, но 17 декабря 2009 года был принят новый закон, сокративший сроки описанных процедур. Реально при таких процедурах решение принимал Президент, а участие партии в данном процессе носило характер формализации согласований в высшем руководстве страны в условиях «тандемократии»[13]13
  Подробно процессы назначения глав регионов в период 2009–2012 годов описаны в книге: Кынев А. В. Губернаторы в России: между выборами и назначениями. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2020. С. 550–579.


[Закрыть].

Еще одно предложение Послания-2008 («парламентские партии должны иметь четко сформулированные гарантии освещения их работы в государственных СМИ») вылилось в Федеральный закон от 12 мая 2009 года № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

В следующем Послании (от 12 ноября 2009 года) президент Д. А. Медведев предложил распространить на регионы гарантии равного освещения в СМИ деятельности партий, представленных в региональных парламентах. Соответствующий закон был им инициирован и подписан 6 мая 2010 года. Другое предложение из этого Послания («чтобы органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах») было закреплено в Федеральном законе от 4 июня 2010 года № 116-ФЗ. Все эти нововведения имели сугубо косметический характер.

Еще три закона были внесены депутатами. Один – уточняющий условия прекращения государственной поддержки партии или ее регионального отделения (Федеральный закон от 8 ноября 2008 года № 200-ФЗ), второй – изменяющий порядок публикации программы партии: не после съезда, а после государственной регистрации (Федеральный закон от 3 ноября 2010 года № 289-ФЗ), третий – о возможности выдвижения кандидатов или списков коллегиальным постоянно действующим руководящим органом партии в случае отсутствия регионального отделения (Федеральный закон от 5 апреля 2011 года № 44-ФЗ). Кроме того, по инициативе Правительства РФ был принят Федеральный закон от 8 декабря 2011 года № 421-ФЗ с целью устранения противоречий и исключения несогласованности норм закона.

Изменению правил выдвижения и регистрации кандидатов и партийных списков были посвящены восемь федеральных законов, принятых в 2009–2011 годах. Самым важным из них был Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 3-ФЗ, отменивший избирательный залог на всех выборах. С такой законодательной инициативой выступило в 2008 году Законодательное собрание Пермского края, но ее повторил и президент Д. А. Медведев в своем Послании-2008. Отмена избирательного залога нанесла серьезный удар по конкуренции на выборах, поскольку система регистрации на основании подписей избирателей в тот период уже давала возможность отказывать любому неугодному кандидату.

Вслед за этим ужесточением произошло еще одно: непартийные общественные объединения были лишены права выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах (право выдвигать кандидатов по мажоритарным округам у них сохранилось). Следует отметить, что до 2008 года такие общественные объединения редко пользовались данным правом. Но как раз на выборах, прошедших в марте 2009 года в условиях сокращения числа политических партий, непартийные общественные объединения резко активизировались (см. подраздел 1.4.4). И в этот момент по инициативе нескольких депутатов от «Единой России», ЛДПР и «Справедливой России», в явном противоречии с предложениями, высказанными в Послании-2008, был принят Федеральный закон от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ, отменивший возможность выдвижения списков кандидатов непартийными общественными объединениями.

В Посланиях 2008 и 2009 годов речь шла и о возможности освобождения партий от сбора подписей. Так, в Послании-2008 было сказано: «Надо обсудить и возможность поэтапного снижения количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную думу. А партии, которые в ходе следующих выборов в Государственную думу смогут набрать более 5 % голосов либо создавшие фракции в более чем трети региональных парламентов, надо полностью освободить от сбора подписей. Сегодня, напомню, такой привилегией обладают лишь партии, имеющие фракции в Государственной думе».

В Послании-2009 тема была продолжена: «Партии, не представленные в Государственной думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах. Такой же принцип можно установить и для муниципальных выборов. И еще одно. Думаю, что в перспективе мы должны вообще отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам. Наше законодательство и без того достаточно требовательно к качеству партийного строительства. Оно обязывает партии иметь значительную численность, это прямо зафиксировано в законе, и действовать в большинстве регионов страны. Так что дополнительные тесты на массовую поддержку и организационные способности им проходить не нужно».

Из этих доводов должно было следовать, что непарламентские партии нужно немедленно освободить от сбора подписей. Тем более что в этот момент их оставалось всего три. Но такое освобождение было сделано только в 2012 году, причем одновременно с партийной реформой, снизившей требуемую численность партий, то есть убравшей главный аргумент для освобождения партий от сбора подписей и приведшей к взрывному росту числа партий (подробнее об этом см. подраздел 2.1.2).

А пока были реализованы другие тезисы Посланий 2008 и 2009 годов. Федеральный закон от 3 июня 2009 года № 108‐ФЗ содержал две новеллы. Первая предусматривала поэтапное[14]14
  Характерный стиль того времени: смягчения – небольшие и при этом поэтапные, ужесточения – моментальные и резкие.


[Закрыть] снижение требуемого числа подписей на выборах в Государственную думу: с 200 до 150 тыс. для выборов шестого созыва и до 120 тыс. для выборов следующих созывов. Как показали дальнейшие события, новелла сработала лишь на первом этапе: на выборах 2011 года трем непарламентским партиям пришлось собирать по 150 тыс. подписей, и они с этой задачей справились. Следующие выборы проводились уже по новому закону, и число подписей на них вернулось к 200 тыс.

А вот вторая новелла третьеиюньского закона была самой бессмысленной. Она освободила от сбора подписей партии, представленные не менее чем в трети законодательных органов субъектов РФ. Но в тот момент (да и позднее) такая представленность была только у парламентских партий, которые и так уже были освобождены от сбора подписей. Для непарламентской партии достичь представленности в трети российских регионов почти нереально, лишь Российская партия пенсионеров за социальную справедливость в 2022 году подошла близко к этой черте.

Также по инициативе президента Федеральным законом от 9 ноября 2009 года № 250-ФЗ был установлен единый для всех субъектов РФ и муниципальных образований возраст приобретения права быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования – 18 лет.

Еще четыре закона были инициированы депутатами Государственной думы (хотя часть из них явно была подготовлена в ЦИК). Так, Федеральный закон от 1 июля 2010 года № 133‐ФЗ уточнил порядок выдвижения избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам. Федеральный закон от 23 июля 2011 года № 259‐ФЗ немного упростил оформление документов по выдвижению кандидатов партиями, а также установил единые для региональных и муниципальных выборов и референдумов формы подписных листов и единые основания для признания подписи недействительной.

Два закона касались исключительно правил выдвижения партийных списков на выборах в Государственную думу. Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 325-ФЗ увеличил с 3 до 10 максимально допустимое число кандидатов в общефедеральной части федерального списка. А Федеральный закон от 23 февраля 2011 года № 17-ФЗ уменьшил с 80 до 70 минимальное число региональных групп в списке кандидатов. Оба решения носили конъюнктурный характер. Обе измененные нормы были установлены перед выборами 2007 года и, таким образом, действовали только одну кампанию. То же самое произошло и с нормой «не менее 70 групп», которая была изменена уже перед выборами 2016 года. Норма «не более 10 кандидатов» продержалась две кампании и была изменена перед выборами 2021 года.

Избирательным комиссиям в описываемый период законодатели уделяли немного внимания. Было принято лишь три закона, затрагивающих порядок их формирования и деятельности. Один из этих законов (Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ, инициирован президентом) появился в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Он содержал ряд запретов для большого числа государственных служащих и в том числе членов избирательных комиссий, работающих в них на штатной основе.

Два других закона были инициированы депутатами Государственной думы и касались исключительно избирательных комиссий муниципальных образований. Первый (Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ) позволял возлагать полномочия избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию в случае создания вновь образованного муниципального образования и в иных случаях отсутствия представительного органа муниципального образования. Второй (Федеральный закон от 27 декабря 2009 года № 357-ФЗ) кардинально изменял порядок формирования комиссий муниципальных образований. Согласно новому порядку, представительный орган муниципального образования назначал половину членов комиссии по предложениям политических партий, представленных в Государственной думе, законодательном органе субъекта РФ и представительном органе муниципального образования, а другую половину – по предложению избирательной комиссии субъекта РФ (для муниципальных образований «верхнего» уровня) либо по предложениям территориальной избирательной комиссии и/или избирательной комиссии муниципального района (для поселений). Фактически это означало включение избирательных комиссий муниципальных образований в единую вертикаль, что противоречило принципу самостоятельности местного самоуправления.

Три закона были посвящены изменениям правил проведения предвыборной агитации и финансирования избирательных кампаний.

Федеральный закон от 19 июля 2009 года № 203-ФЗ, принятый по инициативе депутатов от «Единой России», отменил норму, обязывающую партии, получившие менее 3 % голосов, оплачивать СМИ «бесплатные» эфирное время и печатные площади, но взамен эти партии лишались бесплатного эфирного времени и печатных площадей на будущих выборах.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 222-ФЗ, принятый по инициативе президента, установил обязанность собственников, владельцев помещения, предоставленного зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, уведомить в письменной форме избирательную комиссию о факте предоставления помещения и об условиях, на которых оно было предоставлено. Избирательную комиссию в свою очередь закон обязал довести эту информацию до сведения других зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений.

Федеральный закон от 23 декабря 2010 года № 384-ФЗ, принятый по инициативе депутатов Государственной думы, увеличил предельную сумму расходов средств избирательного фонда политической партии на выборах в Государственную думу с 400 до 700 млн руб. Предельные суммы расходов средств избирательных фондов региональных отделений политических партий увеличены (в зависимости от числа избирателей в регионе) в 1,75–2,5 раза.

Четыре закона, принятые в 2010–2011 годах, касались порядка проведения голосования. Два из них были инициированы президентом – соответствующие предложения были озвучены им в Послании-2009.

Федеральный закон от 31 мая 2010 года № 112-ФЗ отменил досрочное голосование по инициативе граждан на муниципальных выборах (оно было оставлено только для местного референдума; также осталось досрочное голосование по инициативе избирательных комиссий в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, полярных станциях, а также за пределами территории РФ). Новелла эта появилась из‐за частых злоупотреблений при проведении досрочного голосования, однако правильнее было бы бороться именно со злоупотреблениями, а не отменять его совсем. Для муниципальных выборов, где практически бессмысленны открепительные удостоверения, новелла привела к ограничениям избирательных прав граждан и спустя четыре года была отменена на основании решения Конституционного суда РФ (см. подраздел 2.1.10).

Федеральный закон от 4 октября 2010 года № 263-ФЗ внес ряд уточнений в порядок использования на выборах и референдумах открепительных удостоверений. Установлены способы защиты открепительных удостоверений от подделки. При выдаче открепительного удостоверения в него стали вноситься фамилия, имя и отчество избирателя, серия и номер паспорта, номер избирательного участка, где он включен в список избирателей, и др. В протокол участковой избирательной комиссии добавлены строки, связанные с учетом открепительных удостоверений. Установлена уголовная ответственность за незаконное изготовление открепительных удостоверений, хранение и перевозку незаконно изготовленных открепительных удостоверений и административная ответственность за получение в избирательной комиссии бюллетеня с целью проголосовать вместо другого избирателя, а также за нарушение порядка выдачи открепительного удостоверения, невыполнение требования о его изъятии и за использование заведомо поддельного открепительного удостоверения.

Изменения были полезны, однако с подачи одного из авторов книги эти предложения вносились еще в 2005 году депутатами В. А. Рыжковым, С. А. Насташевским, Б. А. Виноградовым, М. М. Задорновым и В. М. Зубовым, но тогда они были отвергнуты депутатами от «Единой России» и представителями ЦИК. А в 2010 году уже правильнее было ставить вопрос об отказе от открепительных удостоверений[15]15
  Любарев А. Закон, опоздавший на пять лет (http://votas.ru/opozd.html).


[Закрыть].

В этом же русле был и Федеральный закон от 25 июля 2011 года № 262-ФЗ, инициированный депутатами из всех фракций. Он уточнил порядок голосования вне помещения для голосования. В частности, жестко определено в зависимости от численности избирателей на избирательном участке количество переносных ящиков для голосования. Крайний срок подачи заявления на голосование вне помещения для голосования сокращен на два часа (вместо «за 4 часа до окончания голосования» стало «за 6 часов до окончания голосования»).

Отдельно следует отметить Федеральный закон от 14 июня 2011 года № 143-ФЗ, призванный обеспечить избирательные права инвалидов. Он, в частности, предусматривал, что на отдельных избирательных участках (перечень которых определяется решением избирательной комиссии, организующей выборы, а на федеральных выборах – избирательной комиссией субъекта РФ) материалы на информационных стендах должны дублироваться крупным шрифтом и/или с применением шрифта Брайля, а также должны изготавливаться специальные трафареты для самостоятельного заполнения бюллетеня, в том числе с применением шрифта Брайля.