Текст книги "Партии и выборы в России 2008–2022. История заката"

Глава 2. Период с апреля 2012 года по апрель 2016 года

2.1. Изменения избирательного и партийного законодательства с 2012 года по апрель 2016 года

Необходимость избирательной и партийной реформы была публично признана федеральной властью сразу после акций протеста по итогам выборов в Государственную думу 4 декабря 2011 года (митинг на Болотной площади 10 декабря 2011 года, митинг на проспекте Академика Сахарова 24 декабря 2011 года и др.). Реформа, очевидно, была связана в том числе с попыткой ликвидации побочных последствий прежней электоральной политики 2000‐х годов.

В начале 2000‐х годов электоральные реформы стали неотъемлемой частью государственной политики. Тогда политика государства в целом была направлена на резкое усиление контроля федерального центра над регионами, и избирательное и партийное законодательство стали важной частью реализации этого курса. Согласно Федеральному закону от 1 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» только политические партии сохраняли право на участие в выборах, при этом партии могли быть только федеральные. Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязал регионы избирать не менее половины депутатов своих парламентов по пропорциональной избирательной системе. В сентябре 2004 года было объявлено о предстоящей отмене прямых выборов губернаторов (последние подобные выборы прошли в феврале 2005 года) и переходе с 2007 года от смешанной к полностью пропорциональной избирательной системе. Таким образом, регионы лишались своих прямых непосредственных представителей в Государственной думе и сохраняли лишь опосредованное представительство через привязанные к регионам группы партийных списков. Главным бенефициаром этих изменений были контролирующие партии (в том числе неформально) государственные органы и само федеральное руководство политических партий.

Структура российских партий предполагает жесткую иерархию, когда все решения даже региональных отделений требуют согласования с ее центральным руководством. Фактически наряду с системой «исполнительной вертикали» и иных вертикалей (вертикали силовых структур, корпоративные вертикали и т. п.) создавалась партийная вертикаль, когда последнее слово в любой партии оставалось за ее центральным руководством, а сами партии регистрировались только в Москве и были зависимы от контролирующих органов. Одним из главных аргументов сторонников данной системы было то, что усиление «партийной вертикали» будет способствовать усилению единства страны и ее внутренней интеграции. То есть региональные парламенты должны были оказаться зависимы от федерального центра не в меньшей степени, чем от региональной власти.

По мере накопления опыта выборов по новым правилам федеральный центр стал пытаться все сильнее контролировать процесс выдвижения кандидатов партиями, еще больше сокращая число партий-игроков (до семи партий к 2009 году) и вводя все новые запреты и контрольные механизмы. В 2005 году были запрещены избирательные блоки, началось повсеместное повышение заградительного барьера до 7 %, резко ужесточилась регистрация списков и кандидатов (от правил сбора и проверки подписей до оформления личных документов кандидатов), что усилило правовые возможности воздействия регистрирующих и контролирующих органов на состав кандидатов. Фактически большинство норм, связанных с подготовкой документов для регистрации, неисполнимы и носят запретительный характер, изначально ориентируясь на политику двойных стандартов, когда для одних нормы закона действуют, а для других – нет.

В 2006–2007 годах были введены запрет партиям включать в предвыборные списки представителей других партий, запрет депутатам вступать в ходе созыва в иную партию, чем ту, от которой они официально баллотировались. Иными словами, были вообще запрещены межпартийные союзы, когда члены одной партии-союзника входят в избирательный список другой. Промежутки времени между этапами ужесточения законодательства сокращались. Если между первоначальным введением новых норм и изменением законодательства в 2005 году прошло около трех лет, то между поправками 2005 года и новой редакцией правовых норм 2006 года – около одного года. В то же время отменили графу «против всех», предельный порог явки для признания выборов состоявшимися, институт общественных наблюдателей на выборах.

Еще в 2002 году было законодательно закреплено правовое неравенство партий, уже представленных в Государственной думе, и всех остальных политических партий. В частности, партии, представленные в Государственной думе, были освобождены от сбора подписей и внесения избирательного залога при выдвижении кандидатов (в 2009 году избирательный залог отменили), получили привилегированное положение при формировании избирательных комиссий.

Смысл системы все более ограниченной конкуренции и управляемой партийности был прост: в условиях, когда растет доля депутатов, избираемых по партийным спискам, а сами партии при этом находятся в прямой зависимости от контролирующих их деятельность органов исполнительной власти, контроль последних над партиями по сути превращается в их косвенный контроль над депутатами.

Постепенно следующим этапом реформы стало все более широкое использование уже не смешанной, а полностью пропорциональной избирательной системы. С 2007 года она внедрялась не только на выборах депутатов Государственной думы – на полностью пропорциональную систему выборов к 2010 году перешло 11 регионов из 83, в 2011 году был принят закон о принудительном введении партийных списков уже и на муниципальных выборах.

При этом администрация Президента РФ Д. А. Медведева попыталась несколько усилить «системную» (то есть состоящую из оставшихся шести зарегистрированных партий) оппозицию. Вероятно, в условиях имеющей конституционное большинство «Единой России» таким образом предпринималась попытка усилить иных игроков и тем самым повысить политический вес президента как медиатора, снизить его зависимость от «Единой России». Были приняты поправки к законам, гарантирующие представителям парламентских партий работу на штатной основе в региональных парламентах, фактически снижающие заградительный барьер до 5 % и т. д. Незначительно была снижена минимальная численность партий.

Некоторое усиление статуса системной оппозиции при Д. А. Медведеве наложилось на изменение социально-экономической обстановки после кризиса 2009–2010 годов, революцию социальных сетей, символическое влияние внешних событий («арабская весна» и т. д.) и ряд других факторов. Системная оппозиция начала все чаще фрондировать, началась концентрация протестных голосов вокруг немногих оставшихся хотя и системных, но альтернативных партий. Один из лидеров «несистемной» оппозиции А. А. Навальный[95]95
  Включен в список террористов и экстремистов Росфинмониторинга 25.01.2022.


[Закрыть] объявил публичную кампанию «Голосуй за любую другую партию». В итоге «Единая Россия» получила менее 50 % голосов. Этот результат вызвал немедленный демонтаж ряда элементов политической системы 2000‐х годов, осуществленный уже в условиях фактического возвращения В. В. Путина на пост Президента РФ.

Чтобы избежать концентрации протеста вокруг немногих оставшихся партий, были предприняты экстренные меры по смягчению партийного и избирательного законодательства, призванные стимулировать размывание протестных голосов между множеством партий. Премьер-министр В. В. Путин 15 декабря 2011 года провел в прямом эфире очередную (десятую) горячую линию под названием «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение». В этой программе было заявлено о намерении вернуть выборы губернаторов. В. В. Путин также сообщил, что можно либерализовать регистрацию партий[96]96
  Специальная программа «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение» (http://2011.moskva-putinu.ru/).


[Закрыть].

Через неделю после горячей линии В. В. Путина, 22 декабря 2011 года, Президент РФ Д. А. Медведев выступил со своим последним на посту Президента Посланием Федеральному Собранию РФ. В Послании он продолжил тему комплексной политической реформы. В частности, было предложено:

• перейти к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов;

• ввести упрощенный порядок регистрации партий – по заявке от 500 человек, представляющих не менее 50 % регионов страны;

• отменить необходимость собирать подписи для участия в выборах в Государственную думу и в региональные законодательные органы;

• сократить количество подписей избирателей, необходимых для участия кандидата в выборах Президента РФ до 300 тысяч, а для кандидатов от непарламентских партий – до 100 тысяч;

• изменить систему выборов в Государственную думу РФ (дословно было сказано: «Считаю целесообразным для укрепления связей депутатов с избирателями ввести пропорциональное представительство по 225 округам. Эта мера позволит каждой территории иметь своего непосредственного представителя в парламенте. Сейчас, к сожалению, все это знают, некоторые субъекты Федерации не имеют даже одного депутата, избранного местными жителями»);

• изменить порядок формирования Центральной избирательной комиссии РФ и региональных избирательных комиссий; представительство политических партий в избиркомах должно быть расширено; партии должны получить право отзывать своих представителей в комиссиях досрочно в случае необходимости.

Уже 23 декабря 2011 года Президент РФ приступил к выполнению обещаний по либерализации избирательного и партийного законодательства. Три основных закона в рамках предложенной реформы были довольно быстро внесены, приняты и подписаны еще Президентом РФ Д. А. Медведевым (в апреле и мае 2012 года): либерализация партийного законодательства; восстановление прямых выборов глав регионов; отмена сбора подписей в поддержку кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых любыми политическими партиями, за исключением выборов Президента РФ; на выборах Президента РФ необходимое число подписей для кандидата-самовыдвиженца снижено до 300 тыс., а для кандидата, выдвинутого непарламентской партией, до 100 тыс.

Однако с новым федеральным законом о выборах депутатов Государственной думы возникла задержка, его концепция несколько раз менялась. В январе – марте 2012 года в СМИ обсуждалось, как может быть на практике реализована идея «пропорционального представительства по 225 округам». Ряд экспертов высказывали гипотезу, что речь идет о биноминальной избирательной системе чилийского типа (двухмандатные округа, где конкурируют партийные списки, – при такой системе в большинстве округов ожидалось избрание представителей двух разных партий, и только в округах, где одна партия имеет более двух третей голосов, она могла бы получить оба мандата). Высказывалась также версия смешанной избирательной системы, но только для партийных кандидатов (без самовыдвиженцев). Наконец, в конце февраля 2012 года был внесен законопроект о новых правилах выборов в Государственную думу, который в итоге предполагал сохранение полностью пропорциональной системы, при этом партийные списки предлагалось делить на 225 территориальных групп и упразднить в списках наличие центральной общероссийской части. Данный законопроект и содержащаяся в нем явно плохо проработанная и во многом абсурдная методика распределения мандатов вызвали резкую критику. В итоге он так и не был принят.

1 марта 2013 года Президент РФ В. В. Путин внес в Государственную думу новый проект федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Одновременно глава государства отозвал проект аналогичного закона, внесенный Д. А. Медведевым.

Именно законопроект, внесенный В. В. Путиным, в итоге стал основой принятого закона. Однако он тоже принимался без спешки. 16 апреля 2013 года проект был принят в первом чтении, и было установлено, что поправки к нему принимаются в 30-дневный срок. Однако затем возникла продолжительная пауза, срок представления поправок продлевался четыре раза. И во втором чтении проект был принят только 12 февраля 2014 года. Затем уже все пошло быстро: 14 февраля – третье чтение, 19 февраля – рассмотрение Советом Федерации, и 22 февраля закон был подписан Президентом РФ.

В наименьшей степени было реализовано предложение президента по изменению порядка формирования избирательных комиссий. Его первая часть (расширение представительства политических партий в избиркомах) вовсе не была реализована. Вторую часть (право отзыва партиями своих представителей в избиркомах) президент попытался реализовать в проекте федерального закона, который был внесен 3 апреля 2012 года и принят в первом чтении 23 мая 2012 года. После этого законопроект пролежал без движения восемь лет и был принят в июле 2020 года с поправками, не имевшими никакого отношения к исходному проекту (см. подраздел 4.1.4).

В целом в период с апреля 2012 года по апрель 2016 года продолжалась довольно интенсивная правка избирательного и партийного законодательства. За этот период изменения в законы о выборах вносились 36 раз (в том числе в рамочный закон 32 раза), и еще 8 раз изменения вносились только в закон о политических партиях.

Либерализация партийного законодательства стала главной составляющей реформ 2012 года. Главной новеллой стало снижение требований к числу членов партии – с 40 тысяч до 500 членов (то есть сразу в 80 раз). Параллельно было отменено требование к числу членов региональных отделений (до реформы требовалось не менее 400 членов для отделений в 42 регионах и не менее 150 в остальных).

Одновременно Федеральным законом от 2 апреля 2012 года № 28-ФЗ были приняты и некоторые другие послабления: снизили с трех до двух человек минимальное представительство региональных отделений на учредительном съезде; увеличили периодичность отчетности перед Минюстом с ежегодной до одного раза в три года; Минюсту разрешено вместо отказа в регистрации партии принимать решение о приостановлении регистрации, в котором он должен указать исчерпывающий перечень претензий; периодичность избрания руководящих органов увеличена с четырех до пяти лет; с пяти до семи лет увеличен период, за который партия должна набрать необходимый для продолжения своего существования уровень участия в выборах.

Такая либерализация была оценена экспертами как половинчатая. Они отмечали, что сохранился ряд норм, препятствующих развитию партий: необходимость регистрации каждого регионального отделения; обязанность партии представлять в Минюст списки своих членов; расплывчатые формулировки оснований для отказа партии в регистрации; ежеквартальная финансовая отчетность перед избиркомами[97]97
  Любарев А. Политическая реформа: промежуточный итог (http://lyubarev.narod.ru/elect/echo/870692.htm); Любарев А. Е. Перспективы развития партийной системы в свете политических реформ 2012 г. // Партии и выборы: вчера, сегодня, завтра / Под ред. Ю. Г. Коргунюка и Г. М. Михалевой. М.: КМК, 2012. С. 131–138.


[Закрыть].

В течение следующих четырех лет в закон о партиях был внесен еще ряд изменений. Федеральный закон от 1 декабря 2012 года № 211-ФЗ, принятый по инициативе Правительства РФ, продолжил тенденцию увеличения государственного финансирования партий, начатую еще в 2005 году. В этот раз финансирование было увеличено в 2,5 раза и достигло 50 руб. за один голос. Однако в этом же созыве размер финансирования был еще раз увеличен – до 110 руб. за голос (Федеральным законом от 14 октября 2014 года № 300-ФЗ, принятым по инициативе депутатов от всех фракций), по-видимому, как результат «крымского консенсуса».

Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 185-ФЗ, принятый по инициативе Правительства РФ, изменил правила финансовой отчетности политических партий. В нем также регулировалось право партий заключать договоры займа и кредитные договоры.

Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 236-ФЗ, также принятый по инициативе Правительства РФ, внес уточнения в статью о символике политических партий.

Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 6-ФЗ, принятый по инициативе Думы Ханты-Мансийского АО, внес уточнения в порядок представления партиями предложений Президенту РФ кандидатур на должность глав тех регионов, которые не избираются путем прямых выборов.

Федеральный закон от 23 мая 2015 года № 133-ФЗ, принятый по инициативе группы депутатов от «Единой России», отменил возможность создания политической партии путем преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.

Федеральный закон от 2 марта 2016 года № 41-ФЗ, принятый по инициативе группы депутатов от «Единой России», был направлен на уточнение отдельных норм о политических партиях с учетом действующих норм Гражданского кодекса РФ, в частности он определил порядок принятия политической партией и ее региональными отделениями решений по вопросам об образовании единоличного исполнительного органа.

Напомним, что прямые выборы глав российских регионов были отменены в декабре 2004 года (последние такие выборы завершились в феврале 2005 года). В последующие годы, уже при президенте Д. А. Медведеве, даже робкие предложения о восстановлении губернаторских выборов встречали резкую негативную реакцию со стороны президента[98]98
  Сахарков С. Приглашение к отставке. Дмитрий Медведев предложил Юрию Лужкову определиться по собственному желанию (https://u-f.ru/ru/Archive/2008/11/41/Article/ID_20782); Граник И. «Мне моя судьба небезразлична» // Коммерсантъ. 16 сентября 2009. № 171 (https://www.kommersant.ru/doc/1238339).


[Закрыть].

Ситуация резко изменилась после выборов в Государственную думу 2011 года. Хотя избирательная реформа была анонсирована на волне протестов, стоит отметить, что в требованиях протестных митингов не содержалось тезиса о восстановлении губернаторских выборов.

По нашему мнению, главной причиной возврата губернаторских выборов стало понимание Кремлем того факта, что президентские назначенцы, не прошедшие через горнило народного голосования, не способны обеспечивать нужный результат на федеральных выборах. И потому была поставлена задача – пропустить всех глав регионов через процедуру голосования. Но при этом Кремль позаботился, чтобы у них по возможности не было реальных конкурентов[99]99
  Более подробно причины возвращения губернаторских выборов разобраны в книге: Кынев А. В. Губернаторы в России: между выборами и назначениями. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2020. С. 756–772.


[Закрыть].

В первоначальной редакции проекта (внесенной президентом в Думу 16 января 2012 года) конкуренцию предполагалось ограничивать через президентский фильтр. В законопроекте это звучало так: «Выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с Президентом Российской Федерации, порядок проведения которых определяется Президентом Российской Федерации». Однако, вероятно, авторы проекта в конце концов поняли, насколько такой вариант ущербен. В условиях существования сотни политических партий и единых дней голосования президенту пришлось бы одновременно «консультироваться» с несколькими десятками претендентов. К тому же добавилась бы моральная ответственность президента за претендента, которого он бы «консультировал».

В окончательном варианте (Федеральный закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ) консультация с Президентом осталась лишь как возможность по инициативе самого Президента (которая реально не использовалась), а главным ограничением стал муниципальный фильтр. Он получился трехслойным (кроме городов федерального значения, позже к ним присоединились регионы, ликвидировавшие поселенческий уровень МСУ):

• необходимо собрать определенный процент от общего числа муниципальных депутатов и избранных на выборах глав;

• в числе этих подписей должен быть определенный процент от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, а также избранных на выборах глав муниципальных районов и городских округов;

• при этом кандидат должен получить подписи последних не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов.

Региональным законам позволено определять только два параметра – процент от числа всех муниципальных депутатов и глав плюс процент от числа депутатов и глав муниципальных образований верхнего уровня (то есть муниципальных районов и городских округов). Федеральный закон для этих чисел установил лишь рамки – от 5 до 10 %.

Кроме того, закон установил, что муниципальный депутат или глава может поддержать своей подписью только одного кандидата. Если предъявлены подписи депутата или главы за двух или более кандидатов, то действительной признается подпись с более ранней датой.

При введении муниципального фильтра декларировалось, что он необходим для отсечения несерьезных кандидатов и кандидатов, далеких от региона, где проводятся выборы. Позднее стали говорить, что он призван стимулировать партии к участию в муниципальных выборах. Все эти аргументы очень скоро показали свою несостоятельность[100]100
  Любарев А. Снова о муниципальном фильтре (сайт движения «Голос», включенного в реестр иностранных агентов, https://golosinfo.org/ru/articles/142073); Любарев А. Муниципальный фильтр: продолжение дискуссии (сайт движения «Голос», включенного в реестр иностранных агентов, https://golosinfo.org/ru/articles/142088); Андрейчук С., Канкия Д., Ковин В., Аверин В. Выдвижение и регистрация кандидатов на выборах глав регионов, назначенных на 9 сентября 2018 г.: Аналитический доклад (сайт движения «Голос», включенного в реестр иностранных агентов, https://golosinfo.org/articles/142798).


[Закрыть].

На самом деле многим уже при введении муниципального фильтра было очевидно, что он не преодолим без поддержки депутатов, избранных от «Единой России» (исключения – кандидаты от КПРФ в некоторых регионах)[101]101
  Любарев А. Закон о губернаторских выборах: фильтр покруче президентского (http://lyubarev.narod.ru/elect/echo/882157.htm).


[Закрыть]. Таким образом, партия власти получила реальную возможность определять, кого из конкурентов своего кандидата допускать до выборов. Это подтвердила и практика: власть этой возможностью постоянно пользовалась (см. подразделы 2.2.1 и 3.2.3).

Еще одним существенным ограничением на губернаторских выборах стало право региональных законодателей допускать или не допускать самовыдвижение. И в подавляющем большинстве регионов самовыдвижение было запрещено. Кроме того, самовыдвиженцы должны были преодолевать двойной фильтр – помимо подписей депутатов им нужно было еще собрать подписи избирателей в количестве (в зависимости от региона) от 0,5 до 2 %. Тем самым были ограничены возможности участия в выборах наиболее сильных конкурентов действующих глав – представителей региональных элит, для которых выдвижение от явно оппозиционной партии не соответствовало их имиджу и снижало электоральную поддержку. Позже, со снижением уровня поддержки партии власти, число регионов, где допускалось самовыдвижение, выросло (в основном с целью дать возможность главе идти самовыдвиженцем), но такие регионы все равно оставались в меньшинстве.

В течение последующих лет система муниципального фильтра не претерпела никаких изменений. Но два изменения в порядок проведения губернаторских выборов все же были внесены. Наиболее важное изменение внес Федеральный закон от 2 апреля 2013 года № 30-ФЗ, принятый по инициативе большой группы депутатов. Он разрешил региональным законодателям заменять прямые выборы высшего должностного лица субъекта РФ на избрание его законодательным органом субъекта РФ из трех кандидатур, предложенных Президентом РФ. Неформально близкие к власти политтехнологи аргументировали необходимость принятия этого закона ситуацией в ряде регионов Северного Кавказа. В итоге этой возможностью воспользовалось небольшое число регионов: кроме республик Северного Кавказа, Крым, Севастополь и автономные округа в составе областей (см. подраздел 2.2.1).

Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 238-ФЗ, принятый по инициативе президента, установил, что кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ одновременно с документами для своей регистрации представляет в избирательную комиссию сведения о трех кандидатурах, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Такая новелла была бы полезна, если бы кандидатура была одна или если бы кандидатуры ранжировались в порядке их предпочтения кандидатом на должность главы региона. Вместо этого у глав регионов осталось право произвольно выбирать своего назначенца в Совет Федерации (из трех кандидатур).