Текст книги "Партии и выборы в России 2008–2022. История заката"

Как отмечалось в подразделе 2.1.1, проект закона о выборах в Государственную думу, внесенный в 2012 году президентом Д. А. Медведевым, предусматривал сохранение пропорциональной системы с увеличением числа региональных групп. Однако впоследствии концепция поменялась, и в 2013 году президент В. В. Путин внес новый законопроект, предусматривавший возврат к смешанной системе. Этот законопроект был принят и стал Федеральным законом от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ.

Для того чтобы понять причины такого решения, следует вспомнить, что решение о переходе от смешанной к полностью пропорциональной системе было принято в 2004–2005 годах, когда политика государства в целом была направлена на резкое усиление контроля федерального центра над регионами. Центру важно было лишить глав регионов эффективных лоббистов в лице одномандатников и одновременно заставить их поддерживать список «Единой России» – для этого тогда же ввели разбиение списка на большое число групп, которые фактически оказались привязаны к регионам; и представителями регионов вместо одномандатников стали депутаты из региональных групп, связанные с губернаторами, но в меньшей степени зависящие от них. Еще одним фактором стало желание В. В. Путина усилить контроль над депутатским корпусом в условиях, когда он вынужден был временно сменить должность Президента РФ на премьер-министра, утверждаемого на свою должность Государственной думой.

При этом было понятно, что полностью пропорциональная система в меньшей степени, чем смешанная несвязанная система, выгодна «Единой России», которая уже в 2003 году показала, что может выиграть в большинстве одномандатных округов. Тем не менее В. В. Путин пошел в тот период на смену избирательной системы, руководствуясь отмеченными выше соображениями. К 2007 году он находился на пике популярности и, возглавив список «Единой России», добился получения ею 64,3 % голосов и 315 (70 %) мандатов.

В 2011 году ситуация была уже иной. В условиях экономического кризиса доверие ко всем органам власти снизилось, а список «Единой России» возглавлял менее популярный Д. А. Медведев. В результате «Единая Россия», несмотря на массивное применение административного ресурса, получила всего 49,3 % голосов и 238 мандатов (52,9 %).

Этот результат, по-видимому, и стал главным фактором, побудившим В. В. Путина вернуться к смешанной несвязанной системе. И теоретические расчеты, и практика российских региональных выборов показывают, что данная система обеспечивает получение партией-лидером абсолютного большинства мандатов даже при ее поддержке избирателями на уровне 35 %. Тем более что факторы, диктовавшие переход на пропорциональную систему, уже потеряли актуальность.

Избирательная система, принятая в 2014 году, была в основном аналогична системе, которая использовалась на выборах в Государственную думу 2003 года (формула 225:225 и 5-процентный заградительный барьер). Если говорить об избирательной системе в узком смысле (то есть о правилах, определяющих распределение мандатов), то главные отличия заключались в правилах формирования партийного списка: в 2003 году максимальное число депутатов в центральной части списка составляло 18, а минимальное число региональных групп – 7; в законе 2014 года сохранилась действовавшая в 2011 году норма о максимуме центральной части в 10 депутатов, а минимальное число региональных групп стало 35 (в 2011 году было 70). Сохранилась также возможность (которой не было в 2003 году) дробить крупные регионы на группы в границах одномандатных округов, так что максимально возможное число групп составило 225.

Еще одно ограничение: минимальное число кандидатов в списке было установлено на уровне 200 человек (в 2011 году было 400, в 2003 году таких ограничений не существовало). Отметим, что это было выгодно «Единой России», которая претендовала на получение более ста мандатов и использовала технологию «паровозов», поэтому ей стало целесообразно разбивать свой список на группы, соответствующие регионам. Другим партиям, претендовавшим на меньшее число мандатов, было выгоднее разбивать свой список на меньшее число групп, чтобы стимулировать конкуренцию между группами.

Существенную роль играли и другие нормы, отличавшие закон 2014 года от закона 2003 года. Это, в частности, запрет на избирательные блоки и иные правила регистрации кандидатов и партийных списков (см. подраздел 2.1.5).

После принятия данного закона и до начала кампании 2016 года никаких изменений в избирательную систему выборов в Государственную думу в узком смысле не вносилось. О других изменениях будет сказано в следующих подразделах.

Как отмечалось в подразделе 2.1.1, важной частью реформы, предложенной президентом Д. А. Медведевым, стало изменение порядка регистрации кандидатов и партийных списков. В Послании-2011 было предложено отменить необходимость собирать подписи для участия в выборах в Государственную думу и в региональные законодательные органы, а также сократить количество подписей избирателей, необходимых для участия кандидата в выборах Президента РФ.

Проект федерального закона, реализующего данные предложения, был внесен президентом почти сразу, 23 декабря 2011 года. Он стал Федеральным законом от 2 мая 2012 года № 41-ФЗ. В этом законе кандидаты и списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями, освобождались от сбора подписей избирателей на всех выборах, кроме президентских. На президентских выборах льгота сохранилась только у парламентских партий, кандидатам от непарламентских партий нужно было собирать 100 тыс. подписей, а самовыдвиженцам – 300 тыс.

В тот же день был подписан и Федеральный закон № 40‐ФЗ, восстановивший выборы глав регионов. В этот закон при подготовке его ко второму чтению было добавлено изменение требований к числу подписей, собираемых самовыдвиженцами. Если раньше это число устанавливалось региональными законами и не могло быть больше 2 % от числа избирателей, то теперь оно жестко закреплялось на уровне 0,5 %.

Напомним, что идея освободить партии от сбора подписей озвучивалась еще в Послании-2009, правда, «в перспективе». Аргументировалось это высокими требованиями к численности партий (см. подраздел 1.1.5). В таком контексте осталось непонятным, почему эта идея провозглашалась только для «перспективы», а не была реализована сразу, тем более что партий тогда было всего семь. А реализация ее в условиях, когда требование к численности партий снизилось в 80 раз и предполагался взрывной рост числа партий, было сомнительным решением. Один из авторов данной книги сразу предсказал, что через два года это решение будет пересмотрено[102]102
  Любарев А. Политическая реформа: промежуточный итог (http://lyubarev.narod.ru/elect/echo/870692.htm).


[Закрыть], и его прогноз в точности сбылся.

Снижение требуемого числа подписей на всех выборах для самовыдвиженцев и на президентских выборах для кандидатов от непарламентских партий было, безусловно, позитивным решением. Однако в отношении президентских выборов оно имело и негативный подтекст. Во-первых, предложение было выдвинуто уже в ходе избирательной кампании по выборам Президента 2012 года, где сохранялось прежнее требование в 2 млн подписей. Тем самым было официально признано, что данное требование чрезмерно. Во-вторых, ничем не были обоснованы и выглядели явно неконституционными различия в числе подписей для самовыдвиженцев и кандидатов от непарламентских партий, особенно учитывая снижение требований к численности партий до 500 человек[103]103
  Любарев А. Е. Есть ли логика в законодательном регулировании регистрации кандидатов на основании подписей избирателей // Юридические исследования. 2016. № 8. С. 1–8. DOI: 10.7256/2409-7136.2016.8.18949 (http://www.e-notabene.ru/lr/article_18949.html); Любарев А. Е. О ключевых изменениях законодательства о выборах президента России 2018 года в сравнении с выборами 2012 года: Аналитический доклад (сайт движения «Голос», включенного в реестр иностранных агентов, https://golosinfo.org/articles/142384).


[Закрыть].

Проект закона о выборах в Государственную думу, внесенный в 2013 году президентом В. В. Путиным, предусматривал в соответствии с ранее принятыми законами регистрацию партийных списков и партийных кандидатов без подписей, а для регистрации самовыдвиженцев – подписи избирателей в количестве 0,5 % от числа избирателей одномандатного округа. Однако в начале 2014 года, в точном соответствии с нашим прогнозом, концепция поменялась.

В окончательном виде Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ предусматривал освобождение от сбора подписей кандидатов и списков не от всех партий, но и не только от парламентских, а еще от тех, которые имели региональных депутатов, избранных по партийным спискам. На момент принятия закона партий, получавших такую льготу, было 12, но к выборам 2016 года их стало 14 (и такое же число получилось к выборам 2021 года). Такой подход мы сочли близким к оптимальному.

Число подписей для регистрации списков партий, не имеющих льготы, было установлено на уровне 200 тыс. (как для выборов 1995–2007 годов), хотя для выборов 2011 года оно уже было снижено до 150 тыс., и в законе предусматривалось его дальнейшее снижение до 120 тыс. Такое решение вместе с происходившим в течение ряда лет ужесточением норм, связанных со сбором и проверкой подписей, привело к тому, что на думских выборах 2016 и 2021 годов на основании подписей не был зарегистрирован ни один партийный список.

Еще более жестким и дискриминационным оказалось решение о числе подписей для самовыдвиженцев и кандидатов от партий, не имеющих льготы. Оно было повышено сразу в шесть раз – до 3 % от числа избирателей округа; таких чрезмерных требований не было с 1994 года.

Сразу после принятия закона о выборах в Государственную думу тремя депутатами от «Единой России», ЛДПР и «Справедливой России» был внесен законопроект, предусматривавший аналогичные изменения и для региональных выборов. Однако в ходе подготовки его ко второму чтению он был существенно ужесточен. В окончательном виде Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 95-ФЗ предусматривал увеличение числа подписей на региональных выборах для мажоритарных кандидатов, не имеющих льготы, также до 3 % (для партийных списков и кандидатов в депутаты на муниципальных выборах сохранилась норма о 0,5 %, а для партийных кандидатов в главы муниципальных образований сохранилось освобождение от сбора подписей).

При этом условия предоставления льготы для региональных и муниципальных выборов оказались менее либеральными, чем для выборов в Государственную думу. Для выборов региональных парламентов льготу, помимо парламентских партий, получили:

1) партии, получившие на последних выборах в Государственную думу более 3 % голосов (в 2014–2016 годах этим условиям удовлетворяла только одна партия, РОДП «Яблоко», после 2016 года таких партий не было);

2) набравшие не менее 3 % голосов на последних аналогичных выборах;

3) списки которых по результатам последних выборов в представительные органы муниципальных образований данного региона были допущены к распределению депутатских мандатов хотя бы в одном случае;

4) списки которых на последних выборах в представительные органы муниципальных образований данного региона в сумме получили не менее 0,5 % от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории региона.

На выборах муниципальных депутатов льготу, помимо парламентских партий и партий, получивших на выборах в Государственную думу более 3 %, получили:

1) в данном регионе – партии, допущенные к распределению мандатов или получившие не менее 3 % голосов избирателей на последних выборах в соответствующий региональный парламент;

2) в данном муниципальном образовании – партии, которые на последних выборах в этот представительный орган провели хотя бы одного депутата (неважно – по списку или по мажоритарному округу).

Как показали дальнейшие события, число партий-льготников практически на всех региональных и муниципальных выборах оказалось меньше, чем на выборах в Государственную думу (исключение – Дагестан в 2016 году). Во многих регионах освобождение от сбора подписей получили только пять федеральных льготников, а после 2016 года – только четыре. Учитывая, что на региональных выборах не было столь острой проблемы избытка списков (максимум 23 списка в 2013 году), а на муниципальных выборах (кроме региональных центров) участие партий нужно было скорее стимулировать, чем ограничивать, такое решение не соответствовало правовой логике[104]104
  Любарев А. Е. Есть ли логика в законодательном регулировании регистрации кандидатов на основании подписей избирателей // Юридические исследования. 2016. № 8. С. 1–8. DOI: 10.7256/2409-7136.2016.8.18949 (http://www.e-notabene.ru/lr/article_18949.html).


[Закрыть]. Оно было принято в условиях «крымского консенсуса» в интересах партий парламентской оппозиции, страдавших от конкуренции на выборах со стороны новых партий.

В период 2013–2015 годов был принят еще ряд законов, также касавшихся выдвижения и регистрации кандидатов. Федеральный закон от 2 апреля 2013 года № 30-ФЗ установил обязанность кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ сообщать сведения о недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории РФ, об обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ, а к моменту его регистрации закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и осуществить отчуждение ценных бумаг иностранных эмитентов. Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 102-ФЗ распространил эту обязанность на все федеральные и региональные выборы, а также на выборы глав муниципальных районов и городских округов.

Эти ограничения осложнили участие в выборах значительного круга предпринимателей, бизнес которых вышел на международный уровень. При этом следует отметить разительный контраст с нормами, касающимися должностных ограничений. Кандидат, занимающий должность, несовместимую с должностью, на которую он баллотируется, лишь дает обязательство в случае избрания освободить занимаемую должность. По аналогии, от кандидата, имеющего зарубежные активы, можно было требовать подобных обязательств, но никак не требовать закрытия счетов и прочего до тех пор, пока он не избран. Добавим, что введение данных норм значительно увеличило объем документов, представляемых кандидатами, и тем самым – их шансы получить отказ в регистрации.

Федеральный закон от 4 июня 2014 года № 146-ФЗ внес изменения в перечень документов, представляемых для заверения списка кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам. Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 231-ФЗ уточнил порядок проверки избирательными комиссиями представленных кандидатами сведений об имуществе, а также форму представления таких сведений.

В Федеральный закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ, посвященный восстановлению губернаторских выборов, во втором чтении неожиданно была добавлена норма, касающаяся всех выборов. Пассивного избирательного права были пожизненно лишены лица, осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и/или особо тяжких преступлений. Высказывалось мнение, что эта норма была нацелена в первую очередь на М. Б. Ходорковского[105]105
  Включен в реестр иностранных агентов 20.05.2022.


[Закрыть], отбывавшего в это время 14-летний срок. Однако целью мог быть и А. А. Навальный[106]106
  Включен в список террористов и экстремистов Росфинмониторинга 25.01.2022.


[Закрыть], против которого в это время уже было возбуждено уголовное дело, связанное с «Кировлесом».

Однако 10 октября 2013 года по жалобе нескольких граждан Конституционный суд РФ признал данную норму не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой ею установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан РФ.

Федеральный закон от 21 февраля 2014 года № 19-ФЗ, инициированный группой депутатов, установил, что лица, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, лишаются пассивного избирательного права до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости, а лица, осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, – до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости.

Таким образом, бессрочное лишение граждан пассивного избирательного права было отменено. Формально законодатели вроде бы учли и требование дифференцированного подхода к ограничениям. Однако, по мнению ряда юристов, новое положение нельзя было считать реализацией решения Конституционного суда в части недифференцированного ограничения пассивного избирательного права. В частности, обращалось внимание на то, что лица, осужденные условно, все равно подпадают под категорию «осужденные к лишению свободы», хотя условный приговор означает явно невысокую степень общественной опасности. Кроме того, отмечалось, что квалификация преступления на основе статьи 15 УК РФ не может лежать в основе дифференциации ограничения пассивного избирательного права как не отражающая реальную степень общественной опасности кандидата[107]107
  Черепанов В. А. К вопросу об ограничении пассивного избирательного права // Государство и право. 2015. № 12. С. 47–54; Любарев А. Е. О ключевых изменениях законодательства о выборах президента России 2018 года в сравнении с выборами 2012 года: Аналитический доклад (сайт движения «Голос», включенного в реестр иностранных агентов, https://golosinfo.org/articles/142384).


[Закрыть].

С ограничениями пассивного избирательного права был связан еще один закон, принятый в описываемый период, – Федеральный закон от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ, принятый по инициативе Законодательного собрания Красноярского края. Он запретил участвовать в выборах представительного органа муниципального образования, назначенных в связи с роспуском органа предыдущего созыва, бывшим депутатам распущенного органа, за исключением лиц, в отношении которых судом установлен факт отсутствия вины за непроведение правомочного заседания.

Напомним, что в 2006–2012 годах действовало правило, по которому голосование на всех выборах, кроме повторных и дополнительных, проводилось в два единых дня голосования – весенний (в марте) и осенний (в октябре, а в год выборов в Государственную думу – в декабре).

Депутаты от ЛДПР еще в октябре 2010 года внесли законопроект, предусматривавший проведение голосования всего один раз в году – в четвертое воскресенье марта. Полтора года он лежал без движения. И вдруг 24 апреля 2012 года его приняли в первом чтении. А затем ко второму чтению подготовили законопроект, увеличенный по объему почти в шесть раз. Закон этот был первоначально отклонен Советом Федерации, но обе палаты довольно быстро пришли к соглашению. И в конечном итоге получился Федеральный закон от 2 октября 2012 года № 157-ФЗ.

Помимо изменения дня голосования, в этот закон был внесен ряд других изменений, речь о которых пойдет дальше. Что касается единого дня голосования, то, в отличие от исходного проекта, он был перемещен на второе воскресенье сентября. Исключения были установлены для случаев повторных и дополнительных выборов, когда должностное лицо не было избрано, или представительный орган остался в неправомочном составе, а также для досрочных выборов, кроме выборов глав регионов.

Исключение первоначально было сделано и для года выборов в Государственную думу. Однако три года спустя по инициативе лидеров фракций «Единая Россия», ЛДПР и «Справедливая Россия» (при негативном отношении КПРФ) был принят Федеральный закон от 14 июля 2015 года № 272-ФЗ, который перенес дату голосования на выборах в Государственную думу на третье воскресенье сентября. В этот же день в год проведения выборов в Государственную думу должно было проходить и голосование на других выборах.

По инициативе этих же депутатов был принят Федеральный закон от 3 ноября 2015 года № 302-ФЗ, уточнивший порядок назначения досрочных, повторных и дополнительных выборов, чтобы они могли совмещаться с выборами в Государственную думу.

Если принятое в 2005 году решение о двух единых в году днях голосования было сомнительным, то переход к одному единому дню голосования, да еще в сентябре, имел явно негативный характер. Он означал депрофессионализацию выборов, поскольку люди, профессионально работающие на выборах (руководители и члены избирательных комиссий, электоральные юристы, политтехнологи и т. п.), в течение большей части года оказывались не у дел. При этом проведение голосования в сентябре неудобно практически всем – избирателям, членам избирательных комиссий, партийному активу: сентябрь – это для одних период сбора урожая, для других – «бархатный» сезон, для третьих (в том числе для учителей, составляющих большую долю среди членов участковых комиссий) – начало учебного года. Одновременно основной период сбора подписей избирателей и предвыборной агитации сместился на летнее время, что лишило многих участников избирательной кампании летних отпусков и затруднило проведение агитационной кампании из‐за отсутствия по месту жительства значительной части избирателей. Логично предположить, что реальной целью переноса выборов на сентябрь была стратегия «низкой явки», когда повышается роль административно мобилизуемых избирателей и конформистов и снижается возможность мобилизации независимых избирателей.

Федеральный закон от 2 октября 2012 года № 157-ФЗ, кроме изменения дня голосования, установил, что одномандатные и/или многомандатные избирательные округа образуются сроком на 10 лет, избирательные участки – сроком на 5 лет, участковые избирательные комиссии формируются сроком на 5 лет; при этом кандидатуры, предложенные в состав участковой комиссии, но не назначенные членами комиссии, зачисляются в резерв составов участковых комиссий, из которого назначаются новые члены участковых комиссий и формируются участковые комиссии в местах временного пребывания избирателей. Ранее избирательные округа образовывались перед каждыми соответствующими выборами, а избирательные участки и участковые избирательные комиссии формировались перед каждым голосованием.

Данные изменения были в основном связаны с переносом дня голосования на сентябрь. В соответствии с прежними нормами создавать избирательные участки и формировать участковые комиссии пришлось бы в летний период, да и образование избирательных округов могло попасть на лето. При этом стабилизацию избирательных участков можно оценить как позитивный шаг, образование избирательных округов на десятилетний срок имело как плюсы, так и минусы, а формирование участковых комиссий на пятилетний срок имело больше минусов, поскольку на практике сохраняется высокая текучесть их составов.

Позже в развитие этих положений были приняты еще два закона. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 40-ФЗ сократил с 20 до 10 дней период, в течение которого участковая избирательная комиссия работает со списком избирателей, а также выдает открепительные удостоверения. Он также предусмотрел случаи, когда перед выборами депутатов должна приниматься новая схема избирательных округов, и допустил возможность возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на участковую комиссию. Федеральный закон от 3 февраля 2014 года № 14-ФЗ сократил с 6 до 4 месяцев до дня голосования срок утверждения схемы избирательных округов (это было сделано специально для Москвы, чтобы дать возможность городским властям затянуть формирование одномандатных округов для выборов Московской городской думы).