Текст книги "Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный)"

Согласно ст. 45 ГПК РФ, прокурору принадлежит исключительное право на обращение в суд в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних. Например, прокурор Пермского края, в порядке гл. 25 ГПК РФ, обратился в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании недействительными п. 1.3 подразд. 1, п. 2.3 подразд. 2 разд. I прил. 2 к распоряжению Правительства Пермского края от 4 февраля 2011 г. № 13-рп «О создании государственных казенных учреждений Пермского края социального обслуживания населения и государственных казенных образовательный учреждений Пермского края для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, путем изменения типа существующих государственных краевых учреждений социального обслуживания населения и государственных краевых образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без по печения родителей, являющихся бюджетными учреждениями», в части не предусматривающей осуществление центра помощи детям, оставшимся без попечения родителей и социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних полномочий, предусмотренных Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». В обоснование заявления указал, что п. 1.3 под раздела 1 и п. 2.3 подразд. 2 разд. 1 прил. 2 к вышеуказанному распоряжению определены виды деятельности государственных казенных учреждений Пермского края социального обслуживания населения, ограничивающие полномочия этих учреждений, закрепленные за ними ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Апелляционным определением Пермского краевого суда заявление прокурора Пермского края было удовлетворено¹¹³.

О нарушениях прав несовершеннолетних информируются КДНиЗП. В соответствии со ст. 11 комментируемого закона КДНиЗП наделены полномочиями по защите прав несовершеннолетних и координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В частности:

– осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, защите их от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

– подготовка совместно с соответствующими органами или учреждениями материалов, представляемых в суд по рассматриваемым вопросам;

– рассмотрение вопросов, связанных с обучением и отчислением несовершеннолетних обучающихся;

– оказание помощи в бытовом устройстве несовершеннолетних;

– применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей.

Поступившая информация рассматривается на заседаниях комиссий. По итогам ее рассмотрения принимаются решения в соответствии с компетенцией комиссии¹¹⁴.

Приведем пример из практики, который был отражен в материалах административного дела суда. Муниципальная КДНиЗП получила информацию о том, что несовершеннолетний систематически не посещает занятия в школе, остался без попечения родителей. Комиссия письмом уведомила территориальный отдел труда и социальной защиты, исполняющий полномочия органа опеки и попечительства, о том, что несовершеннолетний, остался без попечения родителей и просила принять меры по жизнеустройству несовершеннолетнего, проинформировать комиссию о результатах принятых мер и направить предложения по организацию и проведению индивидуальной профилактической работы с семьей. Установить местонахождения и жительства несовершеннолетнего не удалось. На заседании муниципальной КДНиЗП был рассмотрен вопрос о межведомственном взаимодействии служб системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних при решении дальнейшей судьбы несовершеннолетнего. Постановлением принято решение: о внесении представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствующих безнадзорности несовершеннолетнего; органам внутренних дел рекомендовано провести работу с целью установления места проживания несовершеннолетнего; органу опеки и попечительства рекомендовано провести мероприятия по защите прав и законных интересов несовершеннолетнего, оставшегося без попечения родителей и другие. На основании постановления семья несовершеннолетнего признана находящейся в социально-опасном положении и включена в банк данных несовершеннолетних и семей, находящихся в социально-опасном положении; сам несовершеннолетний признан безнадзорным; принято решение об организации профилактической работы в соответствии с прилагаемым планом с указанием ответственных участников мероприятий, датой исполнения и ответственных лиц за реализацию¹¹⁵.

Органы опеки и попечительства наделены полномочиями ст. 34 ГК РФ, гл. 2 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», ст. 77, 78 и гл. 18 СК РФ, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. В силу наличия полномочий по защите прав несовершеннолетних в сфере опеки и попечения они информируются о выявлении несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или иных законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию. Схожее нормативное положение закреплено п. 1 ст. 122 СК РФ, который предусматривает обязанность должностных лиц организаций (дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций, медицинских организаций и других организаций), располагающих сведениями о детях, оставшихся без попечения родителей, сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Органы опеки и попечительства на основании полученной информации осуществляют полномочия, предусмотренные ст. 8 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и гл. 18 СК РФ. В частности: осуществляют выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей; осуществляют надзор за деятельностью опекунов и попечителей; освобождают и отстраняют опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; представляют законные интересы несовершеннолетних граждан, находящихся под опекой или попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству РФ и (или) законодательству субъектов РФ или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных; проверяют условия жизни подопечных, соблюдение опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнение опекунами и попечителями требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов или попечителей; оказывают помощь опекунам и попечителям несовершеннолетних граждан в реализации и защите прав подопечных.

Статьей 77 СК РФ органы опеки и попечительства наделены исключительными полномочиями по отобранию ребенка при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью. Следует учитывать и положения ст. 78 СК РФ, которые предусматривают участие органов опеки и попечительства при рассмотрении судом споров, связанных с воспитанием детей. Помимо участия в деле, орган опеки и попечительства обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора.

Орган управления социальной защитой населения информируется субъектами профилактики о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении. Именно эти органы способны обеспечить оказание социальной поддержки и обслуживания, материальной помощи, содействия в бытовом устройстве несовершеннолетних¹¹⁶. Органы управления социальной защитой населения и находящиеся в их ведении учреждения социального обслуживания в соответствии со ст. 12 комментируемого закона: контролируют деятельность специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, иных учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям; предоставляют социальные услуги несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении или иной трудной жизненной ситуации; выявляют несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, а также семьи, несовершеннолетние члены которых нуждаются в социальных услугах, осуществляют социальную реабилитацию этих лиц, оказывают им необходимую помощь; принимают участие в индивидуальной профилактической работе с безнадзорными несовершеннолетними путем организации их досуга, развития творческих способностей несовершеннолетних в кружках, клубах по интересам, созданных в учреждениях социального обслуживания, а также оказывают содействие в организации оздоровления и отдыха несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.

На регламентацию информационного взаимодействия органов социальной защитой населения с органами внутренних дел направлен Приказ Минтруда РФ и МВД РФ от 20 июня 2003 г. № 147/481 «О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними». Взаимодействие органов управления, учреждений здравоохранения и социальной защиты населения по вопросам выявления семей, находящихся в социально опасном положении регламентировано Приказом Минздрава РФ и Минтруда РФ от 21 августа 2002 г. № 273/171, который утвердил Рекомендаций по взаимодействию органов управления и учреждений здравоохранения и органов управления и учреждений социальной защиты населения по вопросам выявления семей, находящихся в социально опасном положении.

Органы внутренних дел в силу положений ст. 12 и 13 Федерального закона «О полиции», ст. 8 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», ст. 20–23 комментируемого закона, являются основным субъектом профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, который осуществляет свою деятельность на специально-криминологическом уровне¹¹⁷. В силу этого комментируемый закон предусматривает информирование территориальных подразделений полиции иными субъектами профилактики в следующих случаях:

о выявлении родителей несовершеннолетних или иных их законных представителей и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними и (или) вовлекающих их в совершение преступления, других противоправных и (или) антиобщественных действий либо склоняющих их к суицидальным действиям или совершающих по отношению к ним другие противоправные деяния;

о несовершеннолетних, в отношении которых совершены противоправные деяния либо которые совершили правонарушение или антиобщественные действия.

Центральное положение органов внутренних дел в системе субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних подчеркивается активным ведомственным нормотворчеством по вопросам организации взаимодействия с иными субъектами профилактики:

Приказ Минюста РФ и МВД РФ от 4 октября 2012 г. № 190/912 утвердил Регламент взаимодействия ФСИН России и МВД России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений;

Приказ Минздрава РФ, МВД РФ от 30 апреля 1997 г. № 133/269 «О мерах по предупреждению общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами» утвердил Инструкцию об организации взаимодействия органов здравоохранения и органов внутренних дел Российской Федерации по предупреждению общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами;

Приказом Минтруда РФ и МВД РФ от 20 июня 2003 г. № 147/481 «О взаимодействии органов и учреждений социальной защиты населения и органов внутренних дел в организации профилактической работы с беспризорными и безнадзорными несовершеннолетними»;

Приказ Минздрава РФ и МВД РФ от 20 августа 2003 г. № 414/633 «О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел».

В ряде случаев субъекты профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних самостоятельно регламентируют механизм реализации положений комментируемых норм. Так, приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 17 мая 2012 г. № 565н утвержден Порядок информирования медицинскими организациями органов внутренних дел о поступлении пациентов, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что вред их здоровью причинен в результате противоправных действий. Такая регламентация осуществляется и на региональном уровне¹¹⁸.

На специально-криминологическом уровне осуществляют свою деятельность и УИИ ФСИН России. В соответствии со ст. 54 УИК РФ, п. 3 ст. 23.1 комментируемого закона, нормами Положения об уголовно-исполнительных инспекциях, УИИ помимо реализации своей основной функции по исполнению уголовных наказаний в отношении лиц, осужденных без изоляции от общества, осуществляют полномочия по контролю за поведением несовершеннолетних условно осужденных и осужденных, в отношении которых отбывание наказания отсрочено, предупреждению преступлений и иных правонарушений лицами, состоящими на учете в инспекциях, проводят воспитательную работу с несовершеннолетними осужденными, оказывают им помощь в трудоустройстве.

Они информируются субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:

о выявлении состоящих на учете в УИИ несовершеннолетних осужденных, нуждающихся в оказании социальной и психологической помощи, помощи в социальной адаптации, трудоустройстве;

о выявленных случаях совершения ими правонарушения или антиобщественных действий, нарушения ими установленных судом запретов и (или) ограничений, уклонения несовершеннолетних осужденных, признанных больными наркоманией, которым предоставлена отсрочка отбывания наказания, от прохождения курса лечения от наркомании, а также медицинской реабилитации либо социальной реабилитации или уклонения несовершеннолетних осужденных от исполнения возложенных на них судом обязанностей.

На уровне ведомственного нормотворчества порядок взаимодействия в данной сфере УИИ и органов внутренних дел определен приказом Минюста РФ и МВД РФ от 4 октября 2012 г. № 190/912, которым утвержден Регламент взаимодействия ФСИН России и МВД России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений.

Органы управления здравоохранением информируются о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением алкогольной и спиртосодержащей продукции, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ. Органы управления здравоохранением и вверенные им медицинские организации в соответствии со ст. 18 комментируемого закона осуществляют ряд полномочий в этой сфере: круглосуточный прием несовершеннолетних, находящихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, для оказания им медицинской помощи; выявление, учет, обследование и лечение несовершеннолетних, употребляющих алкогольную и спиртосодержащую продукцию, наркотические средства, психотропные или одурманивающие вещества, а также осуществление других входящих в их компетенцию мер по профилактике алкоголизма, незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ несовершеннолетними, наркомании и токсикомании несовершеннолетних и связанных с этим нарушений в их поведении.

Отдельные аспекты информационного взаимодействия органов управления здравоохранением и органов внутренних дел регламентированы приказом Минздрава РФ и МВД РФ от 20 августа 2003 г. № 414/633 «О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел». Положения названного документа более детально регламентируются на региональном уровне¹¹⁹.

Органы, осуществляющие управление в сфере образования информируются о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из организаций для детей-сирот, образовательных организаций или иных организаций, осуществляющих обучение, либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных организациях.

Необходимость информирования органов, осуществляющих управление в сфере образования, обусловлена их полномочиями в рассматриваемой сфере, которые закреплены ст. 8–9 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и ст. 14 комментируемого закона. В частности к ним относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам; ведение учета несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных организациях; принятие мер по их воспитанию и получению ими общего образования; оказание помощи семьям, находящиеся в социально опасном положении, в обучении и воспитании детей.

Обязанность информирования органов управления образованием чаще всего возникает у органов внутренних дел, которые выявляют несовершеннолетних занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, антиобщественной и преступной деятельностью, в отношении которых родители не исполняют свои обязанности по обучению и воспитанию.

Органы по делам молодежи и их учреждения на региональном и местном уровнях призваны участвовать в организации отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних. Соответственно они должны быть проинформированы субъектами профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних о выявлении подростков, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в этой связи в оказании помощи в организации отдыха, досуга, занятости.

О выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении информируются и органы службы занятости, если такие несовершеннолетние нуждаются в этой связи в оказании помощи в трудоустройстве.

Органы службы занятости информируются органами управления образованием в случаях, когда несовершеннолетний, оставил образовательную организацию и нуждается в этой связи в оказании помощи в трудоустройстве. Речь идет об установленных ст. 61 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» основаниях прекращения образовательных отношений: в связи с завершением обучения; досрочно по инициативе обучающегося или родителей (законных представителей); досрочно по инициативе организации, осуществляющей образовательную деятельность, в случае применения к обучающемуся, достигшему возраста пятнадцати лет, отчисления как меры дисциплинарного взыскания; досрочно по обстоятельствам, не зависящим от воли обучающегося или родителей (законных представителей) несовершеннолетнего обучающегося и организации, осуществляющей образовательную деятельность.

3. На должностных лиц органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних возложена обязанность сохранения профессиональной тайны, которую составляет информация, указанная в п. 2 комментируемой статьи. В силу положений п. 5 ст. 9 Федерального закона от «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации. Соответствующая информация является конфиденциальной, т. е. предполагает обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к ней, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя (ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).

Следует также учитывать, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» указанные лица также обязаны обеспечить конфиденциальность получаемых ими сведений, относящихся к сведениям, составляющим персональные данные.

Хранение и использование такой информации осуществляется в порядке, установленном ст. 16 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а также Требованиями о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах, утвержденными Приказом Федеральной службы по техническому и экспортному контролю от 11 февраля 2013 г. № 17. Более детальная регламентация данного вопроса осуществляется на уровне ведомственных и локальных нормативных правовых актов.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» лица, виновные в нарушении установленных требований по защите конфиденциальной информации несут юридическую ответственность в соответствии с законодательством РФ. Лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться в установленном порядке за судебной защитой своих прав, в том числе с исками о возмещении убытков, компенсации морального вреда, защите чести, достоинства и деловой репутации.

4. Пункт 4 комментируемой статьи посвящен ответственности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их должностных лиц, родителей несовершеннолетних или их законных представителей за нарушение прав несовершеннолетних, а также за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию.

Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный несовершеннолетним. Их должностные лица несут также дисциплинарную, административную и уголовную ответственность. Родители несовершеннолетних или их законные представители несут семейно-правовую, административную и уголовную ответственность за нарушение прав и интересов детей или подопечных.

Вред, причиненный несовершеннолетнему или его имуществу, подлежит возмещению по правилам и в порядке, предусмотренном главой 59 ГК РФ и гражданско-процессуальным законодательством.

Меры семейно-правовой ответственности закреплены ст. 69, 73, 77 СК РФ и распространяются на родителей или иных лиц, на попечении которых находится несовершеннолетний. При применении соответствующих норм, следует учитывать положения актов судебного толкования норм права. Например, положения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 ноября 2017 г. № 44 «О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав».

Дисциплинарные меры воздействия применяются к должностным лицам в случае допущенных нарушений действующего законодательства или подзаконных нормативных правовых актов органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних¹²⁰ в рассматриваемой сфере, если такие нарушения не содержат в себе состава преступления.

Родители несовершеннолетних или их законные представители, должностные лица органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних несут административную ответственность в случае совершения ими деяний, предусмотренных преимущественно ст. 5.35–5.37, 6.7 КоАП РФ.

Уголовно-правовые нормы, направленные на охрану прав несовершеннолетних, в основном сосредоточены в главе 20, а также частично в главах 18 и 25 УК РФ.