Текст книги "Демократия в России: инструкция по сборке"

22. Голосование «против ВСЕХ» и порог явки

К числу упраздненных норм законодательства о выборах, о которых россияне склонны вспоминать с особой ностальгической грустью, относятся возможность голосовать против всех и порог явки, без достижения которого выборы признаются недействительными. Эти нормы восходят к советским законам о выборах. Голосование против всех было заложено в форму избирательного бюллетеня, когда можно было либо не делать в нем никаких отметок и просто бросить в урну (это считалось голосованием за единственного кандидата), либо вычеркнуть фамилию этого кандидата, а тем самым – проголосовать против. Потом кандидатов стало больше, но правила не изменились: теперь можно было вычеркнуть всех без исключения кандидатов. А когда в 1993 г. была введена современная форма бюллетеня, то законодатель не счел нужным отнимать у избирателя эту возможность и ввел отдельную строку, «против всех». В мировой практике пороги явки встречаются, хотя и нечасто, а голосование против всех применялось лишь в республиках бывшего СССР.

Обе эти нормы были отменены в 2006 г., в ходе подготовки к федеральным кампаниям. Причины их отмены совершенно прозрачны и связаны, преимущественно, со стратегией решения «проблемы преемника» на предстоявших президентских выборах Выборы эти, во-первых, должны были пройти фактически безальтернативно, а значит, голосование «против всех» могло принять массовый характер. Во-вторых, вряд ли эти выборы были бы интересны даже лояльным избирателям: если результат предрешен, зачем идти на избирательный участок? Проходившие тогда кампании давали достаточно оснований для тревоги. На региональных выборах, состоявшихся с марта по декабрь 2005 г., голосование против всех, в сумме с недействительными бюллетенями, в среднем составило 13,6 %. Средняя явка осенью 2004 – весной 2006 г. опустилась до 42,1 %. Разумеется, в распоряжении у властей к тому времени был целый арсенал средств, которые позволили бы избежать такого сценария на федеральных выборах Но подстелить соломки не мешало.

Таким образом, эти нормы были отменены для достижения задач, имевших весьма отдаленное отношение к интересам избирателей. Значит ли это, что их нужно вернуть в избирательное законодательство? Полагаю, нет. Я не отрицаю, что в нынешних условиях – когда избирательное право ущербно, а правоприменение вообще никуда не годится – эти нормы могли бы играть некоторую положительную роль. Но основные проблемы таким способом решить нельзя. А если их решить, то никакой пользы от голосования против всех и порогов явки не будет. Останется лишь довольно ощутимый вред.

По своему смыслу голосование против всех и пороги явки в чем-то аналогичны. Это формы придания правовых последствий протестному поведению избирателей. Если избиратель полагает, что ни одна из предлагаемых ему альтернатив недостойна поддержки, то он может либо проголосовать против всех, либо вовсе не пойти на выборы, и в обоих случаях это – в теории – не пройдет бесследно. Если такое поведение избирателей приобретает массовый характер, то выборы признаются несостоявшимися. И это, конечно, неплохая возможность в условиях, когда отсутствует свобода политических объединений, так что в выборах могут участвовать лишь выдвиженцы нескольких лояльных властям организаций, а регистрация независимых кандидатов либо невозможна, либо в максимальной степени затруднена.

На практике, однако, сделать эти механизмы действенными могут только честные и свободные от административного давления на избирателей выборы. Не секрет, что сегодня власти располагают средствами мобилизации зависимого населения – прежде всего, пенсионеров и бюджетников, – за счет которых явка в 40 % достигается легко и без особых усилий. Да и 50 % не обеспечиваются лишь там, где власти об этом не слишком заботятся. Что касается голосования против всех, то о его возможной судьбе можно судить по тому, что происходит с другой, весьма близкой возможностью, которой у избирателя не отнять – подачей недействительного бюллетеня. Количество недействительных бюллетеней на современных российских выборах настолько мало, что порой не согласуется даже со здравым смыслом. Ведь людям свойственно делать ошибки, и 3–4 % недействительных бюллетеней – норма даже на самых прозрачных выборах. Однако, например, на региональных выборах 2008 г. в Башкортостане ошиблись лишь 0,9 % избирателей. Это не потому, что они там такие продвинутые. Это потому, что протест – наиболее уязвимая для фальсификаций форма волеизъявления избирателей.

Если есть возможность и желание отнять у кого-то голоса, то легче отнять не у партий – которые даже в их нынешнем жалком состоянии могут порой постоять за себя – а у кандидата, которого нет. Просто разложить бюллетени по нужным стопкам. И если это сейчас происходит с недействительными бюллетенями, то нет решительно никаких оснований полагать, что с голосами против всех происходило бы что-то иное.

Предположим, однако, что основные политические свободы восстановлены, а выборы проходят честно. Тогда, конечно, голосование «против всех» и пороги явки заработали бы. Вопрос: зачем? Если в выборах могут участвовать все желающие, со всеми имеющимися в обществе политическими программами, то голосование «против всех» становится контрпродуктивным. Оно ведь, по идее, является средством выражения протеста. Но фактически – вопреки воле избирателей – оно неизменно идет на пользу наиболее сильным политическим игрокам. В одномандатном округе кандидат «против всех» дробит голоса оппозиции, в результате чего может победить кандидат от власти. Это постоянно происходило в 90-х Если же выборы проводятся по партийным спискам, то голоса против всех при распределении мест фактически отходят лидирующим партиям пропорционально уровню их поддержки. На относительно свободных региональных выборах осени 2004 – весны 2005 г. средняя доля голосов за списки «Единой России» составляла 28,4 %, но при этом она выигрывала в среднем 36,7 % пропорциональных мест. Отчасти это происходило за счет тех партий, которые не преодолевали барьер, но главным образом – за счет голосования против всех.

Последствия порогов явки не так серьезны, но и не вполне безобидны. При восстановлении свободных выборов важной задачей станет ликвидация «паровозной» практики, а эту проблему не решить без широкого проведения дополнительных выборов. Но явка на такие выборы – объяснимо низкая, и сочетать их с порогами было бы затруднительно. Логика людей, которые выдвигают восстановление голосования против всех и порогов явки в качестве первоочередных мер по улучшению избирательного законодательства, напоминает логику комического персонажа, который, за неимением в продаже раков по пять рублей, склоняется к приобретению жабы за рубль. Не думаю, что это лучше, чем ничего. Не нужна эта жаба. Слишком зеленая. Да и рубля все равно нет. Если уж чего-то добиваться всерьез, то кардинального улучшения, а не восстановления норм, которые нынешнего положения все равно не исправят. А если оно все же исправится, то они будут совершенно бесполезными или даже вредными.

23. Партийные списки с территориальными группами

Давным-давно в федеральное избирательное законодательство попало положение о том, что на думских выборах партии должны выдвигать не единые списки, а списки с делением на федеральную часть и региональные части. Количество кандидатов в федеральной части ограничивалось. Одно время дозволенный максимум составлял 12 человек, острословы называли это «правилом двенадцати апостолов». Потом это число менялось, но сама норма по-прежнему с нами. Более того, в последние годы подобные нормы стали активно насаждаться на выборах региональных законодательных собраний. До такой степени активно, что тема уже заслуживает отдельного разговора. А ведь когда-то это была совершенно безвредная, пусть и бесполезная, выдумка.

Вводя такое правило, законодатель руководствовался благими пожеланиями. Абсурдность идеи избрания 225 депутатов в одном округе (об этом я уже писал) многим была понятна с самого начала. Ведь при такой системе совершенно теряется связь между избирателем и его представителем в парламенте. Региональные части были призваны решить эту проблему, поставив избрание депутата – если он не настолько важен для партии, чтобы включить его в федеральную часть – в зависимость от уровня успеха партии на определенной территории. Скажем, некая партия в Орловской области получила много голосов, а в Архангельской – мало. Тогда от Орловщины пройдет больше депутатов, включенных в соответствующую региональную часть. Это послужит вознаграждением орловским избирателям за их особую любовь к данной партии, и в то же время заставит архангельских партийцев работать активнее, чтобы на следующих выборах добиться успеха.

В 1990-х гг., покуда выборы оставались сравнительно свободными, эта система не работала. У партий есть собственные интересы по поводу того, кто именно должен быть избран. И если принципы деления списка на группы не заданы жестко, то партия найдет способ добиться своего. Можно, например, разделить список на две группы: «Чукотский автономный округ» и «Вся остальная Россия». Тогда, даже если на Чукотке партия получит все 100 % голосов, а в остальной России – 5 %, общее число проголосовавших за вторую группу будет на много порядков больше, и пройдут именно ее представители. Когда это выяснилось на практике, то законодателю, на мой взгляд, нужно было просто отменить региональные части как не оправдавшие возложенных на них надежд. Но наступили нулевые, и забота об интересах избирателя перестала быть сколько-нибудь важным приоритетом. Теперь надо было позаботиться о другом.

И вот тут-то оказалось, что норме, от которой раньше не было ни вреда, ни пользы, можно найти замечательно полезное (для «Единой России») и замечательно вредное (для избирателей) применение. Ах, партии манипулируют размерами региональных групп? Запретим. Регламентируем принципы формирования групп предельно жестко. При радикальной правке закона о выборах Госдумы было установлено, что число групп должно быть не меньше 80, а численность избирателей на территории, соответствующей группе, не должна превышать 3 миллиона. Именно такие списки выдвигались в 2007 г. на думских выборах И эффект был налицо, но состоял он вовсе не в укреплении связи между избирателем и парламентарием.

Я уже писал о том, что главные труженики российского избирательного фронта – это губернаторы, а основной механизм успеха «Единой России» – их прямая ответственность за результаты выборов. Вопрос в том, как обеспечить эту ответственность. Конечно, эффективнее всего простые дисциплинарные меры. Но тогда у губернатора будет возможность сказать: «Ну, это же „Единая Россия“ провалилась, а не я». Надо, чтобы не было таких отговорок, чтобы провал «Единой России» однозначно понимался как провал самого губернатора. А для этого нужно, чтобы губернатор сам участвовал в выборах, и не где-нибудь на двадцать пятом месте в едином списке, а во главе региональной группы. Конечно, от думского места он потом откажется, но это не важно. Важен результат «Единой России». Таким образом, у деления списков на группы теперь есть реальный смысл: до логической последовательности доводится ситуация, когда избиратели голосуют за одних (не только за Путина, но и за губернаторов), а в Думе оказываются совсем другие. Это и называется «паровоз». Название нейтральное, но явление, прямо скажем, отвратительное. В российской практике выборов можно найти немало дурных сторон, и некоторые хуже «паровозничества», но вряд ли есть подлей. Ведь это – наглый обман избирателей, которому нет никакого оправдания.

Вслед за федеральными выборами эта система стала насаждаться на региональных. О возможных результатах можно судить, например, по мартовским выборам 2010 г. в Хабаровском крае, где от мест отказались все – поголовно! – депутаты, избранные от «Единой России». Они все были «паровозами». А что тут удивляться? Ведь та же роль, которую на федеральных выборах и грают губернаторы, на региональных возложена на глав муниципальных образований. А они в законодательных собраниях, естественно, заседать не собираются. Но это еще полбеды. Необходимость формировать группы ложится тяжким бременем на все партии, кроме «Единой России». Списки при этой системе становятся многолюдными – ведь групп много, и в каждой – не по одному человеку. Скажем, в Курганской области на 17 списочных мест было 250 кандидатов от 4 партий, больше чем по 60 на партию. Ну и что, скажете? Нет, дело не в самой многочисленности списков. Это абсурдно, но не слишком вредно. Вредно другое: большинство региональных законов устанавливает, что при выбытии всех кандидатов из определенного (как правило, небольшого) количества групп регистрации лишается список в целом.

Эти положения породили целую индустрию по выдавливанию кандидатов из списков. Иногда доходит до физического насилия, но чаще всего угрожают увольнением. На эту угрозу партии отвечают тем, что нашпиговывают списки людьми, у которых единственное достоинство – то, что их не выдавить. Например, они живут в другом регионе, или нигде не работают, или работают на другого кандидата в том же списке. Я региональные списки изучаю по роду научной деятельности. Казалось бы, скучное занятие. Но только не в России. У нас это выглядит так:

1. Иванов, директор ИЧП «Иванов».

2. Сидорова, уборщица ИЧП «Иванов».

3. Петров, продавец ИЧП «Иванов», и т. д. до бесконечности.

Часто встречаются целые семейства, от дедушек до племянниц. Очень много безработных и пенсионеров. Масса сотрудников частных охранных предприятий. Но смех смехом, а ведь это профанация самой идеи выборов, в которых должны участвовать, вообще-то, люди с другими достоинствами.

Думаю, обойдемся без пространных выводов. Краткий вывод таков: надо просто отказаться от нормы, которая никогда полезной не была, а ныне стала явно вредной, и применять только единые списки.

24. Мажоритарная избирательная система не подходит для России

Я довольно много уже написал о том, как плоха пропорциональная система в ее российском воплощении. Так не решить ли проблему радикально? Почему бы не ввести систему, которая является наиболее ясной альтернативой – мажоритарную? Такая позиция имеет хождение в критически настроенных кругах Раз Путин ввел пропорциональную систему, значит, она по определению плоха, а мажоритарная – хороша.

Действительно, современные российские институты носят имитационный характер. Они не работают так, как надо. Но отказываться от них только на этом основании – значит впадать в своеобразную инверсию карго-культа[7]7
  Карго-культ (англ. cargo cult— поклонение грузу) – религиозное течение в Меланезии. Его приверженцы верят, что иностранные товары созданы духами предков и предназначены для меланезийского народа. В культах карго проводятся магические ритуалы, внешне имитирующие действия иностранцев и направленные на то, чтобы этих товаров стало больше. – Ред.


[Закрыть]: раз наши самолеты из соломы не летают, значит, нам и настоящих не надо. Самокат надежнее. Да, надежнее, чем соломенный самолет. Но настоящий двигается быстрее.

В России мажоритарными называют все системы, при которых победители определяются по принципу относительного или простого большинства. Когда-то, до изобретения пропорциональной системы, все избирательные системы были мажоритарными. Ныне они применяются в сравнительно небольшом количестве стран, но среди них есть такие важные, как Соединенные Штаты, Великобритания, Индия, Канада, Австралия и Франция. Во всех этих странах (кроме, пожалуй, США) периодически вспыхивают дискуссии об избирательной реформе, но воз и ныне там. Это, конечно, не обязательно означает, что у мажоритарной системы есть серьезные достоинства. Реформировать избирательную систему гораздо легче при авторитаризме, чем при демократии. Ведь реформа должна пройти через парламент, а в нем сидят те самые люди, которые однажды уже выиграли за счет имеющихся правил. Значит, что-то менять им не резон. Избирательные системы консервативны.

Но одно неоспоримое достоинство у мажоритарной системы все же есть. Она дает совершенно ясную, отчетливую связь между избирателем и его представителем, которая обеспечивается привязкой каждого депутата к определенной территории, где его знают и уважают. Именно уважают. Опросы в США систематически показывают, что американцы, как и большинство народов, со скепсисом относятся к представительной власти в целом, но при этом для «своего» конгрессмена делают исключение. Знают и доверяют. Но и проверяют тоже. Недавно в Великобритании были коррупционные скандалы, затронувшие некоторых членов парламента. Масштабы коррупции, конечно, по российским меркам были смешными. У нас такое и коррупцией-то никто не считает. Но заседать в новом составе парламента этим людям уже не пришлось.

Увы, эти достоинства мажоритарной системы с лихвой перекрываются одним, но фундаментальным недостатком. По определению, парламент должен достаточно полно и адекватно представлять весь спектр политических позиций, существующих в обществе. Вот с этим мажоритарная система справляется плохо. Приведу пару примеров из послевоенной британской истории. Исторические выборы 1951 г., на которых победили консерваторы, на самом деле выиграли лейбористы. У них было 48,79 % голосов, а у тори – 47,97 %. Но при этом соотношение мест было иным: абсолютное большинство, 321, у консерваторов – против 295 у их соперников. Второй пример – выборы 1983 г. Здесь у консерваторов было 42,44 % голосов, у лейбористов – 27,58 %, а у альянса либералов и социал-демократов – 25,38 %. А вот распределение мест: 397 (больше 60 %) – у консерваторов, 209 – у лейбористов и почти в 10 раз меньше – 23! – у либералов.

Эти случаи из британской политической истории довольно широко известны. Менее известно, что нечто подобное систематически происходит в России. У нас не принято публиковать такие данные. Но я подсчитал. Вот сравнение уровней «реальной» (т. е. той, которую насчитали избиркомы) поддержки «Единой России» в процентных долях голосов, поданных в округах, с долями выигранных ею окружных мест на некоторых региональных выборах:

Москва 2005 44,56 % и 100%

Хабаровский край 2010 37,31 % и 92,31%

Ивановская область 2005 33,65 % и 83,33%

Вологодская область 2007 44,07 % и 82,24%

Волгоградская область 2009 49,85 % и 93,75%

Брянская область 2009 52,23 % и 93,33%

И так далее. По сравнению с этим всякие уловки с пропорциональной частью выборов выглядят невинными детскими хитростями. Но это – в природе мажоритарной системы. Если какая-то партия пользуется даже небольшим, но территориально равномерным преимуществом над остальными, то он а имеет хороший шанс получить колоссальное большинство мест. Тут дело не в «Единой России». Дело в принципе: если мы хотим соответствия между общественными настроениями и составом парламента, то мы не должны использовать мажоритарную систему. Вполне возможно, что после начала реальной демократизации соблазн смахнуть одним ударом «Единую Россию» будет так силен, что отказ от партийных списков покажется естественным выбором. Да, конец монополии «Единой России» в этом случае наступит скорее. Но – если это будет действительно демократизация – такой исход неизбежен. А мы еще долго будем мучиться с парадоксами мажоритарной системы.

Во всех парламентах – и в общероссийском, и в региональных, – будут тогда заседать представители провинциальных бюрократических кланов и связанных с ними, если не сказать идентичных им, бизнес-структур. К нынешней модели авторитаризма они, конечно, не вернутся, но возвратить Россию в состояние авторитарной децентрализации, как в конце 1990-х гг., им по силам. Демократической России будет нужен парламент, сформированный не по принципу превосходства частных материальных ресурсов (а именно таков, надо признать, единственный принцип успеха в одномандатных округах), а по принципу сознательного выбора между альтернативными программами политического развития.

На сладкое – один аргумент, который любят приводить наиболее продвинутые сторонники «мажоритарки», т. е. те, кто прочитал пару книжек по сравнительной политологии: мажоритарная система ведет к двухпартийности (закон Дюверже[8]8
  Закон Дюверже – выявленная французским социологом М. Дюверже закономерность, согласно которой система относительного большинства в одномандатных округах способствует установлению двухпартийной политической системы. – Ред.


[Закрыть]), а двухпартийность – есть хорошо. Как вам сказать, коллеги. Эта закономерность – реальна. Пусть не всякая мажоритарная система, но система относительного большинства в одномандатных округах действительно связана с двухпартийностью. Но, во-первых, не только с ней: не реже она ведет к доминированию одной партии, как это было в Индии в 1950—1970-х гг. или в Канаде в 1930-х. Во-вторых, только при условии, что у малых партий отсутствуют территориальные базы поддержки. В-третьих, только в долгосрочной перспективе. Собственно, есть даже мнение, что сначала формируется двухпартийный формат, а уж потом его поддерживает мажоритарная система, а не наоборот. Ну, и еще с десяток условий можно ввести.

В общем-то надо быть крайне наивным человеком, чтобы верить, будто избирательная система жестко определяет партийную. Лучшие статистические модели объясняют процентов двадцать вариации, не больше. Партийные системы являются продуктом общества, а не механических приспособлений вроде правил, по которым проводятся выборы. И уж совсем отдельный вопрос – так ли уж хороша двухпартийность? Мы уже видели, что наряду с достоинствами у нее есть и вполне реальные недостатки.