Текст книги "Демократия в России: инструкция по сборке"

25. Смешанная несвязанная система

В течение десятилетия, с 1993 г. по 2003 г., в России применялась смешанная избирательная система, при которой одна половина депутатов избиралась по одномандатным округам, а другая – по пропорциональной системе в общероссийском округе. Эту систему изобрел Виктор Шейнис, пребывая в искренней уверенности, что просто следует немецкому образцу. В действительности немецкая система – другая. Различие состоит в том, что в Германии парадоксы мажоритарного представительства, о которых я уже писал, компенсируются пропорциональной частью системы, а в России две эти части были просто соединены друг с другом механически. Поэтому такую систему называют «смешанной несвязанной» или «параллельной».

Приоритет Шейниса – условный. Сама идея настолько проста, что эту систему, как тот самый велосипед, изобретали многократно. Один дотошный исследователь выяснил, что еще во время Первой мировой войны «параллельная» система применялась в немецком княжестве Вюртемберг, а в начале 1990-х ее использовали на первых свободных выборах в Болгарии и Хорватии. Однако по-настоящему широко она распространилась все-таки после российского опыта. В течение последних 15 лет она вводилась в Албании, Андорре, Армении, Киргизии, Литве, Македонии, Тайване, Украине, Эквадоре, Южной Корее и Японии. Во многих странах, правда, от нее уже отказались, как и в России.

Введение этой системы в нашей стране вызвало неоднозначные оценки. Например, британский исследователь Ричард Роуз назвал ее шизофренической, подразумевая один из синдромов этого ментального недуга – раздвоение сознания, когда две совершенно разные личности сосуществуют в одном человеке. Однако другие ученые не спешили со столь резкими оценками. Не согласен с ними и я. Я считаю, что это, во-первых, неплохая система, а во-вторых, что она поприличнее нынешней. Если уж пропорциональная система применяется в едином округе, то чем меньше этот округ, тем лучше, а 225 – меньше, чем 450. И если уж есть пропорциональный округ такой гигантской величины, то лучше, если эту абсурдную ситуацию корректируют одномандатные округа.

При этом, однако, я не думаю, что в случае демократизации следовало бы просто восстановить старую избирательную формулу. Пусть она и неплохая, но оптимальной ее признать нельзя. Проблема не только в том, что при механическом соединении двух разнородных частей у каждой из них сохраняются свои недостатки, пусть и в несколько сглаженном виде. Проблема еще и в том, что недостатки не всегда сглаживаются. Иногда они вступают в резонанс, порождая новое отрицательное качество, которого у исходных материалов не было. В научной литературе это называется «эффекты взаимодействия» или, более резко, «эффекты контаминации» (т. е. взаимного загрязнения). А по здравому смыслу – селедка в сахаре. По отдельности – вкусно, вместе – не идет.

Достоинство пропорциональной системы состоит, понятное дело, в том, что она обеспечивает адекватное выражение разброса политических мнений, существующих в обществе. Достоинство «мажоритарки» – территориальная связь между избирателем и его представителем. Параллельная система устроена так, что ни одно из этих достоинств не реализуется в полной мере. Вспомним самый нелепый результат думских выборов в новейшей истории России – 1995 г. Тогда пятипроцентный барьер преодолели четыре партии (КПРФ, ЛДПР, «Наш дом – Россия» и «Яблоко»), которые все вместе набрали чуть больше 50 % голосов. Это значит, что каждая из них получила почти вдвое больше мест, чем следовало бы при точном учете предпочтений избирателей. Ни о какой пропорциональности тут говорить просто не приходится. Конечно, главная беда была в завышенном барьере. Пять процентов – слишком много. Но ведь возник-то этот барьер не на пустом месте, не из тупого стремления отсечь от парламента как можно больше партий, которым руководствовались позднее, когда перешли на семь процентов. Нет, у Шейниса был добросовестный подход. И результаты выборов 1995 г. это хорошо иллюстрируют.

Если бы барьер был установлен на уровне, соответствующем международным стандартам, 3 %, то в Думе, помимо перечисленных, оказались бы еще полдюжины ныне прочно забытых организаций: «Женщины России», «Коммунисты – Трудовая Россия – За Советский Союз», «Конгресс русских общин», «Партия самоуправления трудящихся», «Демократический выбор России» и «Аграрная партия». В результате страна на пороге непредсказуемых президентских выборов и в экономической ситуации, которой предстояло разрешиться дефолтом, получила бы еще и неработоспособный парламент, потому что договориться между собой и с исполнительной властью этим десяти фракциям было бы в принципе невозможно. В округах очень большой величины высокий барьер полезен. Ниже 5 % его опускать рискованно сточки зрения работоспособности парламента. Но тогда пропорциональная система легко превращается в собственную противоположность.

Не очень хорошо работают при параллельной системе и одномандатные округа. Они, попросту говоря, слишком большие. При численности Думы в 450 человек получается в среднем примерно по 250000 избирателей на каждый из 225 округов. Сама идея тесной связи между депутатом и избирателем в такой ситуации оказывается довольно сомнительной. Все равно нужен посредник. В большинстве демократий, использующих мажоритарную систему, таким посредником оказывается партия. Если же сильных партий нет, то в округах начинается конкуренция материальных и административных ресурсов: глава района А против главы района Б, против директора завода В, против банкира Г и т. д. Количество кандидатов растет, каждый получает некую поддержку в зависимости от содержимого карманов, и кто-то из них побеждает с процентами этак двадцатью голосов. А потом и переизбирается. Думать о большинстве избирателей округа при такой модели конкуренции ему не с руки. Надо наращивать тот ресурс, который уже позволил победить один раз. Поэтому – вопреки всем теориям – уровень доверия к депутатам-одномандатникам при параллельной системе остается низким.

На развитии партий такая ситуация сказывается самым отвратительным образом. С одной стороны, в выборах по партспискам участвуют организации, цель которых состоит отнюдь не в преодолении барьера, а в победе их лидеров в одномандатных округах. Эти эфемерные организации дезориентируют избирателя. С другой стороны, партии, понимая, что в округах голосуют за ресурсы, а не за программы, либо выдвигают там заведомо слабых кандидатов без шансов на успех (такой тактики всегда придерживалась ЛДПР), либо не выдвигают их вовсе, рассчитывая привлечь победителей в свою фракцию уже после выборов (этим отличалась «Единая Россия»). Апофеозом параллельной системы в России стали выборы 2003 г., на которых «Единая Россия», с 37,6 % голосов за список и 23,5 % голосов в округах, умудрилась создать фракцию на две трети мест. Большинству стран, использующих мажоритарные системы, такое и не снилось.

Так что возвращаться к параллельной системе не следует. Каждый из ее элементов по-своему хорош, но при смешивании получается нечто неудобоваримое.

26. Смешанная связанная система: достоинства и недостатки

Создатели российской избирательной системы образца 1993–2003 гг. руководствовались немецким образцом, но подошли к нему творчески. В результате получилось нечто совершенно иное. Тогда возникает вопрос: а почему бы к этому образцу не вернуться?

Многие пользующиеся международным признанием ученые и эксперты рассматривают немецкую систему – которую называют «смешанной членско-пропорциональной» или «смешанной связанной» – как лучшую в мире. Скажем, в Великобритании именно она долго считалась первым кандидатом на замену мажоритарке. Есть у нее сторонники и в России. Я не принадлежу к их числу. К сожалению, обосновать эту позицию я не смогу без объяснения того, как работает смешанная связанная система и в чем ее отличие от параллельной. Этого, надо сказать, не понимают даже многие специалисты, ноя постараюсь на пальцах.

Предположим, надо избрать парламент из 100 человек. Как при параллельной, так и при смешанной связанной системе для этого создаются, с одной стороны, одномандатные округа, а с другой – пропорциональный округ. Допустим, что этот округ – общенациональный, как в Германии начиная с 1957 г., и что одномандатных округов – 50. В выборах участвуют 3 партии – А, Б и В. Партия А выигрывает 60 % голосов по пропорциональной системе и 20 мест в округах, Б – соответственно, 30 % и 20 мест, В – 10 % и 10 мест.

При параллельной системе результаты розыгрыша мест по двум частям не связаны друг с другом. Значит, партия А выигрывает 30 мест по пропорциональной и 20 по мажоритарной части (всего 50), партия Б – 15 и 20 (всего 35), партия В – 5 и 10 (всего 15). При смешанной связанной системе результаты выборов выглядят иначе. Все места распределяются по принципу пропорциональности, т. е. партия А получает 60 мест, партия Б – 30, партия В – 10. Роль округов в том, что в парламент проходят, в первую очередь, победители-одномандатники, а остальные места заполняются списочниками. В данном случае от партии А проходят 20 человек от округов плюс 40 списочников, от партии Б – 20 плюс 10, а от партии В проходят только одномандатники. Вы спросите: а если какая-то партия выи грает в округах больше мест, чем ей положено по пропорциональной части? Если такое случается в Германии, то численность Бундестага просто увеличивается. На нашем примере: если бы у партии В было не 10, а 11 окружных мест, то она получила бы их сполна, но при этом численность парламента была бы уже не 100, а 101.

Таким образом, смешанная связанная система по существу, по основному принципу работы, является пропорциональной. Но при этом она позволяет каждому избирателю проголосовать за конкретного человека, который будет представлять его в парламенте. И это, конечно, прекрасное сочетание качеств. Потому-то, собственно, смешанную связанную систему и называют лучшей, что она позволяет по-настоящему сочетать достоинства двух систем; как выразился один ученый, соединить «лучшее из двух миров». Любопытно, однако, что в последние десятилетия, когда многие страны переходили к демократии и, стало быть, создавали избирательные системы заново, а многие другие – провели кардинальные избирательные реформы, число желающих позаимствовать немецкий опыт оказалось скромным. По распространенности в мире смешанная связанная система явно уступает параллельной. Помимо самой Германии, она используется сейчас в пяти странах – Боливии, Венгрии, Лесото, Мексике и Новой Зеландии. В Албании и Италии такие системы принимали на короткое время, но потом от них отказались. В чем тут дело?

А дело в том, что не везде смешанная связанная система одинаково полезна. В Мексике на нее не нарадуются, но вот в других странах не обошлось без проблем. Приведу пример страны, где эти проблемы проявились ярче всего – Лесото, небольшого королевства на юге Африки. Там эту систему ввели в 2002 г., отказавшись от мажоритарки. Первые результаты были превосходны. Но уже на следующих выборах, в 2007 г., проблемы встали в полный рост. В Лесото две основные партии – Конгресс за демократию (КЗД) и Конвент всех басото (КВБ). КЗД был традиционно силен в округах, а вот выборы по пропорциональной части системы вызывали у его лидеров обоснованную тревогу. Значит, надо было как-то обойти правила. Обойти их оказалось легко.

КЗД просто не стал выдвигать своего списка, ограничившись кандидатами в округах. А по поводу пропорциональной системы договорился с другой партией, ранее совершен но незаметной – Партией национальной независимости (ПНН). Имелось в виду, что КЗД выиграет в подавляющем большинстве округов, но количество положенных ему мест не будет ограничиваться пропорциональным результатом, а ПНН, пользуясь поддержкой союзников, победит по пропорционалке. И вместе у них будет большинство. Видя эту уловку, лидеры КВБ решили не отставать и заключили аналогичный альянс с партией, о которой раньше вообще никто не слышал – Рабочей партией Лесото (РПЛ). Но это не помогло. В итоге КЗД получил 62 места из 120, ПНН —21, КВБ – 17, РПЛ – 10: вместе у «союзников» получилось 70 % мест при 60 % голосов за список ПНН. О какой-то пропорциональности результатов пришлось забыть. Смешанная связанная система сработала как параллельная, но только в особо извращенном виде.

Почему в Германии получается, а в Лесото нет? Потому что в Германии уже есть устойчивая партийная система. Конечно, тактика, которую использовал КЗД, могла бы быть выгодной и в Германии. Но только в том случае, если бы для избирателей в одномандатных округах партийная принадлежность кандидатов вообще ничего не значила, а участвующие в выборах по пропорциональной системе партии им, в основном, были глубоко безразличны. В Германии это не так. Там лидерам социал-демократов просто в голову не придет отказаться от выдвижения списка, призвав своих избирателей сплошь голосовать, скажем, за Левую партию. Избиратели такого не простят: за левых все равно не проголосуют, а социал-демократов накажут за хитрость и недобросовестность.

А теперь зададимся вопросом: состояние российской партийной системы ближе к Германии или к Лесото? Много ли в России избирателей, настолько преданных своей партии, что ни за какую другую они в принципе не проголосуют? Нет, россияне умные и хитрые. Почти как обитатели Лесото. А уж насколько умны и хитры российские политики, даже говорить не приходится. Лесото отдыхает. При этом манипулятивная стратегия, которую использовали в этой стране – далеко не единственная из возможных По правде сказать, я думаю, что если бы в России применялась смешанная связанная система, то в округах побеждали бы только формально независимые кандидаты (разумеется, при фактической поддержке партией). Дело даже не в том, что в странах с неразвитой партийной системой смешанная связанная система работает не так, как надо. Дело в том, что она, поощряя манипулятивные стратегии, препятствует формированию партий. В Лесото партийная система почти сложилась, но выборы 2007 г. ее буквально уничтожили. В зрелых демократиях смешанная связанная система – хороший выбор. Но начинать надо с чего-то попроще.

27. Как выбирать депутатов Госдумы

Как выбирать депутатов Госдумы? Простой ответ: на выборах. Выборов не будет, покуда действуют ограничения на свободу политических объединений, а система регионального управления содержит прямые стимулы к фальсификациям. Если эти препятствия к политической конкуренции будут сохраняться, то самая лучшая избирательная система останется декоративным элементом авторитаризма.

Но если они будут устранены, то вопрос о способе избрания депутатов Госдумы встанет в полный рост. Я уже писал о том, что для этого не подходит мажоритарная система. У смешанных систем – в российском «несвязанном» и в немецком «связанном» вариантах – есть недостатки, которые в современных российских условиях перевешивали бы достоинства. Значит, нужно сохранить пропорциональную систему, очистив ее от нелепостей. Их накопилось немало, но есть две главные – это выборы всех депутатов в едином округе и высокий заградительный барьер. К счастью, от них можно избавиться сразу, в один ход.

Нужно выбирать думцев в округах сравнительно маленькой величины. Так избираются депутаты в подавляющем большинстве стран. Происходит это не случайно, а именно потому, что такая система позволяет сбалансировать основные принципы представительства: партийно-идеологический и территориальный. Сходных позиций придерживаются и многие другие ученые. В прошлом году крупнейшие специалисты по электоральной инженерии Джон Кэри и Саймон Хикс опубликовали статью о пропорциональной системе в округах малой величины, которую озаглавили «The Electoral Sweet Spot». Sweet Spot – звучит легкомысленно, но это спортивный термин, «оптимальный баланс». В бейсболе, например, он обозначает такое положение биты, когда ее собственный вес полностью гармонирует с силой, прилагаемой спортсменом. Так достигается точность удара. Проанализировав колоссальный объем данных, Кэри и Хикс приходят к выводу, что лучшая избирательная система – это пропорциональная система, при которой в округе избираются, в среднем, шесть-восемь депутатов.

В России при организации такой избирательной системы пришлось бы, скорее всего, исходить из существующей федеративной структуры государства. Проще всего создать избирательные округа, совпадающие с субъектами федерации. Тогда (если исходить из численности избирателей в 2003 г.) в Москве избирались бы 29 депутатов, в Московской области – 23, в Краснодарском крае – 16, в Петербурге – 15, ну, и далее вниз, причем в 12 регионах округа были бы одномандатными, а средняя величина округа составила бы 5,4. Такая система, отдавая дань федерализму, давала бы небольшой бонус малым регионам. К роме того, понятно, что в 12 из них это было бы уже не пропорциональное представительство.

По правде сказать, это вполне терпимые недостатки, но возможен вариант, который их устраняет. Исходя из того, что у каждого региона и так есть свой представитель в Совете Федерации, можно было бы объединить те из них, которые не дотягивают до двухмандатных округов, с наименьшими из соседних. Тогда, по моим подсчетам, общее число округов снизилось бы до 68, а их средняя величина достигла бы 6,6, как раз в соответствии с рекомендациями Кэри и Хикса. Можно было бы полностью отказаться от ориентации на федеративную структуру (представлять которую в российском парламенте призван, вообще-то, Совет Федерации) и просто нарезать округа примерно одинаковой величины. Для этого большинство регионов пришлось бы объединить друг с другом, а крупнейшие, наоборот, разделить. У этого варианта были бы несомненные достоинства, сточки зрения независимости избирательных комиссий от региональных властей, но технически он достаточно сложен. В частности он потребовал бы слома существующей структуры избирательных комиссий. Впрочем, не исключено, что к лучшему.

На мой взгляд, любой из этих вариантов был бы приемлемым, и я не стану однозначно высказываться в пользу какого-то одного. Поговорим лучше об их общих достоинствах. Во-первых, в округах малой величины вообще нет необходимости устанавливать барьер для прохождения партий в парламент. Малые партии, если они не пользуются сильной поддержкой в отдельных округах, отсекаются автоматически. Но если жители какого-то региона очень хотят видеть в Думе представителей той или иной партии, то у них будет такая возможность. Возможно, я бы подумал о том, чтобы в остающихся округах сравнительно большой величины (скажем, начиная с 10 депутатов) установить барьер в 1/10 от величины округа, т. е. 2,9 % для Москвы, 2,3 % для Московской области и т. д.

Во-вторых, такая система позволила бы реально участвовать в выборах не только партийным выдвиженцам, но и независимым кандидатам. Этот момент принципиально важен для обеспечения конституционного права быть избранным, которое ныне не соблюдается: в Думу можно пройти только от партии. В округах малой величины независимые кандидаты смогли бы реально конкурировать с партийными списками и, при условии достаточной поддержки избирателей, побеждать.

В-третьих, такая система позволила бы полностью избавиться от одного из позорнейших явлений российской политической жизни – «паровозов». Порядок, при котором вакантные депутатские мандаты заполняются за счет очередников из партийного списка, был в свое время позаимствован в Германии. Он применяется и во многих других странах. Совершенно очевидно, однако, что в России его использование привело к таким колоссальным злоупотреблениям, что уже не отремонтируешь. Надо отменять. При едином округе величиной 450 депутатов альтернативы нет, но в округах малой величины при выбытии действующего депутата можно было бы просто проводить повторные выборы. Скажем, если в Петербурге выбыл один из 15 думцев (помер или отказался от мандата – неважно), то весь Петербург становится одномандатным округом, который выбирает недостающего депутата. Это позволило бы не только покончить с «паровозами», но и придать новую динамику региональной политической жизни. Из пустого ритуала, о котором вообще ничего неизвестно за стенами Думы, замещение вакантных мандатов превратилось бы в важную для избирателей возможность выразить свои предпочтения в промежутках между основными выборами.

Партийные списки при такой системе были бы сравнительно маленькими. Понадобились бы минимальные усилия, чтобы выяснить биографические детали всех кандидатов, оценить их политические позиции и решить, заслуживают ли они доверия. В каждом регионе был бы свой список во главе с собственным лидером (участие в выборах сразу по нескольким округам, конечно, следовало бы запретить, как это сделано в Финляндии). В интересах партий было бы сформировать эти списки таким образом, чтобы в них вошли узнаваемые в регионе политики. В каждом регионе им пришлось бы озвучивать свои собственные планы, а уж избиратели судили бы, какие из этих планов – более убедительные. Кроме того, было бы устранено чрезмерное влияние на результаты общероссийских выборов тех регионов, где очень высока явка избирателей. Скажем, на выборах 2007 г. официально зафиксированная явка в Чечне составила почти 100 %, а в Петербурге – чуть больше 50 %. На практике это означает, что, справкой на численность избирателей, вклад Чечни в общероссийский результат был вдвое больше. Я не буду даже касаться вопроса о том, каким способом в некоторых регионах обеспечиваются сверхвысокие показатели явки. Даже если бы этот способ был кристально честным, такое положение следует счесть нетерпимым, потому что наказанию – в виде снижения нормы представительства – подвергаются регионы, жители которых пользуются элементарной демократической свободой отказа от выражения предпочтений.

Ясно, что первый опыт применения чисто пропорциональной системы в России – в 2007 г. – у нормальных людей мог оставить только самый неприятный осадок. Но не надо путать недостатки политического режима с недостатками избирательной системы. Российская демократия будет нуждаться в пропорциональном представительстве.