Текст книги "Демократия в России: инструкция по сборке"

Часть V
Сколько власти нужно президенту?

28. Недостатки российской Конституции 1993 г.

Современная российская Конституция – это продукт сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г. Отсюда ее главная черта: колоссальные полномочия исполнительной власти. А поскольку в том давнем году исполнительная власть была в руках президента, то ему достались и полномочия. В научной литературе такую систему иногда называют «сверхпрезидентской». От обычной президентской системы она отличается по нескольким параметрам.

Во-первых, это колоссальные законодательные полномочия президента, т. е. право издавать указы. В «нормальных» президентских системах такое право обычно отсутствует, а в России носит почти неограниченный характер. Круче только в Таджикистане, Белоруссии и еще паре бывших советских республик. Во-вторых, это значительные полномочия президента в области бюджетной политики, которая в большинстве президентских систем находится в полной компетенции парламента. В-третьих, президент обладает правом распускать парламент. Это принципиально расходится с логикой «разделения властей», лежащей в основе классической президентской системы. В-четвертых, парламент почти полностью лишен контрольных полномочий. В общем, президент в России – больше, чем президент, и сам Борис Ельцин, под которого писалась Конституция 1993 г., любил демонстрировать царские повадки. Во всяком случае, пока не попал под дефолт.

Однако опыт Ельцина свидетельствует, что все эти полномочия президент может фактически использовать лишь тогда, когда располагает достаточными политическими ресурсами. Напомню, что в середине 90-х третий срок Ельцина считался почти предрешенным: ведь в 1991 г. его избрали по другой конституции. Но после дефолта Ельцин стушевался, в царя больше не играл, да и вообще его хватило только на то, чтобы пропихнуть на «свято место» проверенного преемника и мирно скрыться за горизонтом. А преемник, пройдя пару отмеренных ему сроков, столкнулся с ситуацией, из которой нормальная президентская система допускала бы только два исхода: отказ от власти или изменение правил игры. Но этого не понадобилось, потому что Конституция 1993 г. предполагала и третью возможность.

В общем-то, нетрудно понять, почему авторы Конституции 1993 г. заложили в нее норму о том, что кандидатура премьера утверждается Думой, а сама Дума вправе выносить правительству вотум недоверия. Если бы у Думы не было таких полномочий, то власть президента была бы просто абсолютной. Но тогда и нужды в Конституции не было бы, достаточно одной статьи: «Вся власть в Российской Федерации принадлежит Президенту Российской Федерации». Друг Билл, как Ельцин называл тогдашнего лидера США Клинтона, не понял бы. А с другой стороны, вероятность того, что Дума сможет воспользоваться этими полномочиями, казалась тогда ничтожной. Да это и правда случилось только один раз, именно после дефолта, когда Думе удалось выторговать непродолжительное премьерство Евгения Примакова.

С формальной точки зрения, однако, это решение авторов конституции полностью перекроило структуру государства. В результате, пользуясь терминами сравнительной политологии, Россия стала не только «сверх-», но и – в то же самое время – «полупрезидентской системой». Общая черта так их систем в том, что исполнительная власть не концентрируется в руках президента, а распределена между ним и другим сильным игроком, премьер-министром, который несет ответственность перед парламентом (напомню, что в «нормальных» президентских системах, типа США, никакого премьера просто нет).

Но даже и здесь не обошлось без изюминки. В обычных полупрезидентских системах ответственность премьера перед парламентом носит эксклюзивный характер. Какие бы большие полномочия ни были приписаны президенту, по вопросу о кандидатуре премьера он противостоять парламенту не может. В России, однако, ответственность премьера – двойная. Поэтому конфликты между президентом и парламентом по этому вопросу, во-первых, возможны, а во-вторых, могут быть разрешены роспуском парламента. Это – довольно редкое институциональное устройство, известное под названием «президентско-парламентская система». Исторические прецеденты – Веймарская республика в Германии (1918–1933), Шри Ланка в 1970-х гг., Португалия вскоре после революции 1974 г.

Из перечисленных примеров видно, что президентско-парламентскую систему трудно счесть источником стабильности. Конечно, во всех этих стран ах турбулентность имела много разных источников. Но одним из них – неизменно – была конституционная структура. Возьмем последние годы Веймарской республики. Законопослушные немцы мирно идут на выборы, избирают Рейхстаг. Рейхстаг не утверждает ни одну кандидатуру премьера (рейхсканцлера), которая устраивает президента. Президент распускает Рейхстаг. Немцы – снова на избирательные участки, с тем же результатом. И так раз за разом. Несколько лет страна живет в условиях постоянной избирательной кампании, без правительства и без законов. И это не просто надоедает, а еще и подталкивает к поддержке той политической силы, которая обещает раз и навсегда с этим безобразием покончить. Действительно, покончили, мало не показалось, – и не только немцам.

«Веймарский сценарий», к счастью, не реализовался в России. В 1995 г. коммунисты немного не добрали до думского большинства, а в 1998 г. Ельцину хватило ума пойти на компромисс. Но именно после дефолта опасность этого сценария была вполне осознана российскими политиками. Отсюда колоссальные, буквально истерические усилия, в течение всего путинского периода прилагавшиеся к тому, чтобы не допустить сколько-нибудь заметного представительства оппозиции в Думе. Отсюда популярные фобии, вроде приписываемого Михаилу Ходорковскому желания заручиться поддержкой думского большинства и стать премьером после выборов 2003 г. И отсюда же, в конечном счете, полный демонтаж самого института свободных парламентских выборов. Американский президент вполне может сосуществовать с оппозиционным большинством в Конгрессе, а российский – никак. Важно понимать: это не потому, что американцы хорошие, а русские плохие, а потому, что так система устроен а.

Зато если парламентское большинство – не оппозиционное, то президентско-парламентская система открывает совершенно уникальные возможности для личной диктатуры. Если самый сильный политический игрок – президент, то премьер – это какой-нибудь Фрадков – Зубков с чисто распорядительскими функциями. Но если, по какой-то причине (и мы эту причину знаем), тяжеловес решает стать премьером, то тоже нет проблем. Уволить-то его президент может, но вот назначить нового – нет, потому что под контролем тяжеловеса остается парламентское большинство. Иными словами, избавиться от премьера без серьезного политического кризиса нельзя, а для победы в таком кризисе президенту-распорядителю по определению не хватает ресурсов.

Проблема Конституции 1993 г. состоит не только и не столько в концентрации власти, сколько в способе этой концентрации. По большому счету, эта конституция подходит только для авторитаризма.

29. Президентская система не подходит для России

Итак, российская Конституция 1993 г. мало годится для нормальной демократии. Конечно, основной закон остается документом прямого действия, который призван гарантировать базовые политические и гражданские права. Многие из этих гарантий не обеспечены на практике, и поэтому актуальна борьба за их соблюдение. Но это вовсе не значит, что мы должны отказаться от оптимизации государственного устройства. В конце концов, неспособность действующей Конституции реально обеспечить эти права прямо связана с конструктивными недостатками системы власти. Поэтому нужно рассмотреть возможные альтернативы. Начнем с самой очевидной – чисто президентской системы.

Главная особенность президентской системы – жесткое разделение исполнительной и законодательной власти между двумя органами, каждый из которых напрямую избирается населением, – президентом и парламентом. Исполнительная власть принадлежит президенту. Он формирует правительство и несет полную ответственность за его работу. Парламент не играет никакой роли в правительственных назначениях и отставках Его задача – принимать законы и контролировать исполнительную власть. Президент лишен права издавать указы, имеющие силу закона, и не может прямо влиять на бюджетный процесс. Однако одно законодательное полномочие у него все же есть – право вето. Как правило, преодолевается оно непростым, а квалифицированным парламентским большинством.

Распустить парламент президент не может. Но и парламент не может уволить президента. Правда, если он совершил уголовно наказуемое деяние, то запускается процедура увольнения (импичмента). Однако в большинстве президентских систем эта процедура так сложна, что либо не применяется вовсе, либо не доводится до конца. По большому счету, устранить друг друга президент и парламент не могут. Они вынуждены сосуществовать в течение всего срока, на который избраны.

У президентской системы есть несколько совершенно очевидных достоинств. Главное из них – это ясная правительственная ответственность. При парламентской системе правительство часто формируется на коалиционной основе. Вполне возможна ситуация, в которой правящая партия проигрывает выборы, но остается у власти, потому что коалиция без нее не складывается. Президентская система такую возможность исключает. Проиграл – уходи. К числу достоинств относят и то, что президентская система обеспечивает единство политической воли. Президент не зависит от коалиционных партнеров и несет ответственность только перед избирателями. Это позволяет ему принимать решения без дополнительных согласований, на свой страх и риск. А такие решения иногда необходимы. Особен но остро это ощущается в условиях внешнеполитических вызовов. Есть мнение, что президентская система – это единственная система, подходящая для современной сверхдержавы.

Президентских систем не так уж много. Самая успешная из них – это, конечно, США. Собственно, президентскую систему изобрели «отцы-основатели» американского государства. У политической системы США есть некоторые особенности, которые отличают ее от описанной выше модели, но останавливаться на этих мелочах не буду. Замечу лишь, что наиболее отчетливо свойства президенциализма проявились в странах Латинской Америки, которые в XIX в. последовали примеру северного соседа. В этих странах президентские системы сохраняются и сегодня. За пределами Нового Света президентские системы встречаются реже, причем на поверку чаще всего оказываются диктатурами. Успешные президентские демократии в современном Старом Свете можно пересчитать по пальцам: Бенин, Кипр, Гана, Филиппины, Мадагаскар, Южная Корея. Преобладают полупрезидентские системы, о которых речь впереди. А если учесть, что демократия в Латинской Америке устаканилась только за последние два десятка лет, то оказывается, что США – это, скорее, исключение, чем правило. У демократии большие проблемы с президентской системой. Разберемся, почему.

Поскольку президентская система основана на разделении властей, в реальной жизни есть две возможности: или президент контролирует парламентское большинство, или оно враждебно настроено по отношению к президенту. Если реализуется первая возможность, то никаких проблем с государственным управлением не возникает, но есть проблемы с демократией. Президент правит, парламент послушно штампует нужные президенту законы и бюджеты, никого, по большому счету, не контролирует (зачем? – ведь президент такой хороший!), и все идет как по маслу.

Настолько гладко, что уходить из этой прекрасной ситуации президенту совершенно не хочется. И у него возникают, во-первых, сильнейший соблазн, а во-вторых, реальная возможность законсервировать ее путем ограничения демократических свобод. Чтобы как-то воспрепятствовать этой тенденции, вводятся ограничения на число сроков нахождения у власти. Это не очень помогает: когда эти ограничения становятся актуальными, президент либо их отменяет, либо находит подходящего преемника, нередко – сына или зятя. История Латинской Америки пестрит такими примерами. Если же реализуется вторая возможность, то ничего хорошего опять-таки не выходит. С демократией тут все в порядке, но жестоко страдает качество государственного управления. Чтобы реализовывать сколько-нибудь последовательную политику и выполнять предвыборные обещания, президенту нужны законодательная база и бюджет. Но парламент нужные законы принимать не хочет и денег на президентские программы не дает. Если президент политически слаб, то ему приходится с этим мириться, бесславно досиживая свой срок. Но позвольте, за него ведь проголосовали избиратели, воля народа налицо. Поэтому при наличии политических ресурсов президент бросается в бой и в нарушение конституции распускает парламент. Далее – сценарий номер один, классический пример – экс-президент Перу Альберто Фухимори.

Если демократические президентские системы все-таки существуют, то это лишь потому, что недостатки президенциализма амортизируются партийными системами. В США это двухпартийность, причем партии, с одной стороны, исключительно устойчивые, а с другой стороны – внутренне рыхлые, с низким уровнем дисциплины. На то, чтобы сформировалась именно такая партийная система, в США ушли десятки лет. Есть и другие примеры: Колумбия, Доминиканская Республика. Там двухпартийность долго вызревала в недрах авторитарных режимов. Другая модель – когда партийная система чрезвычайно раздробленная, с огромным количеством мелких, недисциплинированных партий, так что президенту удается создавать временные коалиции по отдельным вопросам законодательства. Это – Бразилия. Со скрипом, но работает.

Беда в том, что при выборе институционального устройства мы не можем надеяться на то, что его недостатки будут преодолены за счет политических механизмов вроде партий. Надо выбирать систему без разрушительного потенциала. Президенциализм этому требованию не соответствует.

30. Авторитаризм и президентская система: пример Египта

Президенциализм идеально соответствует задачам наиболее распространенной разновидности авторитарных режимов – персоналистской диктатуры. Сейчас только ленивый не пишет о поразительном сходстве между политическими режимами России при Путине и Египта при Мубараке. Не стану спорить: сходство, действительно, колоссальное. Однако детали малоизвестны.

Электоральный авторитаризм в Египте учредил президент Анвар Садат после того, как разругался с Советским Союзом и стал привилегированным партнером США в арабском мире. Политические структуры, созданные по советскому образцу предшественником Садата, Насером, не годились для страны, которая теперь должна была служить витриной демократии на Ближнем Востоке. А главной из этих структур была созданная Насером партия, Арабский социалистический союз (АСС). Для начала Садат разделил эту партию на три «форума» – правый, левый и главный, «центристский», которым было позволено конкурировать на экспериментальных выборах 1976 г. Эксперимент удался.

В следующих выборах, в 1979 г., участвовали уже три партии, созданные на основе «форумов», в том числе и бывшие «центристы», переименованные в Национально-демократическую партию (НДП). Она выиграла 347 мест, а две другие партии – 32. Успех НДП объяснить несложно. Именно партия власти унаследовала у АСС все политические, организационные и административные ресурсы. «Правые» и «левые» были группами городских интеллектуалов, а Египет – страна сельская. Крестьяне – феллахи – о новых «оппозиционных партиях» ничего не знали, их кандидаты в сельской местности не выдвигались и кампанию не вели.

Так, вполне успешно, стартовал электоральный авторитаризм. Главными противниками режима были тогда радикальные исламисты, которые не могли простить Садату ни проамериканской ориентации, ни примирения с Израилем. В 1981 г. Садат был убит. Новым президентом стал лидер НДП Хосни Мубарак. В течение всех этих 30 лет в Египте проводились парламентские выборы, на которых неизменно побеждала НДП. Надо сказать, что с конституционной точки зрения эти выборы были очень важны. До 2005 г. египетский президент избирался парламентом, а затем кандидатов на президентских выборах могли выдвигать только партии, представленные в парламенте. О результатах надо было заботиться. Они того стоили.

Главным инструментом режима с самого начала был закон о политических партиях, принятый еще при Садате, в 1977 г. Этот закон вверял регистрацию партий специальной Комиссии по политическим партиям (КПП), которая формировалась при участии президента и двух палат парламента. КПП была вправе регистрировать только такие партии, которые соответствовали сформулированным в законе критериям, остальным – отказывать, а если партия переставала им соответствовать, то лишать регистрации. В частности ни программы, ни практическая деятельность партий не должны были противоречить основам исламского права, принципам «революций 1952 и 1971 гг.» и «социальному демократическому порядку». Чтобы зарегистрировать партию, КПП должна была констатировать уникальность ее программы (потому что если такая же уже есть – то зачем новая?), а также установить, что партия не строится по конфессиональному, этническому, классовому или религиозному принципу. К роме того, было прямо запрещено создание партий, отвергающих мирный договор с Израилем.

Понятно, что закон 1977 г. позволял отказать в регистрации любой партии. Так оно и было: из 62 организаций, обращавшихся в КПП за регистрацией, получили ее только две (если не считать образованных ранее на основе «форумов»), К счастью для партийцев, в Египте – и это, конечно, коренное отличие от России – существует относительно независимая судебная власть, созданная еще в XIX в. по образцу наполеоновской Франции и процветавшая при монархии. Она служит предметом национальной гордости. Ни Насер, ни Садат не решились ее уничтожить. Поэтому иногда отказы КПП удавалось оспорить в суде, и несколько партий были зарегистрированы по судебным решениям. Но это был трудный путь, который удавалось пройти немногим, и по разным причинам. С одной стороны, именно судебное решение открыло путь к легализации старейшей египетской либеральной партии, «Вафд», которая не вполне утратила популярность за 40 лет запрета. С другой стороны, по судебному решению была зарегистрирована партия «Аль-Умма» Ахмеда Ас-Сабахи, автора популярного сонника. В число эксцентричных требований этого египетского аналога ЛДПР входили, например, распределение парламентских мест поровну между всеми зарегистрированными партиями и обязательное ношение фески. «Аль-Умма» служила ядром фиктивной оппозиции, так называемого «Блока оппозиционных партий».

Таким образом, партийное поле было зачищено. Правда, оставалась опасность, что при мажоритарной избирательной системе в парламент проберутся независимые оппозиционеры. Поэтому в 1984 г. Египет перешел на пропорциональную систему с барьером, который даже немного превосходил нынешний российский – 8 %. На этих выборах НДП выиграла уже 390 мест, а оставшиеся 58 отошли «Новому Вафду». Тут, однако, вмешался Конституционный суд, который в 1986 г. признал несоответствующим основному закону порядок, при котором независимые кандидаты не могли участвовать в выборах. С 1990 г. в Египте снова применялась мажоритарная система. Результаты выборов для НДП от этого не изменились: она сохраняла колоссальное большинство. Однако представительство других партий резко упало. Их место заняли независимые кандидаты. Правда, на первых порах почти все они, победив на выборах, вступали во фракцию «партии власти», как это было и в России в период использования смешанной системы. В «нулевые» годы ситуация изменилась, потому что на арену вышли «Братья-мусульмане», которые выдвигались именно как независимые кандидаты. На выборах 2005 г. им, совершенно неожиданно для властей, удалось выиграть почти 20 % мест в парламенте.

На состоявшиеся в ноябре 2010 г. выборы египетские власти вышли хорошо подготовленными. Теперь, когда партии перестали быть угрозой, основные усилия были направлены на то, чтобы отказать в регистрации как можно большему количеству независимых. В тех округах, где им все-таки удавалось зарегистрироваться (опять-таки, в основном, по решениям судов), широко применялись подкуп и запугивание избирателей, а наблюдение за выборами было практически запрещено. По общему мнению всех оппозиционных партий, результаты были полностью фальсифицированы. В итоге НДП выиграла 420 из 503 мест. Это был ее лучший результат после 1984 г. У крупнейшей оппозиционной партии, «Новый Вафд», было лишь 6 мест.

Как видим, основные инструменты авторитаризма в Египте были такими же, как и в России. Прежде всего, это репрессивное законодательство о политических партиях; контроль исполнительной власти над организацией выборов (там этим занимается исполнительная власть, а «независимая» Высшая избирательная комиссия, состоящая из судей, не располагает никакими реальными возможностями); отстранение от выборов оппозиционных кандидатов; прямые фальсификации. В чем-то египетский режим был либеральнее российского: скажем, у нас сейчас семь партий, а в египетских выборах имели право участвовать два десятка. Тут сказалась, конечно, относительная независимость судов. Но египетский опыт свидетельствует и о том, что независимый суд – не панацея; с ним лучше, чем без него, но кардинально улучшить ситуацию он неспособен. Не способствует демократизации и отказ от пропорциональной системы. Корень зла – в самом режиме персон али стек ой диктатуры, а не в тех правовых учреждениях, которые его окружают. Но ясно и то, что именно конституционное всевластие президента давало диктатуре наиболее адекватную оболочку. Да, это был хороший пример электорального авторитаризма. Революция 2011 г. положила ему конец.