Текст книги "Правовое регулирование промышленной политики России с позиции привлечения иностранных инвестиций"

Применение в отношении промышленных кластеров мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, осуществляется при условии соответствия промышленного кластера следующим требованиям:

а) создание совокупности субъектов деятельности в сфере промышленности, связанных отношениями в указанной сфере вследствие территориальной близости и функциональной зависимости и размещенных на территории одного субъекта Российской Федерации или территориях нескольких субъектов Российской Федерации, производящих промышленную продукцию;

б) не менее 20 процентов общего объема промышленной продукции, произведенной каждым участником промышленного кластера, используется другими его участниками, за исключением участников промышленного кластера, осуществляющих конечный выпуск промышленной продукции в целях реализации ее на внутреннем и внешних рынках;

в) наличие не менее 10 участников промышленного кластера, являющихся субъектами деятельности в сфере промышленности и осуществляющими промышленное производство промышленной продукции;

г) наличие не менее одного участника промышленного кластера, являющегося субъектом деятельности в сфере промышленности, осуществляющим конечное промышленное производство промышленной продукции в целях реализации ее на внутреннем и внешних рынках с использованием промышленной продукции всех участников промышленного кластера;

д) в состав инфраструктуры промышленного кластера входят:

не менее одного учреждения высшего профессионального образования и (или) одного учреждения среднего профессионального образования, осуществляющих профессиональное обучение и (или) дополнительное образование персонала участников промышленного кластера в интересах достижения цели создания промышленного кластера;

не менее 2 объектов технологической инфраструктуры, необходимых участникам промышленного кластера для создания совокупности субъектов деятельности в сфере промышленности, связанных отношениями в указанной сфере вследствие территориальной близости и функциональной зависимости и размещенных на территории одного субъекта Российской Федерации или территориях нескольких субъектов Российской Федерации, производящих промышленную продукцию;

е) создание и развитие промышленного кластера осуществляются с учетом стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также схем территориального планирования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

ж) производительность труда в промышленном кластере за предыдущий отчетный период должна быть выше средней производительности труда в обрабатывающей промышленности субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположена инфраструктура промышленного кластера;

з) инфраструктура промышленного кластера должна располагаться в границах субъекта Российской Федерации либо в границах прилегающих субъектов Российской Федерации;

и) количество высокопроизводительных рабочих мест в рамках промышленного кластера составляет не менее 50 процентов количества рабочих мест всех участников промышленного кластера.

Копия программы развития промышленного кластера, включающая в том числе следующие целевые индикаторы или показатели реализации программы:

– количество рабочих мест в организациях – участниках промышленного кластера, включая количество высокопроизводительных рабочих мест;

– объем затрат участников промышленного кластера на закупку комплектующих у организаций, не являющихся участниками промышленных кластеров, а также организаций – участников промышленного кластера;

– объем затрат участников промышленного кластера на приобретение импортного сырья и комплектующих, используемых в конечной промышленной продукции кластера;

– объем добавленной стоимости, создаваемой участниками промышленного кластера;

– объем продаж промышленной продукции кластера организациям, не являющихся участниками промышленного кластера, а также организациям – участникам промышленного кластера;

– объем налоговых и таможенных платежей участников промышленного кластера в бюджеты всех уровней, в том числе в федеральный бюджет;

– объем инвестиций в основной капитал участников промышленного кластера, в том числе объем внебюджетных инвестиций;

Заверенная руководителем специализированной организации функциональная карта промышленного кластера, представляющая собой схему территориального размещения и функциональной зависимости участников промышленного кластера и включает в себя следующие элементы:

– схема территориального размещения участников промышленного кластера и инфраструктуры промышленного кластера;

– схема организационной зависимости участников промышленного кластера и инфраструктуры промышленного кластера в рамках реализации программы развития промышленного кластера;

– схема функциональной зависимости участников промышленного кластера, включающая сведения об общем объеме промышленного производства промышленной продукции каждым участником промышленного кластера и объеме использования указанной продукции при производстве конечной промышленной продукции в рамках промышленного кластера.

Справочные материалы за подписью руководителя специализированной организации с описанием каждого участника промышленного кластера с приложением заверенных в установленном порядке копий актов о вводе в эксплуатацию объектов инфраструктуры промышленного кластера и (или) оборудования для оснащения объектов технологической инфраструктуры, включая лаборатории, виварии, инновационно-технологические центры, центры промышленного дизайна и прототипирования, центры трансферта технологий, за исключением учреждений высшего профессионального образования и учреждений среднего профессионального образования, в отношении которых необходимо представить копии свидетельств о государственной аккредитации ведения образовательной деятельности, а также индустриальных (промышленных) парков, в отношении которых необходимо представить выписку из реестра индустриальных (промышленных) парков и управляющих компаний индустриальных (промышленных) парков, соответствующих требованиям к индустриальным (промышленным) паркам и управляющим компаниям индустриальных (промышленных) парков в целях применения к ним мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 4 августа 2015 г. № 794. (добавление авторами)!!!!

Таким образом, из 21 запланированного в Плане подготовки федеральных законов, актов Правительства Российской Федерации и иных документов, необходимых для реализации норм Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» прошли все стадии рассмотрения и приняты в установленном порядке только четыре НПА.

Такое состояние дел не способствует реализации мер поддержки и стимулирования промышленной политики, предусмотренной вышеупомянутым федеральным законом.

Недостатки в разработке и принятии новых нормативных актов связаны с тем, что они разрабатываются без привязки к положениям принятого Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». Они компенсируются тем, что меры поддержки промышленности находят свое отражение в других направлениях деятельности Правительства. Так, например, были приняты НПА, регулирующие вопросы субсидирования процентных ставок для отдельных отраслей промышленности в рамках Государственной программы «Развитие промышленности и обеспечение ее конкурентоспособности» и входящих в нее подпрограмм.

С другой стороны, в марте 2015 г. Минпромторгом России были разработаны «Методические указания субъектам Российской Федерации о внесении изменений (при необходимости) в региональные нормативно-правовые акты в связи с принятием Закона № 488-ФЗ и в целях его применения» (далее – Методические указания). Этим документом предусмотрена возможность проведения «следующих мер по актуализации законодательства»:

1) принятие и внесение изменений в региональный закон о промышленной политике;

2) внесение изменений в акты налогового законодательства субъекта Российской Федерации и нормативно-правовые акты по аренде имущества субъекта Российской Федерации;

3) разработка нормативно-правового акта о порядке заключения специального инвестиционного контракта;

4) разработка нормативно-правового акта о региональном фонде развития промышленности.

Таким образом, часть полномочий по поддержке промышленной деятельности была делегирована субъектам Российской Федерации, которые приступили к разработке региональных нормативно-правовых актов по вопросам промышленной политики.

В частности, это полномочия по установлению региональных мер поддержки местной промышленности (самостоятельно или по согласованию с федеральными органами государственной власти, в частности Минпромторгом; возможно, с привлечением дополнительного финансирования со стороны федеральных органов). Такое требование установлено п. 1.4. Методических указаний. В п. 1.5 Методических указания определен перечень мер стимулирования, которые могут применять субъекты Российской Федерации, а в п. 2.1 – меры налогового характера, которые могут быть внесены в виде изменений в налоговое законодательство субъекта Российской Федерации.

Кроме этого, Методическими указаниями предусмотрены действия субъекта Российской Федерации по заключению специальных инвестиционных контрактов с участниками промышленной деятельности и порядок учреждения региональных фондов поддержки промышленности.

Это создает предпосылки для того, чтобы меры стимулирования промышленной политики, не получившие должного оформления на федеральном уровне, становились бы предметом региональной децентрализации, что может в целом негативно отразиться на структурных изменениях в сфере промышленной деятельности. Регионы, обладающие большими финансовыми возможностями или «административным ресурсом», могут пойти по пути создания преференций для местной промышленности в ущерб формированию промышленности в России как единого народно-хозяйственного комплекса, работающего, в первую очередь, в интересах промышленного развития России.

Исходя из вышесказанного, целесообразно предложить следующие рекомендации по реализации положений Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» (см. Приложение 1):

– ускорить принятие нормативно-правовых актов, необходимых для реализации положений Закона в соответствии с ранее принятым планом;

– провести дополнительную экспертизу положений Закона с целью выявления фактов, свидетельствующих о необходимости принятия дополнительных нормативно-правовых актов для реализации норм закона, которые не были предусмотрены ранее;

– реализовать требования п. 2 ст. 6 Закона по определению правительством Российской Федерации полномочий федеральных органов по разработке проектов документов стратегического планирования в сфере промышленности;

– утвердить в соответствии с п. 10 ст. 11 Закона постановлением правительства Российской Федерации целевые показатели эффективности осуществления финансовой поддержки субъектов деятельности в сфере промышленности за счет средств, поступающих из федерального бюджета для государственных фондов развития промышленности, созданных Российской Федерацией.

Очевидно, что для обеспечения устойчивого развития российской промышленности, новой индустриализации и модернизации российской экономики необходимо придание этому процессу нормативно-правовой (законодательной) основы. Однако важно не только принять закон, но и, что самое главное, обеспечить практическую реализацию закрепленных в нем положений.

Серьезным недостатком Федерального закона № 488-ФЗ является то, что очень многие меры господдержки в нем прописаны с формулировкой «может оказываться», т. е. их реализация не вменяется в обязанность соответствующим органам.

Очевидно, что данный закон должен носить не исключительно рамочный (как в существующем его варианте), но инструментальный характер, должен стать действенным организационно-правовым инструментом модернизации российской промышленности.

В связи с этим необходимо его совершенствование по следующим направлениям:

– включить в закон статьи, содержащие меры поддержки всех важнейших комплексов отраслей промышленности, в частности машиностроения, пищевой промышленности и др. (а не только ОПК, как это предусмотрено в существующем варианте);

– обозначить приоритетное стимулирование инвестирования и кредитования предприятий российской промышленности, что, в свое очередь, обеспечит увеличение объемов инвестиций в создание в России новых промышленных предприятий (промышленных стартапов) и новой промышленной инфраструктуры;

– сузить круг потенциально возможных инвесторов, которым данным Законом дана возможность более активно вкладываться в развитие новых производств (через налоговые каникулы до 2025 г.) до самих промышленных предприятий, вкладывающих средства в свое развитие; вместе с тем, следует предусмотреть продолжение налогового стимулирования инвестиций промышленных предприятий и после 2025 г. (например, в форме обложения по налогу на прибыль по льготной ставке (не выше 5 %));

– исключить из всех (без исключения) предусмотренных в Законе мер господдержки формулировку «может оказываться», чтобы их реализация была обязательной и вменялась в обязанность соответствующим органам исполнительной власти;

– расширить перечень инфраструктурных отраслей промышленности, в которых Законом предусмотрены налоговые льготы для инвесторов (в частности, в тяжелом и энергетическом машиностроении, станкостроении) до всего комплекса инфраструктурных промышленных отраслей;

– ввиду существования плана дальнейшей приватизации федерального имущества в Законе необходимо предусмотреть ужесточение мер по недопущению перепрофилирования приватизируемых промышленных предприятий;

– прописать меры по контролю за реализацией принятых и принимаемых госпрограмм в сфере промышленного развития (в частности, «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и «Развитие науки и технологий», программ развития отдельных отраслей и др.), а также меры ответственности уполномоченных органов государственной власти (в т. ч. Минпромторга России) за их невыполнение или ненадлежащее выполнение; в частности, Закон должен содержать нормы, обязывающие правительство регулярно (к примеру, раз или два раза в год, а лучше – ежеквартально) отчитываться о результатах выполнения мероприятий указанных госпрограмм;

– в целях ускорения и повышения эффективности регулирования развития национальной промышленности принять (в дополнение к Закону) Промышленно-технологическую доктрину России (Доктрину промышленно-технологического развития) как фундаментальной, концептуальной идеологической основы промышленной политики, в которой будут определены принципы, идеи и направления промышленного развития России на ближайшие 10 лет, а также предложен проект локомотивных прорывных индустрий, которые бы могли стать основанием новой национальной промышленной системы и основой для целевого вложения избыточных средств резервного фонда и других государственных фондов;

– в целях соотнесения промышленной политики со стратегией общегосударственного развития необходимо внесение специальной статьи в гл. 1 «Основные документы Государственной стратегии промышленной политики», где промышленная политика была бы включена в систему документов государственного стратегического планирования Российской Федерации путем создания таких документов, как Доктрина промышленного развития Российской Федерации, Основные направления (концепция) промышленной политики Российской Федерации, Государственная программа развития промышленности Российской Федерации, Национальный доклад о реализации Государственной программы развития промышленности;

– рост объемов отчетных документов, их усложнение является одним из существенных факторов роста непроизводительных затрат, трансакционных издержек, а дублирование и, после соответствующей «интерпретации», противоречивость информации нередко искажают общую картину ситуации, складывающейся в отрасли; в этой связи более оправданным представляется расширение в рамках Росстата соответствующего направления работ или формирования в рамках данной организации специального подразделения с более широким полномочиями по мониторингу ситуации в сфере промышленности;

– учитывая значительное отставание России в сфере промышленных технологий, а также стремительное развитие в мире третьей промышленной революции, представляется целесообразным предусмотреть в Законе меры по формированию системы технологического прогнозирования, ориентированной на обеспечение перспективных потребностей обрабатывающей промышленности с учетом развития производственных технологий;

– необходимо предусмотреть в Законе статус, порядок разработки, принятия и сроки пересмотра документа стратегического планирования в сфере промышленной политики Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», на реализацию которой направлены меры стимулирования и порядок, предусмотренные законом (подп. 4 п. 3 ст. 4 Закона № 488-ФЗ);

– необходимо в соответствии с принципом измеримости целей развития промышленности и реализации мер стимулирования субъектов деятельности разработать и внести в Закон перечень индикаторов, которые сформируют единую шкалу количественного определения целей промышленной политики, будут способствовать также реализации принципа мониторинга эффективности промышленной политики и контроля за ее реализацией.

Таким образом, многие положения Федерального закона № 488-ФЗ требуют дальнейшего развития. Закон должен вменять в обязанности федеральным и региональным органам исполнительной власти регулярное проведение мониторинга состояния и хода развития подконтрольных им промышленных комплексов, отраслей и предприятий, а кроме того, уточнять получаемые результаты в зависимости от экономической, социальной и политической обстановки и потребностей страны с последующим внесением изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».

Общей целью совершенствования и последующей реализации Закона должно стать создание единой действенной и эффективной системы государственной поддержки российского промышленного сектора.

Для повышения требований к качеству государственных программ в сфере промышленной политики необходимо:

1) проинвентаризировать действующие стратегические документы и сформировать сводный аналитический документ, содержащий актуальные цели и приоритеты промышленной политики;

2) обеспечить обязательное включение в государственную программу показателей стратегических документов, относящихся к сфере ее реализации;

3) разработать требования к формированию состава (групп) показателей, обеспечивающего разнонаправленную оценку результатов реализации государственных программ и подпрограмм, что обеспечит возможность внешней проверки и минимизацию манипулируемости.

В целях совершенствования системы оценки эффективности государственных программ предлагается:

1) обеспечить включение в планы и детальные планы-графики реализации государственных программ мероприятий, предусмотренных поручениями Президента России и Правительства России, «дорожными картами» и иными аналогичными документами;

2) проработать вопрос реализации в рамках действующих информационных систем принципа однократного ввода информации, необходимой для формирования любых отчетных форм по государственным программам;

3) обеспечить необходимость направления всех проектов государственных программ (изменений в них) на рассмотрение Аналитическому центру при Правительстве России и Экспертному управлению Президента России;

4) рассматривать итоги аудита государственных программ на заседаниях Правительства России.

Предложения по дальнейшей реализации госпрограмм в промышленной сфере:

– проведение инвентаризации Федерального плана статистических работ и гармонизация сроков формирования официальной статистической отчетности и отчетности по госпрограммам;

– актуализация планов и детальных планов-графиков реализации госпрограмм в части 2015 г.;

– нормативное закрепление необходимости рассмотрения в Государственной думе проектов госпрограмм (изменений) и проекта федерального закона о федеральном бюджете (изменений), а также включения проектов госпрограмм в состав материалов к указанным проектам федерального закона;

– включение в госпрограммы показателей, в полном объеме отражающих выполнение указов Президента Российской Федерации № 596–606 от 7 мая 2012 г., а также приведение плановых значений показателей госпрограмм, отражающих выполнение Указов, в соответствие с целевыми значениями, установленными в Указах;

– учет результатов реализации госпрограмм в 2014 г. при формировании проекта федерального бюджета на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.