Текст книги "Правовое регулирование промышленной политики России с позиции привлечения иностранных инвестиций"

3.3 Анализ правового регулирования привлечения иностранного капитала в инвестиционном законодательстве России

Инвестиционная деятельность основывается на конституционно-правовых началах, вытекающих из положений Конституции Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, установлен приоритет норм международных договоров над внутренними нормами, предусмотренными в Российской Федерации.

Отдельные отношения, возникающие в связи с осуществлением инвестиционной деятельности, урегулированы гражданским, земельным, экологическим, финансовым законодательством.

Регламентирование отношений, непосредственно вытекающих из инвестиционной деятельности, осуществляется специальным инвестиционным законодательством, к которому можно отнести следующие законодательные акты:

– Федеральный закон № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. (в ред. Федерального закона № 427-ФЗ от 12 декабря 2011 г.);

– Федеральный закон № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» от 29 октября 1998 г. (ред. от 31 декабря 2014 г.);

– Федеральный закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. (ред. от 29 июня 2015 г.);

– Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. (ред. от 30 декабря 2015 г);

– Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г. (ред. от 13 июля 2015 г);

– Федеральный закон № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. (ред. от 30 декабря 2015 г.; с изм. и доп., вступ. в силу 9 февраля 2016 г.);

– Федеральный закон № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 5 марта 1999 г. (ред. от 23 июля 2013 г.).

Данный перечень позволяет сделать вывод о том, что законодательное регулирование инвестиционной деятельности осуществляется в зависимости от видов инвестиций.

Неравнозначность терминов, используемых законодателем для определения объекта капитальных вложений, лежит в основе возникновения различных подходов к пониманию капитальных вложений на практике. Некоторые авторы определяют капитальные вложения как долгосрочные реальные инвестиции в создание и воспроизводство основных фондов, в материальные и нематериальные активы. Другие отмечают, что «понятие «капитальные вложения» в настоящее время рассматривается только как разновидность инвестиций в объекты основных средств», и «под капитальными вложениями понимают, прежде всего, инвестиции в формирующиеся объекты основных средств»[2]2
  Антипова О. Понятие «Капитальные вложения»//Юридический мир. -2005. – № 10. – С. 71–75


[Закрыть].

Термину «инвестиционная деятельность» можно дать широкое и узкое определения. Инвестиционная деятельность в широком смысле – это деятельность, связанная с вложением средств в объекты инвестирования в целях получения дохода. Подобная трактовка содержится в законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», в соответствии с которым под инвестиционной деятельностью понимается вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

В узком смысле инвестиционная деятельность, или собственно инвестирование, представляет собой процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения.

В зависимости от объекта инвестирования различают:

– инвестиции в производство – в данном случае речь идет о прямых, или реальных, инвестициях, которые предполагают образование реального капитала (здание, сооружение, оборудование, товарно-материальные запасы и т. д.);

– инвестиции в оборот финансовых объектов (финансовых инструментов), то есть приобретение инвестиционных ценных бумаг, вложение в объекты тезаврации (накопления), в том числе банковские депозиты, приобретение различных финансовых инструментов;

– инвестиции в создание объектов интеллектуальной собственности – это вложения, связанные с научными разработками, приобретением прав на изобретения, полезные модели, промышленные образцы (лицензии), ноу-хау и т. д.

В зависимости от формы собственности на капитал различают государственные, муниципальные, частные и смешанные инвестиции.

В зависимости от стратегии инвестирования различают прямые (или стратегические) и портфельные инвестиции.

В зависимости от происхождения капитала различают иностранные и национальные инвестиции.

В зависимости от территории вложения различают инвестиции внутри страны и за рубежом.

Возможна классификация также по другим критериям, однако законодательное регулирование направлено именно на данные виды инвестиций.

Исторический опыт показывает, что государство и другие государственно-правовые образования всегда относились и должны относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях.

Государство должно выделять бюджетные средства на реализацию инвестиционных проектов, так как повышение степени инвестиционной ориентации бюджетной системы – важнейшая задача государства на современном этапе.

Механизм государственного регулирования инвестиционных процессов представляет собой совокупность инструментов и методов воздействия государства на инвестиционную политику субъектов хозяйствования.

В соответствии с законодательством разработку и реализацию государственной политики в сфере международного инвестиционного сотрудничества осуществляет Правительство Российской Федерации, которое:

– определяет целесообразность введения запретов и ограничений осуществления иностранных инвестиций на территории Российской Федерации, разрабатывает законопроекты о перечнях указанных запретов и ограничений;

– определяет меры по контролю за деятельностью иностранных инвесторов в Российской Федерации;

– утверждает перечень приоритетных инвестиционных проектов;

– разрабатывает и обеспечивает реализацию федеральных программ привлечения иностранных инвестиций;

– привлекает инвестиционные кредиты международных финансовых организаций и иностранных государств на финансирование бюджета развития Российской Федерации и инвестиционных проектов федерального значения;

– осуществляет взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам международного инвестиционного сотрудничества;

– осуществляет контроль за подготовкой и заключением инвестиционных соглашений с иностранными инвесторами о реализации ими крупномасштабных инвестиционных проектов;

– осуществляет контроль за подготовкой и заключением международных договоров Российской Федерации о поощрении и взаимной защите инвестиций.

Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику прямых иностранных инвестиций и аккредитация филиалов иностранных юридических лиц возложены на Министерство экономического развития Российской Федерации.

В законе № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. определен порядок принятия органами государственной власти решений об осуществлении государственных капитальных вложений в соответствии с законодательством Российской Федерации; расходы на финансирование государственных капитальных вложений предусматриваются в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации.

В силу ограниченности ресурсов капитальных вложений, которые государство может выделить на инвестиционные проекты, используется бюджетная политика точечного поддержания инвестиционной деятельности, суть которой состоит в том, что государство инвестирует исключительно конкретные проекты и только под конкретные результаты. Указанные действия позволяют снизить инвестиционную нагрузку на бюджет, а также привлечь свободные средства независимого бизнеса в поддерживаемые государством проекты. Ориентированность инвестиций на конечный результат в настоящее время введена в ранг государственной политики России.

Государство как участник инвестиционной деятельности, выступая в качестве инвестора, равноправного субъекта гражданско-правовых отношений в инвестиционной деятельности, одновременно осуществляет свое верховенство в пределах государственной территории и организует свою законодательную, исполнительную и судебную власть путем принятия правовых предписаний. В то же время государство выступает и собственником имущества. Управление государственной собственностью является административной, властной деятельностью.

При анализе возможностей усиления роли государства в инвестиционной сфере следует учитывать, что степень расширения государственного участия имеет объективные пределы. Эти пределы, с одной стороны, обусловлены реальными финансовыми возможностями, а с другой – тем, что рост присутствия государства в экономике должен способствовать притоку частных инвестиций, а не их вытеснению.

Данная специфика воздействует и на формы участия государства в инвестиционной деятельности. Роль государства как непосредственного инвестора сохраняется для основных жизнеобеспечивающих производств, социальной сферы и отраслей, имеющих особое государственное значение. Большое значение приобретает регулирование инвестиционного процесса, направленное на создание благоприятного режима для деятельности частных инвесторов.

В регулировании иностранных инвестиций существует общее правило о том, что нормы публичного права иностранного государства могут не приниматься во внимание. Это происходит потому, что в промышленно развитых странах в основе регулирования инвестиций лежат нормы антимонопольного законодательства, защищающие национальный рынок. Для отношений, затрагивающих интересы национального рынка, применяются свои правила выбора применимого права. Так, в ст. 1222 ГК РФ впервые была предусмотрена норма о праве, подлежащем применению к обязательствам, возникающим вследствие недобросовестной конкуренции на рынке того или иного государства. Согласно содержащемуся в ней правилу, к таким обязательствам применяется право страны, рынок которой затронут такой конкуренцией, если иное не вытекает из закона или существа обязательства. Введение такого правила означает, что если действия иностранного инвестора нарушают условия конкуренции на национальном рынке (это может быть рынок страны места инвестирования и (или) страны происхождения инвестиций), не исключается применение императивных норм иностранного законодательства, регулирующего конкуренцию на рынке другого государства.

Основным в правовом регулировании иностранных инвестиций является вопрос допуска инвестиций на территорию того или иного государства. В международном частном праве основным является вопрос о гражданско-правовых последствиях, связанных с действиями государства (например, с национализацией), а также с иными актами государства, имеющими властный характер. И акт национализации, и иные меры регулятивного свойства, принимаемые государством, составляют часть публичного права. Для решения проблем, возникающих в публично-правовой сфере и затрагивающих интересы другого государства, нередко используется такая форма регулирования, как согласование действий государств, заинтересованных в решении общей проблемы международного сотрудничества. Такое согласование осуществляется, как правило, путем заключения международного договора, который становится для договаривающихся государств предпосылкой и необходимым условием либо для принятия соответствующих норм национального законодательства, либо для применения норм императивного характера, имеющих иностранное происхождение.

На ухудшение качества правового регулирования иностранных инвестиций после принятия в 1999 г. закона об иностранных инвестициях и закона об инвестиционной деятельности указывали известные специалисты в этой области правового регулирования.

В Российской Федерации при определении режима деятельности иностранных юридических лиц в стратегически важных отраслях народного хозяйства страны применяется критерий контроля. Федеральный закон № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» от 29 апреля 2008 г. регулирует отношения, связанные с осуществлением инвестиций в форме приобретения акций (долей) в уставном капитале хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение. Кроме того, названный закон регулирует отношения, связанные с совершением сделок, в результате которых устанавливается контроль иностранных инвесторов или группы лиц над такими хозяйственными обществами (ч. 1 ст. 2).

Указанный закон устанавливает запрет на совершение сделок, влекущих за собой установление контроля над хозяйственными обществами стратегического значения, не только для иностранных государств и международных организаций, но также и для организаций, находящихся под их контролем (ч. 2 ст. 2). Названные лица (иностранные государства, международные организации и организации, находящиеся под их контролем) не вправе совершать сделки, влекущие за собой установление контроля. В случае совершения сделок, результатом которых явится приобретение 25 % голосов в хозяйственном обществе, имеющем стратегическое значение, либо иной возможности блокировать решения органов управления такого хозяйственного общества, эти сделки подлежат согласованию в порядке, предусмотренном законом, за исключением сделок, в которых участвуют международные финансовые организации, созданные в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, или международные финансовые организации, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры (ч. 3 ст. 2).

Принятие закона о стратегических инвестициях означает применение метода регулирования, характерного для системы рыночных отношений. Этот метод антимонопольного регулирования использован и в Федеральном законе № 135-ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г.

Следует иметь в виду, что значительная часть вопросов, касающихся инвестиционной деятельности, урегулирована также подзаконными нормативными правовыми актами, детализирующими и уточняющими положения законов.

Деятельность иностранных инвесторов в Российской Федерации также основывается на общих нормах законодательства (как унифицированного, так и специального); иногда это происходит в силу прямого указания в нормативном правовом акте о том, что его действие распространяется на регулируемые отношения с участием нерезидентов.

В ст. 10 Закона РСФСР № 1488-1 от 26 июня 1991 г. определено, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, проведение инвестиционной политики, направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие, обеспечивается государственными органами как самой России, так и ее субъектов в пределах их компетенции.

Указанные положения соответствуют ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов принимаются соответствующие федеральным законы и иные правовые акты субъектов.

На сегодняшний день инвестиционное законодательство в той или иной форме существует практически во всех субъектах Российской Федерации.

Наиболее типичные инструменты стимулирования привлечения отечественных и иностранных инвестиций в субъектах Российской Федерации

1. Временное полное или частичное освобождение от уплаты налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Налоги (обязательные сборы, взимаемые государством с субъектов хозяйствования и граждан по ставке, установленной в законодательном порядке) являются необходимым элементом экономических отношений в обществе с момента возникновения государства. Налогообложение – система расчета налогов и формы их выплаты.

Среди факторов, влияющих на приток иностранных инвестиций, одним из ключевых исследователи считают налоговый климат. Несомненно, налоговый климат страны имеет огромное значение для принятия инвестиционных решений. Необходимость привлечения иностранных инвестиций для успешного развития экономики признается как предпринимателями, так и политиками. Отмечается важность создания эффективной налоговой системы. Когда речь идет об инвестиционном климате, то одним из важнейших факторов, определяющих привлекательность страны для инвесторов, является система налогообложения.

Создание системы налогообложения иностранных компаний в России, как и во всем мире, происходило по двум направлениям: международному и национальному. К настоящему моменту Российская Федерация имеет 62 соглашения об избежании двойного налогообложения, из которых действуют 39. Налоговое законодательство России включает законы, указы Президента, решения правительства, множество подзаконных актов, инструкций, распоряжений. Законы непрерывно меняются, дополняются и уточняются в условиях нестабильной экономической ситуации. Не всегда эти изменения последовательны и логичны.

Развитие национального законодательства шло по пути предоставления иностранным инвесторам различных льгот и преференций. Начиная с 90-х гг. XX века практически каждый документ в сфере налогообложения или регулирования внешнеэкономической деятельности содержал определенные льготы в отношении иностранных компаний. Уже в законе «Об иностранных инвестициях» 1991 г. предусматривалась возможность установления льготного порядка налогообложения для предприятий с иностранными инвестициями, действующих в приоритетных отраслях народного хозяйства и в отдельных регионах страны. Система налогообложения иностранных компаний, созданная в результате этого законотворчества, не отличается четкостью и стабильностью. В последнее время предприняты попытки сведения льгот и преференций в определенную систему. Многие из них имели положительный эффект. Нельзя не отметить, что многое было сделано для адаптации российской системы налогообложения нерезидентов к принципам международного налогообложения. В результате иностранные компании, осуществляющие деятельность в России, получили довольно лояльную систему налогообложения.

Тем не менее, имеются проблемы в сфере налогообложения, отрицательно сказывающиеся на привлечении иностранных инвестиций. Для привлечения иностранных инвесторов требуется, прежде всего, стабильность всех систем, включая налоговую.

За последнее время Россия заключила большое количество международных договоров, которые направлены на создание льготного и стабильного режима налогообложения иностранных компаний. К таким договорам относятся договоры об избежании двойного налогообложения и специальные договоры, заключенные Россией с другими странами в отношении конкретных видов международных перевозок. Компаниям, зарегистрированным в странах, с которыми у России заключены договоры об избежании двойного налогообложения, предоставляются определенные гарантии в сфере устранения двойного налогообложения. Данные договоры, как правило, затрагивают налог на прибыль и доходы иностранных компаний, а также налог на имущество. Количество международных договоров, заключенных Россией с другими странами, постоянно растет, способствуя расширению круга потенциальных иностранных инвесторов, которые смогут воспользоваться положениями об избежании двойного налогообложения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации международные договоры являются частью правовой системы России и в случае противоречия их положений нормам российского законодательства имеют преимущественную силу. Соглашения об избежании двойного налогообложения являются «нормами прямого действия», и их применение не требует издания внутригосударственных актов. На практике же применение международных договоров об избежании двойного налогообложения осложняется процедурами, установленными внутренним законодательством.

Очевидно, что существование внутренних процедур, направленных на подтверждение права на льготы, необходимо. Однако данные процедуры должны быть максимально просты и не должны ограничивать прав иностранных компаний на использование положений международных договоров, что имеет место в России в настоящий момент.

Установление налоговых льгот законами субъектов Российской Федерации возможно в силу ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ). В соответствии с ней НК РФ и (или) законами субъектов Российской Федерации устанавливаются льготы по региональным налогам, к числу которых относятся транспортный налог, налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций. В соответствии со ст. 284 НК РФ субъекты России вправе понижать ставку налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, для отдельных категорий налогоплательщиков, но не ниже 13,5 %.

Отсрочка или рассрочка по уплате федеральных налогов в части, зачисляемой в федеральный бюджет, на срок более одного года, но не превышающий три года, может быть предоставлена по решению Правительства Российской Федерации.

Предоставление инвестиционных налоговых кредитов в соответствии со ст. 66–67 НК РФ. Инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов.

Налоговые льготы, как правило, предоставляются при реализации приоритетного для данного региона инвестиционного проекта или при осуществлении прямых инвестиций в определенные отрасли экономики. Налоговые льготы также могут предоставляться в зависимости от объема инвестиционных ресурсов, вида деятельности инвестора и других факторов;

2. Предоставление инвесторам гарантий и поручительств региональных администраций.

Необходимо отметить, что субъекты Российской Федерации принимают собственные законодательные акты как по регулированию инвестиционной деятельности в целом, так и по регулированию непосредственно иностранных инвестиций.

В соответствии с Федеральным законом № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. иностранный инвестор имеет право осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации в любых формах, не запрещенных законодательством. Иностранный инвестор может участвовать в приватизации объектов государственной и муниципальной собственности путем приобретения прав или доли собственности в уставном капитале приватизируемой организации.

Законодательством Российской Федерации установлены и гарантируются равные права в осуществлении инвестиционной деятельности и использовании ее результатов для иностранных и российских инвесторов. При этом ограничения для иностранных инвесторов могут быть установлены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Иностранный инвестор после уплаты предусмотренных законодательством России налогов и сборов имеет право на свободное использование доходов и прибыли на территории Российской Федерации для реинвестирования и на беспрепятственный перевод за ее пределы доходов, прибыли и других правомерно полученных денежных сумм в иностранной валюте в связи с ранее осуществленными им инвестициями (в том числе: доходов от инвестиций, полученных в виде прибыли, дивидендов, процентов и других доходов; денежных сумм во исполнение обязательств коммерческой организации с иностранными инвестициями или иностранного юридического лица, открывшего свой филиал на территории Российской Федерации, по договорам и иным сделкам; денежных сумм, полученных в связи с ликвидацией коммерческой организации с иностранными инвестициями или филиала иностранного юридического лица либо отчуждением инвестированного имущества, имущественных прав и исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности; компенсаций и т. п.), а также на вывоз ввезенных ранее для инвестиционных целей имущества и информации в документальной форме или в форме записи на электронных носителях.

В целях стимулирования роста инвестиций и ускорения социально– экономического развития Российской Федерации иностранным инвесторам могут предоставляться различные льготы. Виды и порядок предоставления таких льгот устанавливаются законодательством Российской Федерации. В частности, льготы предоставляются иностранным инвесторам, имеющим долю или вклад в уставном капитале организации не менее 10 % и осуществляющим реинвестирование в полном объеме полученных доходов на территории Российской Федерации.

Таким образом, только эффективная реализация экономических и административных реформ, дерегулирование, борьба с коррупцией, совершенствование законодательства и правоприменительной практики, наряду с активной работой по привлечению иностранных инвесторов и улучшению имиджа России за рубежом, позволят ей преодолеть последствия кризиса, встать на путь устойчивого экономического роста и занять достойное место на мировом рынке.

Реализация инвестиционной политики по сути своей направлена на улучшение социально-экономического положения в обществе в целом. Решение экономических проблем тесно связано с решением проблем социальных, поэтому инвестиционную политику, как считают некоторые специалисты, можно считать важнейшим направлением социально-экономической политики государства, позволяющим добиться поставленных целей посредством государственного управления финансовыми средствами независимо от источников их образования.

Инвестиционный фонд Российской Федерации

Инвестиционный фонд России – это часть средств федерального бюджета, предусмотренная для предоставления государственной поддержки на безвозвратной основе в целях реализации важнейших инфраструктурных и инновационных инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства. Для успешной реализации общегосударственных инвестиционных проектов в основу концепции Инвестиционного фонда России заложена гибкость использования средств Фонда, а также накопительный характер и обеспечение многолетнего финансирования инвестиционных проектов (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» от 1 марта 2008 г.).

Отбор инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, осуществляется на основе количественных и качественных критериев эффективности, которые утверждены совместным приказом Минэкономразвития России и Минфина России № 139/82н от 23 мая 2006 г.

Постановлением Правительства Российской Федерации № 648 «О порядке отбора и координации реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 3 августа 2011 г. утверждены правила отбора и координации реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов.

Инвестиционные проекты, получающие государственную поддержку за счет бюджетных ассигнований Фонда, должны отвечать приоритетам социально-экономического развития Российской Федерации или отдельных субъектов Российской Федерации, определенных концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, концепцией совершенствования региональной политики Российской Федерации и другими документами стратегического планирования.

В июне 2008 г. в соответствии с поручением Президента Российской Федерации была начата работа по поддержке за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации региональных инвестиционных проектов. В целях выполнения поручения Президента утверждено постановление Правительства Российской Федерации № 468 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. № 134» от 23 июня 2008 г. В соответствии с указанным постановлением была введена новая категория проектов Фонда – региональные инвестиционные проекты, установлены требования к структуре проектов и определен порядок рассмотрения заявок на финансирование региональных инвестиционных проектов.