Текст книги "Правовое регулирование промышленной политики России с позиции привлечения иностранных инвестиций"

3.4 Совершенствование правового регулирования отношений в сфере создания и функционирования свободных экономических зон в Республике Крым в целях обеспечения привлечения иностранных инвестиций

Несмотря на то что создание и развитие свободных экономических зон (далее – СЭЗ) в Российской Федерации – процесс не новый, все усилия по их развитию в 90-е гг. прошлого столетия не увенчались успехом из-за отсутствия законодательной базы, неустоявшейся финансово-хозяйственной практики функционирования хозяйственных субъектов, а зачастую и вовсе отсутствия организационно-управленческого опыта функционирования как особых экономических территорий, так и местных органов исполнительной власти. В России в настоящее время вместо свободных экономических зон существуют особые экономические зоны (далее – ОЭЗ).

Идея особых экономических зон – формирование точек роста на специально выделенных территориях за счет привлечения инвестиций на льготных условиях. В России могут создаваться особые экономические зоны четырех типов:

– промышленно-производственные зоны (ППЗ);

– технико– внедренческие зоны (ТВЗ);

– туристско-рекреационные зоны (ТРЗ);

– портовые зоны (ПЗ).

Механизм ОЭЗ предполагает преференции по трем направлениям:

1) налоговые и таможенные льготы;

2) государственное финансирование инфраструктуры;

3) снижение административных барьеров.

Статус ОЭЗ присваивается территории по результатам федерального конкурса, на котором рассматриваются заявки регионов.

В действующем законодательстве Российской Федерации употребляются два понятия, имеющих одно смысловое значение: во-первых, это особая экономическая зона, во-вторых, свободная экономическая зона. Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г. определяет ОЭЗ как часть территории России, на которой функционирует специальный режим предпринимательской деятельности в целях развития и модернизации отдельных отраслей экономики в конкретном регионе. Также в рамках указанного режима может действовать таможенная процедура свободной таможенной зоны.

Согласно п. 1 ст. 1 °Cоглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны (далее – Соглашение) (Санкт-Петербург, 18 июня 2010 г.), свободная таможенная зона представляет собой таможенную процедуру, при которой товары размещаются и используются в пределах территории СЭЗ или ее части без уплаты таможенных пошлин, налогов, а также без применения мер нетарифного регулирования в отношении иностранных товаров и без применения запретов и ограничений в отношении товаров Таможенного союза.

Цели создания особых (свободных) экономических зон законодательно различаются по объему. Так, в ст. 2 Соглашения перечень целей создания свободных (специальных, особых) экономических зон является открытым и не исчерпывающим в отличие от Федерального закона № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах». Создание свободных экономических зон обусловлено, прежде всего, необходимостью экономического развития соответствующей территории государства, требующей модернизации транспортной, инженерной и иной инфраструктуры, установления особого благоприятного режима осуществления предпринимательской деятельности для привлечения частных инвестиций.

Впервые понятие свободной зоны было закреплено в положениях Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киото, 18 мая 1973 г.), в соответствии с которыми СЭЗ – это часть территории договаривающейся стороны, в пределах которой любые прибывшие на нее товары обычно рассматриваются в том, что касается импортных пошлин и налогов, как товары, находящиеся за пределами таможенной территории.

Анализируя представленные определения, следует выделить основные признаки, характеризующие ОЭЗ:

1. Создание ОЭЗ обусловлено социально-экономическими причинами и связано с необходимостью модернизировать отдельные отрасли экономики государства, привлекать частные инвестиции, в том числе иностранные.

2. Территория ОЭЗ определяется федеральным органом исполнительной власти.

3. На территории ОЭЗ действует особый льготный налоговый, земельный и таможенный режим, установление которого регламентируется нормативно-правовым актом.

Всего в мире различают четыре типа свободных зон:

1. Зоны свободной торговли, расположенные в основном в крупных транспортных узлах в развивающихся и развитых странах (например, в Нидерландах, Латвии, Италии).

2. Производственные или промышленно-производственные зоны (присутствуют в основном в Южной Корее, Бразилии и Мексике).

3. Технико-внедренческие зоны, или технополисы, технопарки (Япония, США, многие страны Западной Европы, Индия, страны Юго-Восточной Азии).

4. Сервисные зоны, или зоны услуг (страны Западной Европы, Юго-Восточной Азии и Карибского бассейна, Кипр).

В действующем российском законодательстве (ст. 4 ФЗ «Об особых экономических зонах») ОЭЗ также имеют свою типологию в зависимости от цели создания зоны:

1) промышленно-производственные;

2) технико-внедренческие;

3) туристско-рекреационные;

4) портовые.

Первые свободные экономические зоны появились в России в конце восьмидесятых годов прошлого столетия и регулировались лишь подзаконными нормативно-правовыми актами, что не смогло обеспечить надлежащий уровень правовой защиты инвестиций. По сути, созданные в Российской Федерации свободные экономические зоны трансформировались в офшоры. Компании регистрировались на соответствующих территориях, пользовались предоставляемыми им привилегиями, а деятельность свою вели за их пределами. Большинство из этих зон так и не стали функционировать в полной степени, а их деятельность во многом нарушала федеральное законодательство. Таким образом, цели, поставленные при создании этих зон, не были достигнуты, вследствие чего зоны ликвидировали.

В июле 2014 г. исполнилось десять лет со дня принятия Федерального закона «Об особых экономических зонах». Исходя из нормативно-правового регулирования создания и развития территорий, имеющих льготный режим осуществления предпринимательской деятельности, в России можно выделить две группы ОЭЗ.

Первая группа – это ОЭЗ, действующие на основании Федерального закона № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах» от 22 июля 2005 г, в их числе: девять промышленно-производственных, пять технико-внедренческих, десять туристско-рекреационных и четыре портовые особые экономические зоны.

Вторую группу составляют ОЭЗ, действующие на основании вышеуказанного и иных федеральных законов, а именно:

1) Федерального закона № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» от 31 мая 1999 г. (ред. от 22 декабря 2014 г);

2) Федерального закона № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 10 января 2006 г. (ред. от 29 июня 2015 г);

3) Федерального закона № 377-Φ3 «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополь» от 29 ноября 2014 г.

Таким образом, на сегодняшний момент в России действует около 30 ОЭ3. В них работают 383 резидента, в том числе 70 компаний с участием иностранного капитала, представляющих Австралию, Австрию, Бельгию, Болгарию, Великобританию, Германию, Данию, Израиль, Индию, Испанию, Италию, Казахстан, Канаду, Кипр, Китай, Литву, Нидерланды, Норвегию, Сингапур, США, Турцию, Украину, Францию, Финляндию, Швейцарию, Японию. Создано более 14 тысяч рабочих мест, заявлено более 500 млрд руб. частных инвестиций, из которых компании уже вложили более 160 млрд руб… 3а период существования ОЭ3 в бюджеты разных уровней поступило более 16,5 млрд руб. налоговых отчислений. Сейчас в стадии подписания соглашения о ведении деятельности в качестве резидента ОЭ3 находятся еще 15 компаний, которые планируют инвестировать в свои проекты более 30 млрд руб..

В ближайшее время планируется подписание соглашения о ведении деятельности еще пятью компаниями с участием иностранного капитала из Польши, Кореи, США, Сингапура и Кипра. Таким образом, на площадках ОЭ3 будут представлены инвесторы с участием капитала уже из 27 стран.

Рассмотрим опыт правового регулирования создания и функционирования зон с особыми экономическими режимами в отдельных странах мира.

Создание различных типов льготных режимов для инвестирования на ограниченных участках территории является важной составляющей проводимой в Китае политики открытости внешнему миру, прежде всего в области привлечения иностранных инвестиций. На указанных территориях предоставляются такие льготы, как особый порядок валютного контроля, упрощенная схема регистрации предприятий с иностранными инвестициями, льготы по налогообложению, уплате таможенных пошлин.

В США – как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов – отсутствуют понятия «ОЭЗ» и «зона свободной торговли». Вместе с тем в США существуют зоны внешней торговли, которые в процессе своего функционирования предусматривают предоставление отдельных льгот в отношении ввозимых на их территорию товаров. Основным законом, регулирующим вопросы функционирования зон внешней торговли, является закон «О зонах внешней торговли» 1954 г. Имеются два вида зон: зоны общего назначения (предназначены для многоцелевого использования) и субзоны специального назначения (подчинены зонам общего назначения, льготы предоставляются в отношении конкретных пользователей и осуществления конкретных операций).

В Белоруссии работа по созданию и развитию ОЭЗ была начата в 1990-е гг. В качестве территорий под создание ОЭЗ были выбраны отдельные районы областных центров. В Республике Беларусь функционируют шесть свободных экономических зон, в числе которых «Брест», «Гомель-Ратон», «Минск», «Витебск», «Могилев» и «Гродноинвест». Все ОЭЗ Беларуси являются комплексными по характеру экономической деятельности, что проявляется в выполнении ими производственной, экспортной и таможенной функций. В стадии разработки находится проект по организации специализированной ОЭЗ туристско-рекреационного типа «Несвиж – Минск».

Социально-экономические выгоды от создания свободных зон очевидны и достаточно весомы. Свободные зоны как инструменты привлечения частных инвестиций привлекательны для иностранного капитала с точки зрения налогообложения, гарантий неизменности нормативной базы, а также упрощения бюрократических процедур и инвестиционной безопасности. Важным аспектом их деятельности является то, что они работают не только на мировой, но и на внутренний (региональный) рынок.

Например, для местных инвесторов наличие в зонах хорошо развитой инфраструктуры может иметь большое стимулирующее значение для осуществления капиталовложений, а для иностранного инвестора такой «стимул» является обязательным предварительным условием рассмотрения возможности инвестирования в свободную экономическую зону. При этом приоритетное значение для иностранного инвестора будет иметь не уровень инфраструктуры, а уровень и качество инфраструктуры в собственной стране или в других зарубежных странах.

Иностранным инвесторам и предприятиям с иностранными капиталами, осуществляющими хозяйственную деятельность в российских свободных экономических зонах, помимо прав и гарантий, предусмотренных действующим законодательством, могут предоставляться дополнительные льготы:

– упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями; в частности, предприятия с объемом иностранных инвестиций до 75 млн руб. подлежат регистрации в уполномоченных на то органах непосредственно в свободной экономической зоне;

– льготный налоговый режим: иностранные инвесторы и предприятия с иностранными инвестициями облагаются налогом по пониженным ставкам, включая налог на переводимую за границу прибыль, при этом ставки налогов не могут составлять менее 50 % от действующих на территории России налоговых ставок для иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями (см. табл. 5);

– пониженные ставки платы за пользование землей и иными природными ресурсами, предоставление прав на долгосрочную аренду сроком до 70 лет с правом субаренды;

– особый таможенный режим, включающий пониженные таможенные пошлины на ввоз и вывоз товаров, упрощенный порядок пересечения границы;

– упрощенный порядок въезда иностранных граждан.

Таблица 5

Правовые режимы, действующие на территории свободной экономической зоны (СЭЗ)

Правовое регулирование инвестиционных правоотношений в свободных экономических зонах в Российской Федерации в целом и в Республике Крым в частности представлено совокупностью нормативно-правовых актов международного, федерального и регионального уровней, перечень которых содержится в табл. 6.

Таблица 6

Правовое регулирование инвестиционных правоотношений в свободных экономических зонах (СЭЗ) в Российской Федерации в целом и в Республике Крым

Анализируя положения основных нормативно-правовых актов, регулирующих создание и функционирование особых экономических зон, в частности в Республике Крым и городе федерального значения Севастополь, а также инвестиционные правоотношения, складывающиеся в указанных зонах, можно отметить следующее:

1. В российском законодательстве не выработана единая экономико-правовая терминология. Так, в ФЗ «Об особых экономических зонах» законодатель не определяет понятие свободной экономической зоны, в то время как Соглашения и Федеральный закон «О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополь» употребляют указанный термин. Кроме того, в разных нормативно-правовых актах употребляются схожие между собой законодательно закрепленные понятия «резидент особой экономической зоны» и «участник свободной экономической зоны».

2. Действующее инвестиционное законодательство содержит недостаточное количество положений, закрепляющих гарантии прав и интересов инвесторов, а также механизмы защиты прав инвесторов (например, досудебное разрешение инвестиционных споров альтернативными способами: медиация, институт инвестиционного уполномоченного (омбудсмена)).

3. Несмотря на установление действующим налоговым законодательством льготного налогового режима на территории свободной экономической зоны, возможно применение региональным налоговым законодательством не просто уменьшенных налоговых ставок, а освобождение участников свободной экономической зоны от уплаты региональных налогов на определенное время.

4. В рамках анализа проблем правового регулирования инвестиционных правоотношений в Крымском федеральном округе, имеющем статус свободной экономической зоны, следует определить факторы, препятствующие развитию инвестиционной деятельности и привлечению иностранных инвестиций, а также формированию благоприятного инвестиционного климата в Республике Крым.

4.1. Введение и действие экономических санкций на территории Российской Федерации, установленных в связи с вхождением Республики Крым в состав России. По мнению президента Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Александра Шохина, в 2015 г. на фоне падения инвестиций и сокращения расходов домашних хозяйств ВВП в реальном выражении снизится на 2,8 %, еще более значительным может стать снижение инвестиций в основной капитал – около 10 %, притом что спад на 2,7 % наблюдался уже в 2014 г.[3]3
  Шохин А. Важнейшие для делового климата решения надо принимать в сжатые сроки//Официальный сайт Российской газеты. – URL: http://www. rg.ru/2015/06/16/shohin.html


[Закрыть]

4.2. Отсутствие налаженной транспортной, инженерной, туристской, санаторно-курортной и иной инфраструктуры в Республике Крым и городе федерального значения Севастополь. Как заявил заместитель министра экономического развития Российской Федерации Алексей Лихачев на брифинге в рамках Российско-японского инвестиционного форума в 2014 г., на восстановление транспортной и рекреационной инфраструктуры Крымского региона потребуется около 4–5 миллиардов долларов. Кроме того, постановлением Правительства в 2014 г. утверждена федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года», объем финансирования которой составляет 708 053,08 млн руб.

4.3. Отсутствие должного механизма защиты прав и интересов инвестора, в том числе от прямой либо косвенной экспроприации, предоставления гарантий иностранным инвесторам и обеспечения инвестиционной безопасности. При этом само понятие «инвестиционная безопасность» не закреплено действующим законодательством, что является пробелом в правовом регулировании инвестиционных отношений. Содержание инвестиционной безопасности составляют не только условия, способствующие защите прав субъектов инвестиционной деятельности при реализации инвестиционных проектов, но и иные факторы, устраняющие проблемные вопросы, возникающие у иностранных инвесторов при осуществлении деятельности на территории Российской Федерации. Одной из мер по обеспечению инвестиционной безопасности в Российской Федерации можно назвать создание в 2010 г. института федерального инвестиционного уполномоченного для сопровождения проектов иностранных инвесторов. Минэкономразвития России выполняет функции аппарата омбудсмена. Однако нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность инвестиционного омбудсмена, до сих пор не принят.

4.4. Отсутствие в действующем инвестиционном законодательстве основополагающих понятий инвестиционного права (инвестиционный договор, инвестиционный консультант, инвестиционный омбудсмен). На настоящий момент, в соответствии с Положением об общественном примирителе на финансовом рынке (финансовом омбудсмене) (утв. Советом АРБ, протокол от 20 сентября 2010 г. № 2; в ред. от 14 декабря 2011 г.), действует институт финансового омбудсмена, в обязанности которого входит разрешение гражданско-правовых споров, заявителем в которых является физическое лицо – клиент финансовой организации, возникающих в связи с заключением, изменением, исполнением или прекращением договоров, заключенных с финансовыми организациями и не связанных с осуществлением физическим лицом предпринимательской деятельности, а также жалоб, возникающих вследствие или в связи с деятельностью финансовых организаций, если возможность обращения к финансовому омбудсмену предусмотрена в письменных декларациях (заявлениях) сторон спора.

Институт инвестиционного омбудсмена, или инвестиционного уполномоченного, равно как и инвестиционного консультанта, сегодня функционирует в Российской Федерации. С учетом успешного опыта рассмотрения жалоб инвесторов на федеральном уровне в регионах функции инвестиционных омбудсменов возложены на заместителей полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Однако необходимая нормативно-правовая база регулирования деятельности инвестиционного омбудсмена и инвестиционного консультанта отсутствует.

В российском законодательстве понятие инвестиционного уполномоченного на федеральном уровне употребляется в ст. 7 ФЗ № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» от 7 мая 2013 г., на региональном уровне – в Законе Алтайского края № 21-ЗС от 3 апреля 2014 г. (инвестиционный уполномоченный – должностное лицо органа исполнительной власти Алтайского края или органа местного самоуправления, в соответствии с действующим законодательством наделенное официальными полномочиями по привлечению инвестиций в экономику Алтайского края и содействию реализации инвестиционных проектов на его территории). Следует отметить, что региональный законодатель в законе смешивает понятия инвестиционного консультанта и инвестиционного уполномоченного, поскольку последний призван, прежде всего, способствовать защите прав и интересов частных инвесторов.

4.5. Недостаточная обеспеченность банковскими услугами в Крымском регионе, связанная с неразвитостью финансово-кредитной системы и с переходом с украинской валюты на валюту Российской Федерации. Так, например, в Крымском федеральном округе по состоянию на начало 2015 г. функционировали две кредитные организации, зарегистрированные в этом регионе, 18 филиалов и 510 внутренних структурных подразделений кредитных организаций. При этом в 2014 г. в целях реализации положений Федерального закона № 37-ФЗ «Об особенностях функционирования финансовой системы Республики Крым и города федерального значения Севастополь на переходный период» от 2 апреля 2014 г. Банком России приняты решения о прекращении деятельности обособленных структурных подразделений 45 банков, действовавших на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополь и зарегистрированных за пределами указанных территорий. Основанием для прекращения деятельности обособленных структурных подразделений указанных банков явилось неисполнение ими своих обязательств перед вкладчиками. Уровень институциональной насыщенности банковскими услугами в Крымском федеральном округе составил всего 0,88. Поэтому в целях реализации первоочередных мероприятий по построению банковской и расчетно-платежной систем на территории Крымского федерального округа было издано четыре приказа Банка России, направленных на адаптацию условий формирования банковской инфраструктуры в Крымском федеральном округе по всем направлениям деятельности.

4.6. Неиспользование таких финансовых инструментов привлечения инвестиций, как, например, публичное размещение акций (IPO) компаний среднего и крупного бизнеса среди населения. Размещение акций таким способом обеспечивает привлечение инвестиций в экономику Крыма и эффективное выполнение функций фондового рынка не только по перераспределению собственности компаний, но, прежде всего, по привлечению инвестиций в российские компании. Для того чтобы стать публичной компанией, требуется время, поэтому государство должно инициировать и поддерживать, а возможно, и сделать приоритетным требование к компаниям, особенно к тем, которые успешно прошли этап стартапа, проводить первичное размещение акций на рынке ценных бумаг с целью диверсификации корпоративных рисков и привлечения различных категорий инвесторов. Обращают на себя внимание проблемы отсутствия и / или слабого развития инвесторской базы, низкой инвестиционной культуры населения, недооцененность капитала компаний.

5. Согласно Федеральному закону № 278-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр” и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 22 июля 2014 г., на территории Республики Крым будет создана пятая в Российской Федерации игорная зона. Вместе с тем, оценивая неудачный опыт создания остальных четырех зон: в Алтайском, Краснодарском, Приморском краях и Калининградской области (отсутствие клиентуры, инфраструктуры, неудачное транспортно-географическое расположение), следует задаться вопросом о необходимости создания еще одной игорной зоны.

Необходимость создания такой зоны в Республике Крым обусловлена следующими предпосылками: удобное транспортно-географическое расположение Крыма, наличие благоприятных санаторно-климатических условий для привлечения как российских, так и иностранных туристов на отдых, развлечения, в том числе в казино. При этом с появлением и развитием игорного бизнеса в Крыму целесообразно законодательно сократить наличие игровых зон в Российской Федерации до двух, реально функционирующих и приносящих прибыль, – в Краснодарском крае и Республике Крым.

6. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г.), в период 2008–2012 гг. в Москве планировалось создание инфраструктуры международного финансового центра, что является приоритетным направлением социально-экономической политики России на современном этапе. Международные финансовые центры создаются, как правило, в особых экономически благоприятных зонах с развитой финансовой инфраструктурой для осуществления международных валютных кредитных операций. Кроме того, появление таких центров способствует улучшению инвестиционного климата и привлечению частных инвестиций. Вместе с тем с появлением в Российской Федерации Крымского региона, имеющего выгодное экономико-географическое расположение, в целях аккумулирования инвестиционных потоков и развития инвестиционной деятельности в России представляется целесообразным создать международный инвестиционный центр в Севастополе.

Далее в четвертой главе данного монографического исследования будут представлены предложения, практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию инвестиционного законодательства, регулирующего отношения по привлечению инвестиций в свободную экономическую зону Республики Крым и города федерального значения Севастополь.

Таким образом, реалии последнего времени обозначили проблемы развития Республики Крым как вновь обретенного субъекта Российской Федерации. С одной стороны, вхождение Крыма в состав России привело к снижению инвестиционной активности инвесторов, прежде всего иностранных, из-за сдерживающих факторов, связанных с введением и действием экономических санкций. С другой стороны, приобретение Крыма повысило значимость отечественных производителей, обеспечив высокий уровень автономности российской экономики.