Текст книги "Земля. Справочник собственника и арендатора"

Глава 4
Права на земельные участки

§ 1. Общая характеристика оснований возникновения, ограничения и прекращения вещных прав на земельные участки

Для возникновения, ограничения и прекращения прав на земельные участки у собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, обладателей сервитутов необходимо наличие определенных обстоятельств, указанных в законе.

Обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение, изменение, прекращение прав на землю собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, обладателей сервитутов, называются юридическими фактами.

В части, касающейся оснований возникновения прав на землю, ст. 25 ЗК РФ содержит отсылку к актам гражданского законодательства и федеральным законам, выделяющим юридические события, правомерные действия, которые служат основанием: возникновения, прекращения и ограничения прав на землю; приобретения прав на земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав кондоминиума; предоставления в общую собственность домовладельцев земельных участков, на которых находятся сооружения, входящих в состав кондоминиума, жилые здания и иные строения и другие юридические факты.

Основаниями возникновения земельных прав и обязанностей п. 1 ст. 8 ГК РФ признает юридически значимые факты, в качестве которых могут выступать либо события или волевые действия, непосредственно не направленные на юридические цели, но с которыми закон или иной правовой акт связывают наступление гражданско-правовых последствий, либо непосредственно направленные на возникновение или прекращение правовых отношений юридически значимые действия граждан или юридических лиц. Последние в свою очередь подразделяются на односторонние и двусторонние сделки (договоры), административные акты компетентных государственных органов и органов местного самоуправления, судебные решения. Для земельного права в отличие от гражданского не имеют значения в качестве правоустанавливающего юридического факта правонарушения, связанные с причинением вреда другому лицу и неосновательным обогащением[22]22
  Земельное право: Учеб. / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Р.К. Гусев. М.: Проспект, 2006. С. 208.


[Закрыть].

Приведенный перечень правоустанавливающих юридических фактов не является исчерпывающим. Из смысла ст. 8 ГК РФ вытекает, что возникновение гражданских прав и обязанностей обусловливается наличием как определенных юридических фактов, предусмотренных законом, так и действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождающих как гражданские, так и земельные права и обязанности.

В числе юридических действий – волевых действий граждан и юридических лиц особо должны быть выделены такие разновидности юридических актов, как административные акты компетентных органов государства и органов местного самоуправления, гражданско-правовые сделки с земельными участками, юрисдикционные акты судов, арбитражных судов, третейских судов, с которыми закон связывает возникновение прав на землю граждан, юридических лиц, Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований.

Юридическим фактом возникновения земельных правоотношений, а следовательно, и прав на землю, являются, в частности: решения органов исполнительной власти субъекта РФ, разрешающие продажу земельных участков с изменением целевого назначения земель для несельскохозяйственных целей; решения Правительства РФ или законодательного (представительного органа) государственной власти субъекта РФ, разрешающие изменение целевого назначения земель особо охраняемых территорий для строительства объектов недвижимости; решения органов исполнительной власти субъекта РФ об изъятии и предоставлении земельных участков на землях железнодорожного транспорта, занятых древесно-кустарниковой растительностью, согласованные с федеральным органом исполнительной власти железнодорожного транспорта, территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства и федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды; решения Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ о разрешении строительства объектов недвижимости на землях водного фонда, занятых древесно-кустарниковой растительностью, согласованные с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда, территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области управления лесным хозяйством и федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, и другие административные акты компетентных органов государства и органов местного самоуправления.

Особым основанием возникновения права частной собственности на землю граждан и юридических лиц является приватизация земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Ее основу составляют специальные нормативные правовые акты, регулирующие проведение земельной реформы, в ходе которой значительная часть государственных и муниципальных земель была передана в частную собственность граждан и юридических лиц на основании актов о приватизации. Отсутствие в Земельном кодексе РФ понятия приватизации как юридического факта перехода земель из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц вовсе не означает отказа от этой идеи, которая нашла закрепление в положениях Кодекса, регулирующих, например, приобретение в собственность земельных участков гражданами, имеющими титул права постоянного (бессрочного) пользования (п. 5 ст. 20)[23]23
  Земельное право: Учеб. / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Р.К. Гусев. М.: Проспект, 2006. С. 210.


[Закрыть].

Основания прекращения земельных прав, установленные земельным законодательством, можно разделить на общие – добровольный отказ, истечение срока, на который был предоставлен участок, реорганизация, ликвидация, прекращение деятельности, изъятие для государственных или муниципальных нужд, нецелевое использование, неиспользование участка, отчуждение, гибель, уничтожение участка, обращение на него взыскания, реквизиция, конфискация, банкротство, национализация; и на специальные – прекращение трудовых отношений, нерациональное использование, выморочность, использование методами, ведущими к ухудшению экологической обстановки, систематическая неуплата земельного налога, выделение из земель сельскохозяйственных предприятий земельных участков для ведения крестьянского хозяйства.

Основания прекращения земельных прав можно подразделять на основания прекращения в результате правомерных (сделки) или неправомерных действий (конфискация), прекращение прав можно разделить на добровольное и принудительное. Добровольное прекращение земельных прав может последовать в случае совершения сделок с землей либо направленных на правовую судьбу субъекта земельного права. Принудительное прекращение – в случаях изъятия участка для государственных либо муниципальных нужд, обращения взыскания на участок, реквизиции, конфискации, принудительного прекращения субъекта права, совершения специального земельного правонарушения.

Можно классифицировать основания прекращения в зависимости от того, прекращаются ли права в связи с совершением действия, наступления события либо истечения срока.

Виды прекращения земельных прав в результате совершения действий различаются в зависимости от того, связаны либо не связаны эти действия с совершением земельного правонарушения. Случаи прекращения земельных прав в результате действий, не связанных с совершением земельного правонарушения, дополнительно разграничены в зависимости от формального основания прекращения – решения субъекта права (сделки), постановления уполномоченного государственного органа либо органа местного самоуправления, решения суда.

Юридические события – фактические обстоятельства, не зависящие от воли субъектов земельного права либо полностью (абсолютные события), либо в части своего существования (относительные события). К абсолютным событиям можно отнести естественную смерть носителя земельных прав, гибель участка в результате природного катаклизма (землетрясение); к относительным – смерть, вызванную влиянием человека, гибель участка, вызванную техногенной деятельностью людей.

Прекращение земельных прав субъекта из-за наступления юридического события происходит в силу закона. Учет юридических событий в качестве правопрекращающего факта является традиционным в земельном праве.

Особенностью прекращения земельных прав в случае гибели земельного участка является то, что с гибелью прекращается весь комплекс прав всех субъектов по отношению к данному объекту одновременно. Для того чтобы констатировать гибель участка, недостаточно установить уничтожение или трансформацию почвенного слоя, исключающие возможность его использования в результате каких-либо факторов. Необходимо, чтобы указанное уничтожение или трансформация носили неустранимый и необратимый характер, а участок не мог быть восстановлен. Гибель участка как правопрекращающий факт устанавливается судом по заявлению заинтересованных органов и лиц в порядке гл. 27 АПК РФ, гл. 28 ГПК РФ, когда регистрационный орган не может принять решение о регистрации прекращения права.

Факт гибели участка может быть установлен, например, в случае, если в результате какого-либо катаклизма (значительное и необратимое затопление территории) у Федерального агентства кадастра объектов недвижимости отсутствуют необходимые данные.

Права на землю субъекта могут быть прекращены также из установления юридических фактов, связанных с фиксацией прекращения существования (смерть, регистрация смерти) носителя земельных прав.

Особым юридическим фактом, влекущим прекращение земельного права аренды, безвозмездного срочного пользования субъекта, является истечение срока действия права. Срок в ряду юридических событий занимает особое место, поскольку является категорией временного порядка, периодом, который учитывается в ее нормальном течении, непрерывном, постоянном и однородно текущем, чем он отличается от юридических событий. Сроки выделяются в особую категорию юридических фактов, поскольку они, с одной стороны, могут быть определены волею людей, а с другой – возникают, длятся и истекают независимо от них. Такой особенности не имеется ни у одного юридического события.

Так, например, срок действия права аренды, безвозмездного срочного пользования землей является диспозитивным в полном объеме, поскольку определяется волей сторон (ст. 610, 689 ГК РФ), хотя закон и допускает установление предельных сроков аренды отдельных имущественных объектов. В настоящее время отсутствуют предельные сроки аренды, безвозмездного срочного пользования земельными участками. Срок действия договора аренды, безвозмездного срочного пользования может быть как определенным, так и неопределенным.

Права на землю могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). В указанных случаях земельное законодательство допускает ограничение земельных прав, которое представляет собой стеснение прав и интересов субъектов в целях достижения разумного баланса между интересами обладателей земельных участков и иными лицами, а также охраны земель (ст. 12, 13 ЗК РФ).

Необходимость ограничения прав на земельные участки опирается на обусловленность соблюдения значительного числа интересов в отношении земельных ресурсов, являющихся достоянием народов, производственным базисом человеческого существования и основой жизнедеятельности.

Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным Земельным кодексом РФ, федеральными законами. Субъекты РФ не вправе устанавливать ограничения прав на землю, поскольку этот вопрос не только относится к сфере компетенции Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции, ст. 56 п. 1 ЗК РФ), но и затрагивает гражданский аспект содержания земельных прав (п. «о» ст. 71 Конституции РФ) и гарантии их осуществления гражданами Российской Федерации.

В соответствии с земельным законодательством могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом РФ, федеральными законами.

Ограничения прав на землю устанавливаются Земельным кодексом РФ, Законами «О животном мире», «О Государственной границе», «О недрах», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране и использовании памятников истории и культуры», Водным, Лесным кодексами и другими Федеральными законами.

Одни из самых значительных ограничений установлены в отношении использования сельскохозяйственных земель. Собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы, пользователи обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, которые обеспечивали бы воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключали бы или ограничивали неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий (ст. 8 Закона «О государственном регулировании и обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения»).

Земельные участки, находящиеся в зоне мелиоративных земель, предоставляются и изымаются для проведения мелиоративных мероприятий в установленном порядке, при этом участки, граничащие с участками мелиорируемых земель, могут использоваться для обеспечения мелиорации земель на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) в соответствии с гражданским и земельным законодательством (ст. 26 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»).

Земли поселений используются в соответствии с зонированием территорий, правилами землепользования и застройки (ст. 83 ЗК РФ), в соответствии с градостроительным регламентом (п. 4 ст. 85 ЗК РФ). В составе пригородных зеленых зон запрещается деятельность, негативно влияющая на окружающую среду (п. 5 ст. 86 ЗК РФ). Государственные градостроительные нормативы и правила обязательны для соблюдения органами государственной власти, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления, гражданами и юридическими лицами, осуществляющими градостроительную деятельность, в том числе на земельных участках, находящихся на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, иных правах (ст. 36 ГрК РФ).

В составе земель промышленности и иного специального назначения могут быть установлены охранные, санитарно-защитные зоны и иные зоны с особыми условиями использования земель, на которых ограничивается или запрещается деятельность, не совместимая с целью установления зон. Земли с полезными ископаемыми предоставляются для целей недропользования (разведки и добычи ископаемых), при этом недропользователи обязаны соблюдать требования по рациональному использованию и охране недр.

Земли особо охраняемых природных территорий изымаются из хозяйственного использования и оборота, для них устанавливается особый правовой режим (п. 1 ст. 94 ЗК РФ), использование их в иных целях ограничивается или запрещается. На этих землях могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В частности, земли заповедников изымаются из оборота, на прилегающих территориях устанавливаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования и запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму его особой охраны.

На землях национальных и природных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны и использования с выделением функциональных зон, в которых запрещается любая деятельность, наносящая ущерб, нарушающая режим содержания парков. На землях природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов устанавливается режим особой охраны с запрещением или ограничением любой деятельности, противоречащей этому режиму. На землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной и горно-санитарной охраны с запретом или ограничением хозяйственной деятельности. Особый режим использования земель с ограничением или запретом хозяйственной деятельности может устанавливаться на землях природоохранного назначения, охранные зоны или режим могут быть установлены на землях рекреационного, историко-культурного назначения. Согласно ст. 30 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» обладатели земельных участков обязаны обеспечивать сохранность памятников истории и культуры, находящихся на их землях.

В качестве иных ограничений прав можно назвать сервитуты, являющиеся разновидностью ограничения права собственности на земельный участок. Производные права на землю ограничивают права, от которых они произошли. Так, права аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, ипотеки ограничивают право собственности на землю. Права на землю ограничиваются реквизицией, временным занятием земельного участка и в других случаях.

Ограничения прав на землю устанавливаются актами органов государственной власти, местного самоуправления в отношении прав на земельные участки, находящиеся в их ведении, решением суда – в отношении прав на землю конкретных лиц – участников судебного процесса.

Одни ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно (ограничения использования земель в зоне охраны, санитарно-защитной зоне), другие – срочно (условие начала и завершения застройки в течение установленного срока), третьи – как срочно, так и бессрочно в зависимости от конкретных обстоятельств (сервитуты).

§ 2. Приватизация земельных участков

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» под приватизацией земельных участков понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее – федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Государственное регулирование приватизации прежде всего заключается в детальном законодательном регулировании случаев бесплатной и платной приватизации, ее порядка, сроков, запрета на приватизацию, установления компетентных государственных органов, участвующих в процессе приватизации.

В соответствии со ст. 28 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Сфера действия Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

Земельным законодательством установлен дифференцированный правовой режим приватизации:

1) земельных участков, предоставленных ранее гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, осуществления иных потребительских целей, предпринимательской деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств;

2) земель колхозов и совхозов в рамках социального варианта земельной реформы, связанного с бесплатной передачей гражданам сельскохозяйственных угодий по уравнительным нормам под контролем административных органов;

3) земельных участков приватизированных государственных и муниципальных предприятий;

4) объектов государственной и муниципальной собственности в результате возмездного приобретения гражданами и юридическими лицами на торгах (конкурсах и аукционах) по сделкам купли-продажи земельных участков;

5) объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Приватизация осуществляется на основании прогнозного плана (программы), который ежегодно утверждается Правительством РФ. В нем содержатся нормы, устанавливающие правила разработки проекта прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год, а также правила определения состава подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, правила определения цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества, способы приватизации и иные нормы.

В соответствии со ст. 36 ЗК РФ исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица – собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены Земельным кодексом РФ, федеральными законами.

Согласно ч. 7 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» со дня введения в действие ЗК РФ приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

Приватизация недвижимости осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых этим имуществом и необходимых для его использования.

Земельный участок, не выделенный на местности и не имеющий привязки на местности и кадастрового номера, продолжает оставаться территорией, на которую в силу приватизационного законодательства объектов недвижимости переходило право пользования на земельный участок под зданием, сооружением и прилегающую часть. И только сейчас действующее земельное законодательство предусматривает необходимость формирования земельного участка и его учетной регистрации в Государственном земельном кадастре. После формирования земельного участка и его регистрации он становится объектом земельных правоотношений[24]24
  Земельное право: Учеб. / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Р.К. Гусев. М.: Проспект, 2006. С. 121.


[Закрыть].

Если расположенные на земле объекты недвижимости ранее были приватизированы, то их собственники могут ходатайствовать перед собственником земли о формировании земельного участка как объекта недвижимости и его приватизации с учетом положений Федеральных законов «О землеустройстве», «О государственном земельном кадастре», «О разграничении государственной собственности на землю», Земельного кодекса РФ и п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», других нормативных актов Российской Федерации в части определения собственника (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования) земельного участка и лица, выступающего от имени собственника (распорядителя, продавца).

Как показывает практика, наиболее динамично участвуют в обороте объекты недвижимости – ранее приватизированные строения, сооружения. Оборот с недвижимостью на земельном участке всегда сопряжен с переходом прав на землю, но не всегда участники гражданско-правовых отношений решают вопросы землепользования. Это объясняется временным фактором оформления земельно-правовых отношений, так как не во всех случаях земельные участки ранее были сформированы как объекты недвижимости и на них выданы документы либо при наличии документов на земельный участок стороны ограничиваются положениями некоторых нормативных актов.

Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусмотрена обязанность граждан и юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или приобрести земельные участки в собственность, а религиозные организации кроме того – переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2006 г.

Переоформление прав позволит включить земельные участки в гражданский и земельный оборот (ипотека, продажа земельных участков, прав аренды, субаренда и т. д.), в то время как распоряжение земельными участками, находящимися у землепользователей на праве постоянного (бессрочного) пользования, запрещено. При этом ст. 20 ЗК РФ гарантирует сохранение права постоянного (бессрочного) пользования. Статьей 45 ЗК РФ установлены основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности, аренды или безвозмездного срочного пользования является основанием прекращения права на земельный участок.

Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлены особенности отчуждения земельных участков при приватизации зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости. Их отчуждение осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом[25]25
  Земельное право: Учеб. / Отв. ред. Г.Е. Быстров, Р.К. Гусев. М.: Проспект, 2006. С. 124.


[Закрыть].

Запрет на приватизацию установлен в ст. 95 ЗК РФ применительно к земельным участкам в границах государственных заповедников и национальных парков. В соответствии с ч. 12 ст. 85 земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. В соответствии с Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами.