Текст книги "Экология"

В соответствии с Законом от 10.06.93 № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» сертификация продукции есть деятельность по подтверждению соответствия продукции установленным требованиям. Поэтому экологическая сертификация (экосертификация) – деятельность по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта предъявляемым к нему экологическим требованиям, а именно требованиям законодательных и нормативно-правовых актов в сфере природопользования и охраны ОС.

Цель экосертификации – обеспечение экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории нашей страны для реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, гарантируемого ст. 42 Конституции России.

В область экологической сертификации входят: продукция и технологические процессы; отходы производства и потребления; природные ресурсы и объекты окружающей среды; экологические услуги.

Экосертификация продукции, влияющей на состояние ОС, выделена в отдельное направление сертификации.

Экологическая сертификация в России проводится как в виде обязательной, так и добровольной процедуры в предусмотренных законодательством РФ случаях. Обязательная экологическая сертификация означает, что государство берет на себя защиту общественных интересов по обеспечению экологических интересов населения и охраны ОС, рационального использования, охраны, воспроизводства природных ресурсов, а также в иных предусмотренных законодательством случаях.

Экологическая сертификация сходна с государственной экологической экспертизой, однако если объекты экспертизы – это всегда предпроектные, проектные и предплановые документы, то объекты сертификации – готовая продукция, соответственно объектами экологической сертификации являются новая техника, материалы, вещества.

Все товары и услуги, подлежащие обязательной экологической сертификации, относятся к объектам обязательной экологической экспертизы.

Экологические сертификаты выдаются на срок до пяти лет. Продукция, на которую выдан сертификат, маркируется знаком соответствия («зеленый знак» сертификации).

Реклама и реализация (продажа) товаров, подлежащих обязательной экологической сертификации, но не имеющих «сертификата соответствия», – запрещены.

В нашей стране создана уже достаточно развитая система органов экологической сертификации, включающая:

• органы по экологической сертификации;

• испытательно-аналитические лаборатории (центры). Детальное регулирование экосертификации осуществляется ведомственными актами, одним из которых являются «Руководящие документы по природоохранной сертификации РД 001-93».

Лицензия – это выдаваемое специально уполномоченным органом разрешение, удостоверяющее право ее владельца на использование в фиксированный (оговоренный) период времени некоторого природного ресурса.

По действующему экологическому законодательству в нашей стране используются различные виды документов, выполняющие одинаковые функции и объединяющиеся понятием «лицензирование». Так, наряду с собственно лицензиями (на право пользования недрами, добычу полезных ископаемых, пользование лесным фондом, отстрел животных и т. д.) применяются разрешения (на выброс в атмосферу и сброс в поверхностные водоемы загрязняющих веществ, на размещение отходов на территории и др.), лесорубочный билет (ордер), лесной билет и др.

Виды деятельности, требующие лицензии для их осуществления, определяются действующим законодательством. Традиционно к ним относятся: во-первых, все виды специального природопользования, включая пользование недрами, рубку леса, промышленный забор природной воды, сброс сточных вод и др.; во-вторых, деятельность, затрагивающая иные общественные экологические интересы общества и государства.

В лицензии определяются (ограничиваются) виды и объемы хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов, экологические требования, при которых допускается такое использование, а также последствия (возможные санкции) при нарушении этих требований.

С 1996 г. проводится также лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны ОС, перечень которых устанавливается федеральными законами.

Экологический контроль. Экологический контроль – одно из важных звеньев организационно-правового механизма охраны ОС, предусмотренное разделом XI Федерального закона от 10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране ОС». Его целью является проверка:

• исполнения требований экологического законодательства;

• соблюдения нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Выполнение этих задач возложено на систему экологического контроля, состоящую из государственного, производственного, муниципального и общественного контроля.

Функция экологического контроля попутно осуществляется и при иных правовых мерах регламентации воздействия на ОС, а именно при нормировании, экспертизе, лицензировании и сертификации.

Посредством экологического контроля обеспечивается принуждение природопользователей (субъектов права окружающей среды) к исполнению экологических требований.

Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций – предупредительную, информационную и карательную.

Государственный экологический контроль. Данный контроль проводится от имени государства, а не какого-либо ведомства, имеющего свои интересы, что дает независимые и более объективные результаты. Это – наиболее влиятельный вид контроля, в частности, потому, что для осуществления своих функций может прибегать к поддержке правоохранительных органов – прокуратуры и суда. Кроме этого, в процессе такого контроля государственные инспекторы могут использовать следующие действенные меры:

• предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении выявленных нарушений;

• приостанавливать хозяйственную и иную деятельность нарушителей;

• привлекать нарушителей к административной ответственности (предупреждение или штраф).

Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственные инспекторы в области охраны ОС (должностные лица органов государственной власти, осуществляющих государственный экологический контроль) при осуществлении должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право:

• посещать объекты в целях проверки организации независимо от форм собственности, включая объекты, подлежащие государственной охране и оборонные объекты; знакомиться с документами и иными материалами, необходимыми для выполнения служебных обязанностей;

• проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны ОС, выполнение природоохранных планов и мероприятий;

• проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, а также средств их контроля;

• привлекать виновных к административной ответственности.

Производственный экологический контроль. Производственный контроль проводится самим предприятием-природопользователем на своих объектах с целью обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности требований природоохранного законодательства и соблюдения установленных нормативов в области охраны ОС, а также самопроверки рациональности природопользования на своих объектах и выполнения планов и мероприятий по ограничению и уменьшению воздействия на ОС. Содержание такого контроля прежде всего зависит от специфики деятельности предприятия.

Проводить производственный экологический контроль в соответствии с требованием ст. 64 и 71 Федерального закона от 10.01.02 № 7-Ф3«Об охране ОС» обязана экологическая служба, которая в соответствии со ст. 25 Федерального закона от 04.05.99 № 96-Ф3 «Об охране атмосферного воздуха» должна быть организована соответствующим юридическим лицом. Сведения об организации производственного экологического контроля предприятия обязаны представлять в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Поскольку для обеспечения необходимого уровня качества работ на ряд видов экологической деятельности требуется особое разрешение (например, на проведение инструментальных измерений), то предприятия (прежде всего небольшие) часть производственного контроля выполняют, привлекая специализированные организации. Однако недооценивая важность природоохранной деятельности и стремясь уменьшить затраты, предприятия часто экономят на содержании собственной экологической службы и сводят производственный контроль к минимальному объему, выполняемому организациями-подрядчиками, что снижает эффективность самого действенного вида экологического контроля. Тем не менее по законодательству ответственность за все несвоевременно выявленные нарушения несут руководитель предприятия, лицо, ответственное за природоохранную деятельность, и руководители соответствующих структурных подразделений.

Муниципальный экологический контроль. Данный контроль осуществляется на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями. Это новый вид экологического контроля, появившийся в соответствии с пп. 1, 2 ст. 68 Федерального закона от 10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране ОС».

Общественный экологический контроль. В соответствии с пп. 3, 4 ст. 68 Федерального закона от 10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране ОС» этот контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами. Его задача – проверка выполнения требований природоохранного законодательства как всеми юридическими лицами от министерства до предприятия, учреждения или организации независимо от формы их собственности и подчиненности, так и всеми должностными лицами и гражданами.

Общественные контрольные функции реализуются, в частности, при участии общественных объединений в оценке воздействия планируемой деятельности на ОС (в рамках ОВОС). Общественный контроль осуществляется и за принятием экологически значимых решений в рамках общественной экологической экспертизы. Важной формой общественного экологического контроля деятельности предприятий и государственных органов является предусмотренное Федеральным законом от 10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране ОС» право граждан и общественных объединений затребовать информацию о состоянии ОС и принимаемых мерах по ее охране, а также право граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.

Тем не менее концепция общественного экологического контроля реализована пока не полностью. В ее развитие с 2002 г. в нашей стране законодательно введено требование проведения экологического контроля в области охраны ОС на муниципальном уровне.

Мониторинг. Мониторинг (от лат. monitor – напоминающий, надзирающий) – система выполняемых по заданной программе регулярных комплексных долгосрочных наблюдений за состоянием ОС, ее загрязнением, происходящими природными явлениями, а также оценка и прогноз последующих изменений (рис. 10.17). Один из главных принципов мониторинга – непрерывность слежения. Экомониторинг является начальным этапом системы обеспечения экологической безопасности.

Мировое сообщество пришло к осознанию необходимости координации усилий по сбору, хранению и переработке данных о состоянии ОС в конце 60-х годов ХХ в. накануне Стокгольмской конференции (см. разд. 10.7.3), где впервые договорились об определении понятия «мониторинг».

Рис. 10.17. Схема мониторинга состояния природной среды (по В. В. Петрову)

Мониторинг за состоянием ОС в нашей стране осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга» от 24.11.93 г., а санитарно-гигиенический мониторинг проводится органами госсанэпиднадзора на основании Постановления Правительства РФ от 06.10.94 г.

Различают три уровня территориального охвата современного мониторинга:

• локальный (биоэкологический, санитарно-гигиенический);

• региональный (геосистемный, природно-хозяйственный);

• глобальный (биосферный, фоновый), включающий в себя наблюдения за состоянием ОС из космоса – космический мониторинг.

В основных структурных элементах ОС ведутся постоянные наблюдения за присутствием следующих наиболее опасных для природных экосистем и человека загрязняющих веществ:

• в атмосферном воздухе – оксидов углерода, азота, серы, взвешенных веществ (аэрозолей), углеводородов, радионуклидов, бенз(а)пирена;

• в поверхностных водах – нефтепродуктов, фенолов, соединений фосфора и азота, тяжелых металлов, пестицидов, минеральных солей, а также контролируется комплексный показатель рН;

• в биоте – тяжелых металлов, радионуклидов, пестицидов.

Проводится мониторинг воздействия вредных физических факторов, таких, как радиация, шум, электромагнитные поля и излучения. Контролируются прежде всего зоны влияния соответствующих крупных источников, а именно АЭС, аэропортов, крупных промышленных и транспортных центров, электростанций и линий электропередачи, телерадиоцентров и ретрансляторов.

В настоящее время в рамках деятельности Всемирной Метеорологической организации создана мировая сеть станций фонового мониторинга, осуществляющая слежение за определенными параметрами состояния ОС. Работа проводится под эгидой Программы ООН по окружающей среде и координируется ЮНЕСКО. Наблюдениями охвачены все типы экосистем.

В России станции комплексного фонового мониторинга расположены в шести биосферных заповедниках (см. разд. 10.2.2), они являются частью глобальной международной сети наблюдений. Основными направлениями глобального мониторинга в нашей стране является изучение:

• глобальных изменений (вследствие загрязнений), проявляющихся повсеместно, например, изменений климата;

• эффектов, связанных с распространением загрязнений на большие расстояния, включая трансграничный перенос, например, закисление почв под влиянием выбросов в атмосферу соединений серы;

• результатов антропогенных воздействий, которым свойственна большая инерционность эффекта, например эффект накопления хлорорганических пестицидов.

Выделяют две составные части мониторинга – абиотическую (геофизическую) и биотическую. Биотический мониторинг (наблюдения за биотой экосистем) в качестве одного из методов использует биоиндикацию – определение биологически значимых нагрузок по реакции на них живых организмов и их сообществ. В качестве индикатора выбирается тот вид, который имеет узкую амплитуду экологической толерантности по отношению к какому-либо фактору среды. Преимущественно это растения, ибо они не способны к активному перемещению (см. разд. 3.5).

Мониторинг ОС – самостоятельная пассивная (не преследующая цель принуждения) функция государственного управления.

В 90-е годы XX в. мониторинг и экологический контроль частично смешивались. Закон РСФСР от 19.12.91 № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» содержал ст. 69 о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды в разделе Х «Экологический контроль». Федеральный закон от 10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» включает отдельную главу X, посвященную государственному мониторингу ОС, в которой отмечается, что этот мониторинг осуществляется для наблюдения за состоянием ОС, в том числе в районах расположения источников антропогенного воздействия, и за воздействием антропогенных источников на ОС.

Государственный экологический мониторинг ведется в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации об истинном состоянии ОС в нашей стране, необходимой для:

• разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений; целевых программ в области охраны ОС и соответствующих мероприятий;

• предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния ОС.

В настоящее время информация общего назначения, полученная в процессе экомониторинга, представляется:

• бесплатно – органам государственной власти и органам единой государственной системы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

• за плату (возмещающую расходы на ее подготовку, копирование и передачу по действующим системам связи) всем другим пользователям.

Результаты экомониторинга природной среды включают в содержание отраслевых кадастров природных ресурсов (см. разд. 10.3) и используют их для принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений.

Аудит – деятельность по независимой проверке системы учета и отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей – такой смысл вложен в это, относительно новое для нашей страны, понятие Федеральным законом от 07.08.01 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности».

В то же время основополагающий в сфере отечественной природоохранной деятельности Федеральный закон от

10.01.02 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» дает свое определение. Экологически! аудит – это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Система экологического аудита создана в России еще в 1997 г. приказом Госкомэкологии РФ от 16.10.97 № 453. На рубеже веков международные стандарты, регламентировавшие экологический аудит, были представлены тремя специальными стандартами ИСО серии 14000 (ГОСТ Р ИСО 14010-98 … 14012-98). Однако в 2002 г. по решению ИСО произведена их интеграция со стандартами, относящимися к вопросам аудита систем качества (ИСО серии 9000), в результате чего выпущен новый единый стандарт ИСО 19011:2002, заменивший ранее действовавшие.

В России эти изменения привели к тому, что с апреля 2004 г. действует ГОСТ Р ИСО 19011-2003 «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента», в соответствии с которым система аудита совершенствуется последние годы. При этом следует отметить, что пока еще нет полностью устоявшейся терминологии. Так, в частности, для одного и того же понятия используется три термина «управление окружающей средой» (ГОСТ Р ИСО 14001-98), «менеджмент охраны окружающей среды» (ГОСТ Р ИСО 9000-01) и «экологический менеджмент» (ГОСТ Р ИСО 19011-03). Далее в настоящем разделее книги используется терминология нового стандарта ИСО серии 19000, а именно:

Аудит (проверка) – систематический, независимый и документируемый процесс получения свидетельств аудита и объективного их оценивания с целью установления степени выполнения согласованных критериев аудита.

Свидетельства аудита – записи, изложение фактов или другая информация, которые имеют отношение к критериям аудита и могут быть проверены. Свидетельства аудита могут быть качественными или количественными.

Критерии аудита – совокупность политики, процедур или требований.

Аудит систем экологического менеджмента имеет обычно добровольный характер и с эколого-правовой ответственностью непосредственно не связан. Аудит заказывается, например:

• органами надзора или властными структурами как обычная контрольная процедура либо как ответ на поступивший запрос от общественных организаций;

• собственником предприятия как элемент экологического управления для оценки возможных расходов, например при экологическом страховании;

• инвестором для определения уровня возможных расходов при финансировании некоего проекта;

• страховой компанией перед заключением договора страхования для уточнения его условий;

• банком для решения вопроса о целесообразности и (или) допустимости предоставления целевого кредита;[175]175
  Крупнейшие банки Швейцарии, Германии и ряда других стран не предоставляют кредит без доказательства экологической целесообразности проекта.


[Закрыть]

• потенциальным покупателем для определения затрат и издержек после приобретения объекта.

Заказчик аудита определяет его цели, а область и критерии аудита определяются совместно заказчиком и руководителем аудиторской группы в соответствии с процедурами программы аудита.

Принципы проведения аудита делают его результативным и надежным методом поддержания политики руководства и контроля, обеспечивая информацией, с помощью которой организация может улучшить свои характеристики. Принципы проведения аудита также являются предпосылкой для объективных заключений по результатам.

К принципам аудита относятся:

• этичность поведения – ответственность, неподкупность, умение хранить тайну, осмотрительность;

• беспристрастность – обязательство представлять правдивые и точные отчеты;

• профессиональная осмотрительность – компетентность, прилежание и умение принимать правильные решения при проведении аудита;

• независимость – основа беспристрастности и объективности заключений по результатам аудита;

• свидетельство аудита основано на выборках существующей информации, так как аудит осуществляется в ограниченный период времени и с ограниченными ресурсами;

Для создания программы аудита надо определить ее цели и объем. Для определения целей необходимо рассмотреть:

• приоритеты руководства;

• коммерческие намерения;

• требования системы менеджмента;

• требования законодательства и регламентов, а также предусмотренные контрактом;

• необходимость оценки поставщика;

• требования потребителя;

• потребности заинтересованных сторон;

• риски организаций.

На объем программ аудита влияют размер, вид деятельности, сложность структуры организации, область и цели осуществляемого аудита, частота проводимых аудитов и т. д.

Последовательность этапов аудита систем экологического менеджмента показана на рис. 10.18.

Примеры часто встречающихся целей программ аудита:

• содействие улучшению системы менеджмента;

• обеспечение выполнения требований к сертификации системы менеджмента на соответствие стандарту;

• проверка соответствия требованиям контракта. Определение критериев проверки – важный этап аудита.

Критерии могут включать политику, процедуры, стандарты, законы, нормы, требования к системе менеджмента, контрак-

Рис. 10.18. Последовательность этапов и схема взаимодействия участников экологического аудита (по Е. В. Пашкову, Г. С. Фомину, Д. В. Красному)

тов или своды правил секторов экономики или предпринимательской деятельности.

По требованиям экологических стандартов ИСО серии 14 000 экологический аудит должен быть направлен на четко определенный и документально оформленный объект. Юридическое лицо, ответственное за этот объект, должно быть известно (идентифицировано) и официально оформлено в установленном порядке. Отношения между аудиторами и клиентом должны быть конфиденциальными и разумными. Если этого не требует закон, члены аудиторской группы не должны разглашать информацию или документы, полученные при аудите.

Аудит начинают проводить только тогда, когда ведущий аудитор приходит к выводу, что:

• собрана необходимая и достаточная информация об объекте;

• имеются достаточные ресурсы для процедуры аудита;

• имеет место адекватное сотрудничество со стороны проверяемой организации.

При проведении аудита необходимо учитывать следующее:

• достаточность и наличие необходимой документации;

• адекватное сотрудничество с проверяемой организацией;

• наличие времени и необходимых ресурсов. Исходные аудиторские данные (проверяемая информация)

должны быть такого качества и в таком количестве, чтобы компетентные аудиторы, работая по одним и тем же критериям независимо друг от друга, получили одинаковые результаты. Однако вполне очевидно, что данные, собранные в процессе аудита, могут быть только выборочными, что частично предопределено ограниченностью длительности аудита и ресурсов. Поэтому в экологических аудитах всегда присутствует элемент неопределенности, о чем следует знать и помнить всем пользователям соответствующих результатов.

Аудиторская группа формируется руководителем группы с учетом компетентности, необходимой для достижения целей аудита. Обеспечение общей компетентности аудиторской группы зависит от:

• знаний и навыков специалистов, необходимых для достижения целей аудита;

• выбора членов аудиторской группы.

При необходимости в группу могут включаться технические эксперты, которые должны работать под руководством аудиторов. В группу по аудиту могут быть включены стажеры.

Помимо знаний и навыков в отношении методов, процедур и принципов аудита аудиторы должны обладать знаниями и навыками в следующих областях.

• Методы и технологии экологического менеджмента;

• Наука об окружающей среде и технологиях, связанных с охраной окружающей среды;

• Технические и экологические аспекты деятельности.

У аудиторов должно быть высшее образование, опыт работы не менее 5 лет в области экологического менеджмента (допускается четыре года, если лицо получило высшее образование по системе менеджмента), пройденный курс обучения по аудиту и опыт проведения аудита.

Заказчик и проверяемая организация имеют право требовать замены членов аудиторской группы по объективным причинам: член аудиторской группы ранее работал в проверяемой организации или оказывал ей консалтинговые услуги, предыдущее неэтичное поведение и т. п.

Отбор членов аудиторской группы должен гарантировать, что она будет обладать широким спектром специальных знаний и опытом, необходимыми для проведения аудита. Каждому члену группы поручается проверка конкретных элементов системы управления ОС, функций и видов деятельности.

В обязанности проверяемой организации, в частности, входит:

• представление помещения для аудиторской группы;

• назначение ответственных и компетентных работников для сопровождения аудиторов и экспертов;

• обеспечение доступа к помещениям, персоналу, надлежащей информации по требованию аудиторов и т. п.;

• сотрудничество с аудиторской группой для достижения целей аудита.

Аудиторские данные собираются путем опроса, изучения документов и наблюдения за деятельностью объекта проверки и условиями, в которых она происходит.

В настоящее время контроль и управление природопользованием в РФ осуществляется главным образом на основании декларируемых самими предприятиями сведений о количестве использованных ресурсов, а также выбросов, сбросов, отходов. Фактическое воздействие на ОС оценить прямыми измерениями чаще всего невозможно. При этом известно, что практически всегда декларируемое воздействие занижено по

сравнению с действительным. В таких условиях методы экологического аудита особенно эффективны.

Заключения по результатам аудита должно содержать:

• степень соответствия системы экологического менеджмента

• результативность внедрения, поддержания и улучшения системы экологического менеджмента;

• возможность процесса анализа со стороны руководства для обеспечения постоянной пригодности системы менеджмента, ее адекватности, результативности и улучшения.

Аудит считается завершенным, если все процедуры, предусмотренные планом аудита, выполнены и утвержденный отчет (акт) по аудиту разослан получателям, определенным заказчиком аудита. Заключения по результатам аудита могут указывать на необходимость корректирующих, предупреждающих действий или действий по улучшению. Эти действия не рассматриваются как часть аудита, и вопрос об их проведении решает проверяемая организация.

Завершение и результативность корректирующих действий должны быть верифицированы.[176]176
  Верификация (от лат. verus – истиный и fasere – делать) – проверка истиности теоретических положений, установление достоверности опытным путем.


[Закрыть] Верификация может быть частью следующего аудита.