Текст книги "Теория социальных систем. Том 2. Теория управления социальными системами"

– организационная подготовка производства, т. е. подготовка организаций и производственных условий к деятельности;

– проектно-технологическая подготовка производства, т. е. разработка документации по операциональной технологии осуществления трудовых производственных процессов и их материального и трудового ресурсного и технического обеспечения в проектном технологическом времени и реальном организационном пространстве;

– организационно-экономическая подготовка, т. е. разработка плановой и договорной документации, отражающей организационно-экономические отношения производственных подразделений и других организаций между собой по плановым календарным периодам времени;

– подготовка производства для оперативного управления, т. е. разработка оперативной графиковой документации по организации совокупных и частных элементных производственных процессов, производственных и организационных процессов в оперативном текущем времени, привязанных к календарным срокам и конкретным исполнителям.

Планирование деятельности основных и вспомогательных производственных подразделений организации (цехов, отделов) на год производится на основании общей технологической схемы производственных процессов и сводных графиков материального, трудового ресурсного и технического обеспечения. С учетом календарных планов работ производственных подразделений на квартал и месяц разрабатываются операциональные технологические документы (технологические карты производства работ, проекты производства работ, карты трудовых процессов, схемы операционного контроля качества и т. п.) и календарные оперативные графики работ.

Анализ результатов производственно-экономической деятельности организации представляет собой последовательность таких работ, как:

– соотнесение фактической реализации целей и задач организации, фактических технико-экономических и финансовых результатов деятельности за определенный календарный период времени с нормативными или плановыми показателями, установленными в организационных проектных и плановых документах;

– выявление отклонений, превышающих нормативно-допустимые;

– установление причин (факторов) этих отклонений («вертикальный анализ» – по элементному составу и структуре) и выявление динамики отклонений («горизонтальный анализ» – по отношению к норме или параметрам показателей предыдущих календарных периодов);

– разработка рекомендаций по устранению подобных отклонений при подготовке организационных проектных и плановых документов на следующие календарные периоды.

Анализ выявления причин несоответствия фактических результатов деятельности плановым и проектным проводится в разрезе календарного времени только в отношении интегральных показателей деятельности производственных организаций и только в тех случаях, когда отклонения этих показателей превышают нормативные величины предельно допустимых отклонений. Принципиальная схема взаимосвязей и последовательности этапов осуществления управленческой деятельности в производственных организациях показана на рис. 4.

Рис. 4. Схема взаимосвязей классов управленческой деятельности в системе управления производственных организаций

Резюмируя изложенное, можно выделить следующие принципиальные особенности подобного представления управления производственными организациями. Стратегическое управление и анализ результатов производственно-экономической деятельности, по существу, являются абстрактным синтезированным (будущим) или аналитическим (прошлым) описанием организационной деятельности как системы, поэтому рассматривать отдельные ее элементы и, соответственно, управление ими вне системных взаимосвязей не имеет смысла. Управление материальными ресурсами, персоналом, техническими средствами, информацией, финансами и организационными условиями деятельности рассматривать на этих этапах осуществления управленческой деятельности целесообразно только с системных позиций.

Например, увеличение интенсивности использования технологического оборудования, равно как и ее анализ, могут быть адекватно оценены только во взаимосвязи со всеми другими элементами организационной деятельности. Так, увеличение интенсивности использования технологического оборудования (например, в 2–3 смены) влечет за собой непропорциональное увеличение затрат на заработную плату (доплата за работу в ночное время, снижение производительности труда, качества продукции, увеличение брака в вечернее и ночное время из-за физиологических особенностей человеческого организма), экономию или увеличение накладных расходов (за счет уменьшения численности аппарата управления, снижения управленческих расходов, увеличения расходов на дежурный, вспомогательный и обслуживающий персонал в ночное время и т. п.), повышение износа оборудования и соответствующее увеличение расходов на обслуживание и ремонт оборудования, увеличение расходов на запасные части и т. д. Поэтому оценить эффективность изменения какого-либо элемента производственного процесса можно только с системных позиций.

С другой стороны, подготовка производства и оперативное управление производством, непосредственно предназначенные для реализации и конкретизации производственной деятельности, также могут рассматриваться только с системных позиций, так как именно в производственных процессах осуществляется реальное физическое (материализованное) взаимодействие предметов, средств и условий деятельности. Поэтому здесь также бессмысленно раздельно рассматривать управление элементами производственной деятельности.

Однако помимо системного объединения основных элементов производственных процессов (предметов, средств и условий труда) на этапах формирования стратегических программ и собственно производства в структуре «жизненных циклов» этих элементов имеются и другие, относительно автономные этапы, осуществляемые без прямой, непосредственной взаимосвязи между собой (приобретение материалов, наем рабочей силы, поиск заемных финансовых средств и т. д.).

Таким образом, содержательно структура управления производством может быть условно представлена в форме системного и элементного управления.

К системному управлению можно отнести: стратегическое управление, подготовку производства, оперативное управление производством и анализ результатов производственно-хозяйственной деятельности, а к элементному – управление материальными ресурсами, персоналом, техническими средствами, информацией, финансами и организационными условиями деятельности.[54]54
  Условность такого разделения объективно предопределена, с одной стороны, большим объемом управленческой деятельности и законом всеобщего разделения труда, а с другой стороны, любые элементные выделения обязательно имеют системные ограничения через критериальные экономические ориентиры.


[Закрыть]

Здесь дано только самое общее представление понятия управления производственными организациями, которое будет уточняться и расширяться в процессе дальнейшего изложения.

Управление территориальными социальными образованиями (государственными, региональными административными образованиями, урбанизированными и сельскими поселениями) строится на других принципах и другой основе – на критериях социальной экономической эффективности. Поэтому применять понятие управления производственными организациями здесь недопустимо.

Формально в структуре управления территориальными образованиями так же, как и в управлении производственными организациями, можно выделить стратегическое, текущее и оперативное управление. Однако по объектам, предметам управления, по средствам и принципам реализации управленческая деятельности в территориальных образованиях существенным образом отличается от управления производственно-экономической деятельностью организаций. (Некоторые особенности управленческой деятельности в территориальных образованиях уже отмечались в первом томе при рассмотрении органов власти.)

Прежде всего необходимо отметить, что в отличие от производственных организаций, где в структуре специфической системы деятельности четко выделены и очерчены субъект и объект управления, органы территориального управления (власти) объекта управления как такового, непосредственно административно, технологически или экономически подчиненного, функционально связанного с системой органов власти территории, не имеют. В качестве «объектов управления» здесь выступают сферы, или отрасли, жизнедеятельности, представленные различными отраслевыми производственными организациями, расположенными на данной территории, независимо от формы собственности. Отсутствие объекта управления, непосредственно подчиненного органам власти, является принципиальной отличительной особенностью территориальных органов власти. Непосредственных экономических, технологических и организационных отношений территориальных органов власти с объектами управления, а тем более юридически оформленных договорами, нет. Поэтому в структуре управленческой деятельности, реализуемой через территориальные органы власти, по отношению к объекту управления отсутствуют такие функции текущего управления, как организация (организационно-технологическая подготовка производства), контроль производственных процессов отраслевых организаций и оперативное управление (руководство).

Управление в производственных организациях, представленное как система различных типов, классов и видов управленческой деятельности, реализуется через оперативное управление (руководство), под которым понимается сознательный разумный акт воздействия субъекта на объект с целью побуждения его к действиям (деятельности). Естественно, что акт воздействия субъекта на объект осуществляется в реальном времени на понятийном уровне, независимо от формы его передачи. Для реализации акта воздействия в соответствии с замыслом необходимо, чтобы мыслительная конструкция была понятна по смыслу объекту управления, т. е. акт воздействия должен быть выражен в такой знаково-семантической форме, которая понятна каждому отдельному исполнителю в строгом соответствии с его профессионально-квалификационной специализацией и условиями труда каждого конкретного рабочего места. Таким образом, замысел и управленческий акт воздействия должны быть выражены (трансформированы) на профессиональном «языке» исполнителя, чтобы быть понятными последнему. Управленческий акт воздействия может быть реализован не в объяснительной понятийной, а во властной форме (приказ, команда), однако в управлении производством он может быть эффективно воспринят и, соответственно, реализован исполнителем только в том случае, если тот заранее профессионально подготовлен к этой деятельности, знает и понимает смысл этой команды. При этом понятийное осмысление команд, по существу, предварительно закладывается системой профессионального обучения работника. Понятийная основа управленческого акта воздействия на исполнителя обусловлена тем, что она обращена к персонифицированной узкой профессиональной знаниевой области исполнителя не как к человеку в целом, а применительно к конкретным специфическим операциональным условиям его профессиональной деятельности на данном рабочем месте и в реальном времени. Причем временной лаг использования специальных профессиональных знаний исполнителя (объекта управления) применительно к властному воздействию достаточно короток (от нескольких минут до нескольких дней) и определен рамками продолжительности исполнения однотипных функциональных операций. Управление в системах управления производственными организациями также реализуется через властные полномочия, однако они предопределены технологическими требованиями функциональной кооперированной деятельности производственных процессов и ограничены узкими рамками операционально разделенного труда по рабочим местам.

Результатом управленческой деятельности территориальных органов власти каждого уровня так же, как и в управлении производственными организациями всех классов и видов, являются управленческие решения. Несмотря на это, управленческая деятельность территориальных органов власти принципиально отличается от управленческой деятельности производственных организаций. Управление территориальными образованиями всех уровней реализуется в форме властной административной (распорядительной) деятельности. Властная деятельность территориальных органов управления, реализующаяся в форме нормативно-правовых актов, по сути, устанавливает универсальные общие нормы и правила взаимоотношений для всех форм социальной организации жизнедеятельности общества и всего населения территории с целью упорядочения социальных процессов жизнедеятельности на длительный период в соответствии с политическим устройством государства и его административно-территориальным делением. С этих позиций управленческие решения, выступающие в форме нормативно-правовых актов территориальных органов власти, объективно всегда носят долговременный стратегический характер. Причем для реализации нормативно-правовых актов вследствие их всеобщего универсального характера в принципе требуется не их понимание, а беспрекословное выполнение независимо от специфики производственной деятельности и профессиональных знаний любых работников производственных организаций. Объективное различие географических, природно-климатических, исторически сложившихся материально-технических и, соответственно, социально-экономических условий жизнедеятельности отдельных регионов не позволяет осуществить обеспечение населения в различных районах и местах компактного проживания жизненно необходимыми продуктами потребления на основе разумного социально справедливого перераспределения, т. е. на объяснительной, понятийной основе. Это возможно только институциональным законодательным способом («силовым воздействием») на основе обезличенных универсальных социальных норм. Внутренняя стабильность, порядок, устойчивость существования социальных организованных систем территориального типа обеспечиваются, с одной стороны, системой институционально закрепленных норм права, подкрепляемых непосредственной физической защитой общественно-политического устройства (строя) различными «силовыми ведомствами», а с другой стороны, – косвенным формированием соответствующих идеологических и нравственных стереотипов через систему воспитания и образования населения страны, а также средства массовой информации. При этом наиболее эффективным способом, обеспечивающим внутреннюю стабильность и жизнестойкость государства, наряду с прямым институциональным воздействием, является косвенное – путем формирования у населения «необходимого» обыденного, вульгарного, прагматического, идеологического (политического или религиозного) правосознания через соответствующие идеологические организации и средства массовой коммуникации.

Таким образом, основное отличие властной деятельности от управленческой заключается в том, что она не преследует объяснительных целей и построена не на понимании, а на беспрекословном функциональном исполнении властных решений и принятии идеологических конструкций на веру. Не случайно власть олицетворяется с силой, силой закона, которая реализуется через волевую, а не понятийную (знаниевую) компоненту. Наоборот, властная компонента в управленческой деятельности производственных организаций без содержательного смысла реализована быть не может.

«Потребление» результатов деятельности территориальных органов власти – нормативно-правовых актов – институционально вынужденное, принудительное, подкрепляемое силовым воздействием, независимо от потребностей и желаний каждого отдельного человека, являющегося гражданином страны и работником производственных организаций. Более того, управление территориальными образованиями всех уровней не ограничивается рамками узкопрофессиональной специализированной деятельности производственных организаций, а распространяется на все стороны жизни общества и все население территории в целом применительно ко всем социальным формам организации жизнедеятельности. Таким образом, властная деятельность (власть) обычно распространяется, во-первых, на жизнедеятельность человека в целом и, во-вторых, обезличенно не на отдельного индивида, персону, а на социальные сообщества в форме организованных территориальных образований и производственных систем. Если речь идет о территориальном управлении, то подразумевается властная деятельность по «управлению» социальными организованными системами производственного типа – производственными организациями различных классов, специализированными по отраслям жизнедеятельности и расположенными на территориях урбанизированных и сельских поселений.

Безусловно, в основе деятельности органов власти территориальных образований разного уровня обязательно лежит декларируемая идеологическая конструкция социально-политического устройства организации жизнедеятельности общества. Формальное социально-политическое и административно-территориальное государственное устройство, как правило, декларируется и закрепляется в нормативно-правовой системе. Однако нормативно-правовая система как основа существования государств и управления административно-территориальными образованиями реализуется принципиально по-разному. Нормативно-правовые акты, включая и Основной Закон – Конституцию страны, направленные на защиту (сохранение) существующего социально-политического устройства общества и правящего режима, создаются «на века», а точнее, на срок существования действующего строя до революционного переворота или «силовой» смены власти. К таким нормативным актам относятся законы, нормативно определяющие все стороны жизни и деятельности населения государств, взаимоотношения всех форм социальной организации жизнедеятельности общества: гражданское, административное, трудовое, хозяйственное, уголовное право, судебно-процессуальные акты, технические, технологические и социальные нормы жизнедеятельности (государственные стандарты, социальные нормы) и т. п. Естественно, эти нормативно-правовые акты носят долговременный, относительно неизменный (стабильный, консервативный) характер[55]55
  Некоторые изменения в существующие законы и ГОСТы вносятся на основании социальной практики, изменений социально-политического и экономического устройства мира и достижений науки и техники.


[Закрыть] и относятся к стратегическому управлению территориальными образованиями. Это только одна сторона использования нормативно-правовой системы для осуществления властной деятельности территориальных органов управления.

Фактическая реализация декларируемого социально-политического устройства (политического строя, режима) осуществляется через финансовую государственную политику, которая, по сути, определяет экономическую основу существования и динамики всех форм социальной организации жизнедеятельности государства и каждого отдельного гражданина. Таким образом, обезличенные финансовые средства являются основным и единственным средством реализации социально-политического строя. Государственная экономическая политика реально представляет собой систему формирования и распределения валового национального продукта, выраженного в стоимостной форме. Источником средств государственных и иных территориальных образований является деятельность отраслевых производственных организаций.[56]56
  Подробно экономика социальных систем разных типов и классов изложена в третьем томе настоящей работы.


[Закрыть] Однако экономическая политика создания и распределения валового национального продукта территориальных образований всех уровней реализуется также через нормативно-правовую систему. Поэтому финансовые отношения носят косвенный характер и реализуются через систему нормативно установленных фискальных взаимоотношений (системы налогового и обобществленного бюджетного и внебюджетного финансирования). Следовательно, в качестве основных средств управленческого воздействия территориальных органов власти на «объекты управления» выступают нормативно-правовые акты. Последние являются единственным средством воздействия на объекты управления – отраслевые производственные организации.[57]57
  Необходимо отметить, что нормативно-правовые акты территориальных органов власти любого уровня, даже законы, по степени воздействия отличаются от административно-распорядительных методов руководства производственных систем управления тем, что являются универсальными (предназначенными для всех категорий объектов, на которые они направлены), носят общий характер, не имеют персональной направленности и потому отдельными исполнителями могут не выполняться до тех пор, пока не будут обнаружены факты нарушения законов и других нормативно-правовых актов («пока не поймают»).


[Закрыть]

Как уже указывалось, для обеспечения устойчивости функционирования экономики территориальных образований нормативно-правовые акты реального управления объективно носят также долговременный стратегический характер, хотя используются в текущем календарном управлении. Это обусловлено тем, что для реализации практически любых социальных территориальных проблем требуется привлечение инвестиционного капитала и участие многих отраслевых организаций (а иногда и экономики всей страны) в рамках социального времени, далеко выходящего за пределы одного календарного года, и поэтому они не могут быть решены автономно за счет собственных средств и ресурсов производственных организаций урбанизированных или сельских поселений. Именно стабильность (консервативность) нормативно-правовой системы экономических отношений является гарантией текущей реализации территориальных целевых стратегических программ. Поэтому целевые стратегические программы территориальных образований любого уровня могут быть реализованы только тогда, когда они находят свое отражение в утвержденных текущих (на предстоящий год) бюджетах – в основном экономическом законе существования и развития территории. Нормативно-правовая основа и стратегический характер управления являются также отличительным признаком территориальной управленческой деятельности.

Отсутствие непосредственных объектов управления и нормативно-правовой характер управленческой деятельности приводят к тому, что управление территориальными образованиями не может рассматриваться как система. Как уже указывалось ранее, в текущем управлении территориальных образований по отношению к объектам управления отсутствуют функция «организация» или «организационно-технологическое управление производственными процессами», а также «оперативное управление», т. е. контроль, оперативный учет производственных процессов и руководство отраслевыми организациями в реальном времени.

Что касается функций «планирование», «отчет» и «анализ», то они в буквальном смысле реализуются только применительно к конкретным отраслевым организациям, которые независимо от формы собственности выступают в качестве самостоятельных автономных производственно-экономических субъектов деятельности. Функция «планирование» деятельности отраслевых производственных организаций в территориальных образованиях в условиях многоукладной экономики не может осуществляться непосредственно в форме административных решений и прямых экономических воздействий (даже по отношению к организациям муниципальной и федеральной собственности).[58]58
  Даже в условиях централизованной системы управления непосредственные плановые задания на текущий год конкретным производственным организациям устанавливаются не территориальными органами власти, а органами управления отраслевых министерств и ведомств.


[Закрыть] Целенаправленное планирование деятельности производственных организаций осуществляется в соответствии со стратегическими целями социальных территориальных образований косвенным путем на основе нормативно-правовых актов, регулирующих налоговые, тарифные, кредитные и другие условия финансового обеспечения деятельности этих организаций, т. е. «силой закона». Инвестиционная (финансовая) поддержка производственных организаций обобществленными бюджетными средствами также осуществляется в нормативно-правовой форме через бюджеты на текущий год, которые после утверждения приобретают силу закона.

Функции «отчет» и «анализ» деятельности отдельных производственных организаций также осуществляются органами власти самостоятельно (для «внутреннего употребления») на основе установленной квартальной и годовой государственной статистической и финансовой отчетности. По существу эти функции в территориальных органах управления могут использоваться только для косвенной корректировки стратегии развития отраслей и планов деятельности отраслевых организаций на следующий год.

Определенная некорректность в использовании текущего и оперативного управления[59]59
  В подавляющем большинстве теоретических подходов все функции текущего управления автоматически в полном объеме переносятся в органы власти, хотя в действительности это совершенно необоснованно.


[Закрыть] территориальными органами власти обусловлена тем, что функции «организация», «контроль», «оперативный учет» и «руководство» действительно используются в их управленческой деятельности, но только применительно к собственной внутренней организации деятельности аппарата управления, а не по отношению к внешним «объектам управления».

Тогда как основу управления деятельностью производственных организаций составляет текущее управление,[60]60
  Стратегическое управление производственных организаций, связанное с развитием организации, по существу относится не к данной, а к другой, будущей организации. Более того, оно реализуется, как правило, на уровне территориальных образований в рамках экономической политики территорий. Стратегическое управление производственной деятельности, ориентируемое на функционирование организаций, в значительной степени предопределено существующими материально-техническими условиями деятельности и может быть рассчитано.


[Закрыть] основой управления территориальными образованиями объективно является стратегическое управление. Оно так же, как и текущее управление, в отличие от производственных организаций, реализуется не на системных, а программно-целевых принципах в форме политики внутриотраслевых приоритетов отдельных производственных организаций и территориальных приоритетов на основе размеров социальной экономической эффективности и возможных социальных последствий.

Если целевые специализированные стратегические программы производственных организаций системно объединяются стратегической программой производства продукции, которая задает структуру и пропорции стратегических программ ресурсного обеспечения, то в территориальных образованиях целевые стратегические программы, специализированные по отдельным отраслям жизнедеятельности, непосредственно между собой не связаны, и каждая реализуется в форме отраслевой и территориальной политики.[61]61
  Под политикой здесь понимается целенаправленная организация отдельных сфер жизнедеятельности, осуществляемая на основе определенных принципов и с учетом ограничений в соответствии с приоритетами, устанавливаемыми на мега– и метасистемном уровне. Политика означает установление целей, средств и условий достижения этих целей на основе политической воли высшего управленческого персонала территориальной системы управления независимо от частных экономических, хозяйственных интересов и здравого смысла. Например, кадровая политика – это осуществление всех видов (этапов) кадровой работы (отбор, наем, расстановка, профподготовка, повышение квалификации и т. п.), но с определенными ограничениями по темпам, способам, полу, возрасту, образованию, сословному происхождению, национальности и т. д. Ценовая политика, аналогично, – это установление цен на определенные продукты потребления независимо от реальных затрат и рыночной конъюнктуры.


[Закрыть] Политика в определенной сфере жизнедеятельности означает установление приоритетов целей, необходимых средств и ограничений как условий реализации этих целей исходя из социальных государственных интересов, обеспечивающих безопасность и выживаемость мега– и метасистем, а также реализацию государственной миссии. При этом в качестве критериальной основы выбора политики служит социальная отраслевая и территориальная экономическая эффективность. В целом же общая политика (стратегия) развития территориальных образований, состоящая из отдельных целевых специализированных по отраслям жизнедеятельности стратегических программ, отражается в стратегической программе финансового обеспечения (бюджете) динамики (развития) территориального образования, объединяющей воедино все специализированные отраслевые стратегические программы. Однако стратегическая программа финансового обеспечения развития территориальных образований строится на принципах программно-целевого управления, неприменимых на уровне отдельных производственных организаций.

Стратегия развития территориальных образований, основанная на принципах программно-целевого управления заключается в том, что централизованное финансирование целевых специализированных отраслевых стратегических программ в условиях ограниченности обобществленных финансовых ресурсов осуществляется не на принципах пропорциональности по всему спектру целевых специализированных стратегических программ, а в строгом соответствии с приоритетами, устанавливаемыми по уровням территориальной организации общества. То есть сначала в полном объеме финансируются целевые стратегические программы высших приоритетов, а затем целевые стратегические программы более низких приоритетов, остальные направления финансируются по «остаточному» принципу. Структура приоритетов целевого стратегического развития в каждой территориальной системе может быть различной в зависимости от складывающейся динамики внутренней ситуации и прогнозируемых условий внешней среды, но с соблюдением приоритетов мега– и метасистемного уровня.

Особенностью стратегического управления на уровне органов власти территориальных образований является также и то, что реализация целевых специализированных отраслевых стратегических программ осуществляется на основе организационных инвестиционных проектов, которые разрабатываются не по отрасли в целом, а только применительно к конкретным организациям, действующим или вновь создаваемым на территории урбанизированных и сельских поселений. При этом инвестиционные проекты отдельных организаций, предназначенные для реализации целевых стратегических программ территориальных образований, зачастую по своим технико-технологическим, производственным параметрам и необходимым финансовым средствам могут выходить далеко за рамки территориальных региональных образований, урбанизированных и сельских поселений, поэтому для их осуществления используются нормативно-правовые и финансовые средства другого метасистемного уровня. Причем на этапе разработки и реализации организационных проектов может осуществляться инвестирование как отдельных организаций в целом, так и отдельных элементов этих организаций (например, диагностического, операционного оборудования медицинских центров и специализированных клиник, сельскохозяйственных посевных и уборочных машин, семенного фонда, племенного скота, удобрений, гербицидов, ГСМ и т. п.). Таким образом, за счет этого расширяется предмет управленческой деятельности органов власти территориальных образований. Именно в этом и проявляется адресность и реализуемость политики территориальных органов власти.

Территориальная экономическая политика, осуществляемая на принципах программно-целевого управления в форме целевых стратегических отраслевых программ, разрабатываемых в соответствии с поуровневыми территориальными приоритетами, ни по социальным, ни по экономическим параметрам не укладывается в логику развития отдельных конкретных производственных организаций и потому не может быть объяснена на этом уровне. Это обусловлено также и тем, что социальные последствия и, соответственно, социальная эффективность от использования результатов деятельности отдельных производственных организаций проявляются далеко за пределами этих организаций и в другое время (например, знания, полученные в системе образования, профилактика эпидемиологических заболеваний и т. п.). Более того, социально-экономическая политика государственных и региональных образований фактически реализуется в урбанизированных и сельских поселениях непосредственно по месту жизни и деятельности населения. Причем основным источником обобществленных бюджетных и внебюджетных фондов всех уровней являются трудящиеся населенных пунктов. Поэтому объективно происходит перераспределение финансовых средств и властных полномочий по всем уровням территориальной организации общества.

Это обстоятельство выдвигает еще одну принципиальную особенность стратегического управления территориальными образованиями всех уровней: в основе экономической целесообразности стратегических решений могут использоваться только критерии социальной, а не хозрасчетной, локальной, экономической эффективности отдельных производственных организаций.

Структура органов власти всегда отражает тот комплекс задач, которые призваны решать органы власти данного уровня территориального образования, санкционированные органами власти более высокого уровня. Разделение властных полномочий по уровням территориальных систем осуществляется в соответствии с конституцией страны (Основным Законом) и другими законодательными актами мега– и метасистем.

Основными целями деятельности территориальных органов власти являются обеспечение жизнедеятельности в нормативных рамках социальных организованных территориальных и производственных систем, функционирование и защита территории, обеспечение внешней и внутренней физической и экономической безопасности жизнедеятельности населения. Как уже указывалось, властные воздействия органов власти территориальных организованных систем осуществляются обезличенно, направляются не какому-то конкретному «объекту» управления, а одновременно всем элементам этих систем, включая и отдельных обезличенных граждан. Отсутствие непосредственных материально-экономических отношений с «объектами управления» и реализация властных полномочий, включая финансовые отношения, на основе нормативно-правовых актов объективно предполагают отсутствие правовой и экономической ответственности органов власти за свою деятельность, т. е. за принимаемые и реализуемые решения (за исключением нарушений уголовного характера). Это обстоятельство является еще одной отличительной особенностью деятельности территориальных органов власти.