Текст книги "Проблемы международной гармонизации железнодорожного права России"

Для дальнейшего развития сотрудничества в нефтяной сфере целесообразно принятие соглашения между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой об основных принципах и условиях взаимоотношений в области транспортировки и экспорта нефти и нефтепродуктов.

Необходимо обратить внимание и на функционирование пограничных переходов. Один из самых важных для РЖД погранпереходов в регионе – Забайкальск-Маньчжурия (Маньчжоули). Именно он связан с экспортом нефти в КНР.

Пока погранпереходы на Дальнем Востоке работают с достаточно большим запасом и способны пропускать даже большее количество грузопотока. Однако для создания условий наибольшей привлекательности именно российских железных дорог необходимо упростить и ускорить некоторые процедуры пропуска составов и проверок на границе. По крайней мере было бы логично заключить соответствующие соглашения с партнерами по международным транспортным коридорам с целью привлечения дополнительных объемов грузов. К примеру, разработать и принять соглашения с КНР (и иными азиатскими государствами) об упрощении транзита и регулировании вопросов пересечения границы, а также соглашения с КНР (и иными приграничными азиатскими государствами и государствами партнерства колеи 1520) об упрощении таможенных процедур в рамках развития международных транспортных коридоров.

5.2. Транссибирская железнодорожная магистраль и альтернативные железнодорожные проекты сопредельных государств

Транссибирская железнодорожная магистраль представляет собой наиболее протяженную и технически оснащенную железнодорожную ветку России. От нее отходят ответвления на Санкт-Петербург, Киров, Киев, Харьков, Самару, Курган, Новороссийск, Волгоград, Казахстан, Монголию, Китай. Таким образом, Транссиб охватывает пути, связывающие Дальний Восток, Китай, Южную и Северную Корею с Уралом, Северо-Западным регионом России, а через них – с Европой. Конкурентное преимущество Транссиба составляет сочетание электрифицированных железных дорог с системой морских портов, обеспеченных подъездными путями и грузовыми терминалами, значительно меньшая протяженность пути по сравнению с морским на маршруте Европа-Азия[92]92
  Якунин В.И. Формирование геостратегий России. М.: Мысль, 2005.


[Закрыть].

Но для того чтобы Транссиб заработал в полную силу и приносил максимальную отдачу необходимо преодолеть множество препятствий и барьеров транспортного характера – организационных, технологических, технических. Основной проблемой остается привлечение грузопотока на Транссибирскую магистраль. Экономически оправданно, что сейчас основные грузопотоки на маршруте «Европа-Азия» идут преимущественно морским транспортом через Суэцкий канал. Транссиб же представляет собой сухопутный альтернативный маршрут, к тому же в разы сокращающий время транспортировки грузов. Важным критерием повышения конкурентоспособности Транссиба должно стать высокое качество предлагаемых услуг. Потенциальных отправителей и грузовладельцев, помимо стоимости и скорости доставки грузов, интересуют такие показатели, как комплексность обслуживания и страховые гарантии, поскольку высока не только стоимость груза, но и штрафные санкции в случае просрочки контрактных обязательств. Поэтому нужна подготовленная и эффективная правовая база для создания юридических конкурентных преимуществ Транссиба, подкрепленных государственными гарантиями. Следует также продумать и ценовую составляющую конкурентоспособности маршрута.

Существует и ряд других условий роста геоэкономической эффективности Транссиба[93]93
  Якунин В.И. Там же.


[Закрыть]. Так, в частности, актуальна для России идея модернизации Транскорейской магистрали и соединения ее с Транссибирской. Перспективен вариант использования путей Транссиба для развития контактов с Монголией. Как развивающаяся страна Монголия имеет право на приоритетную помощь мирового сообщества и может использовать ее в целях реализации наиболее конкурентоспособных проектов.

Грузы на Транссиб можно привлечь из Азиатско-Тихоокеанского региона, а также акцентировав внимание Китая на конкурентных преимуществах и нереализованных возможностях Транссибирской железнодорожной магистрали.

Однако не только Россия проявляет интерес к развитию железнодорожного сообщения с Китаем. Казахстан неоднократно заявлял о намерении строить железную дорогу из Китая в Европу, которая станет альтернативой российскому Транссибу. Казахское руководство ведет переговоры с государствами, по территории которых будет проложен маршрут, уже несколько лет. По одному из вариантов проекта железная дорога свяжет Китай с Туркменистаном и Турцией.

Акционерное общество «Казахстан темир жолы» инициировало проект строительства Трансказахстанской магистрали с шириной колеи 1435 мм («европейская» колея). Маршрут идет от станции Дружба до морского порта Актау. Имеет ответвление на Туркменистан, Иран, Турцию и далее с выходом в Европу. Однако, по заявлениям казахстанского руководства, этот проект в настоящее время отложен как минимум на несколько лет.

Новая железнодорожная колея может стать реальной альтернативой Транссибу. Задача же России – сделать Транссиб максимально привлекательным для транзитных и импортных грузов не только для себя, но и для Казахстана. Тем более, что у казахской трассы есть серьезный недостаток: транзитный маршрут пройдет через территории многих государств со своими таможенными и пограничными требованиями, что может значительно усложнить сам процесс перевозки.

В любом случае, очевидно, что наиболее дешевые и удобные варианты соединения Западной Европы и Китая единой железнодорожной колеей находятся на территории России. Самый короткий и самый равнинный путь – от станции Достык до станции Брест по территории трех государств: Белоруссии, России и Казахстана. Есть множество других вариантов связи с Европой – через территорию Украины, Белоруссии, прибалтийских государств, при помощи паромного сообщения по Черному и Балтийскому морям, с Китаем – через территорию Казахстана и Монголии. Более того, можно напрямую без посредников соединить единой железнодорожной колеей Китай со Швецией, Польшей, Германией, Румынией, Болгарией. Примечательно, что все эти варианты не конкурируют между собой, а дополняют друг друга, т. к. потребность в перевозках Китая и стран Евросоюза – более 1 млрд т в год и в связи с высокими темпами роста экономики Китая она будет ежегодно увеличиваться.

В настоящее время интересы самого Китая в деле железнодорожного строительства в основном сконцентрированы на юго-восточном (тихоокеанском), южном (тибетском) и западном (европейском) направлениях. К сожалению, пророссийские варианты совершенствования железнодорожной сети Китая – в северо-восточном и северо-западном направлениях – занимают крайне мало места. России уже давно пора подумать об угрозе последующего перехвата китайской стороной инициативы в деле евроазиатского транзита по сухопутным магистралям. Остается не так уж много времени для использования той технологической форы, которая есть у российских железных дорог в деле обеспечения более быстрого, надежного и экономически эффективного транзита между Азией и Европой через территорию России.

Китай в последнее десятилетие создал два новых сухопутных трансграничных перехода: железную дорогу Урумчи-Алашанькоу-Дружба, соединившую Синьцзян и Казахстан, а также продолжение железной дороги от Муданьцзяна до Махалино (Приморский край России). В настоящее время ведется строительство третьего такого перехода из Китая в Киргизию и Узбекистан: Кашгар-Андижан. Намечается позже построить спрямляющий коридор из Синьцзяна в юго-восточные районы Казахстана от Северо-Синьцзянской железной дороги по трассе Урумчи-Кульджа-Алма-Ата.

Планы строительства новых участков железных дорог, мостов и тоннелей и реальность их реализации должны заставить российскую сторону всерьез задуматься об угрозах утраты Россией ее лидирующего положения на складывающемся рынке евразийских сухопутных транзитных перевозок. Уже сейчас ясно видны перспективы возможных выходов китайских железных дорог на запад в обход России.

Поэтому с целью сохранения существующего грузопотока, а также привлечения дополнительных объемов перевозок из стран Юго-Восточной Азии и Китая на российские железные дороги необходимо вести работу по опережающему развитию инфраструктуры, разработке мер по упрощению процедур пересечения границ, внедрению прогрессивных информационных технологий и логистического обеспечения перевозок на пограничных станциях Забайкальск, Гродеково и Наушки.

Еще одним способом привлечения дополнительных объемов на железную дорогу может быть применение механизма гибкой тарифной политики, установление исключительных тарифов на перевозку некоторых категорий грузов в определенном направлении.

Возвращаясь к проблеме функционирования пограничных переходов, следует отметить, что она все больше волнует Партнерство колеи 1520, что обсуждалось на форуме в Сочи в мае 2007 г.[94]94
  <www.forum 1520.ru>.


[Закрыть] Все перспективные международные транспортные коридоры и новые маршруты так и останутся на бумаге, если не будут решены фундаментальные проблемы, влияющие и на скорость доставки груза по железной дороге, и на его стоимость, равно как и на сохранность товара. В первую очередь, это проблема таможенных формальностей на погранпереходах.

Практика такова, что используемые российскими таможенниками технологии не позволяют оперативно досматривать груз. Железная дорога отстает по скорости от автомобильного транспорта. Разные страны вводят различные процедуры сертификации подвижного состава, технологии, стандарты работы железнодорожного транспорта. Постепенно нарушается единое технологическое и экономическое пространство 1520, на чем основано Партнерство.

Для участников Партнерства необходим единый международный документ, способный урегулировать сложные процедуры пересечения границы, транзита, досмотра и пропуска государств Партнерства. В Сочи обсуждали возможность принятия некой Транзитной хартии. Однако опасность принятия такого документа в том, что он может остаться декларативным. И, как показывает практика последних лет, некоторые государства по политическим, экономическим и иным сиюминутным соображениям могут использовать свое право подписать или не подписать хартию в своих интересах или еще хуже – шантажировать соседей и партнеров. Поэтому, если не будет возможности договориться и принять общий документ для всего пространства колеи 1520, России следует рассмотреть возможность заключать двух – и многосторонние соглашения с отдельными государствами партнерства и не только на азиатском направлении.

Еще одним эффективным способом увеличить грузопоток через дальневосточные порты и сеть РЖД является привлечение контейнерных грузов. Как известно, одно из основных достоинств контейнеризации – возможность осуществлять мультимодальные перевозки, при которых используется несколько видов транспорта. Что же касается перевозок контейнеров по Транссибу, то сухопутные перевозки в настоящее время проигрывают по себестоимости морским, особенно после ввода в эксплуатацию сверхбольших морских контейнеровозов, готовых брать на борт до 11 тыс. – 13,6 тыс. TEU. В ряде случаев железнодорожники проигрывают конкурентную борьбу не только морским, но и автомобильным перевозчикам. Для отправки контейнера по железной дороге необходимо иметь согласованный план погрузки, в то время как автомобильные перевозчики готовы подхватить контейнер по первому требованию клиента.

В масштабах ОАО «РЖД» контейнерные перевозки пока занимают небольшую долю. При развитии контейнерных перевозок железнодорожники и иные участники рынка должны сконцентрироваться на разработке единых технологий с судоходными компаниями и морскими портами. Начинать нужно с разработки нормативной базы и создания единого перевозочного документа, объединяющего технологии железной дороги, моря и портов. Необходимо принятие предусмотренного Гражданским кодексом РФ Федерального закона «О перевозках в прямом (смешанном) направлении». Однако до сих пор такой закон не был принят, хотя неоднократно разрабатывался и обсуждался на различных уровнях власти.

Для того чтобы сделать грузовой транзит по Транссибу единым ОАО «РЖД» создало совместное предприятие с Дальневосточным морским пароходством – компанию «Русская тройка». Это позволило оптимизировать режим интермодальных перевозок, т. к. теперь согласовываются расписания подхода судов и железнодорожного состава. Ускорила процесс перевозки и новая технология: маршрутные отправки производятся по одной железнодорожной накладной и с одной таможенной декларацией.

Совместно с Федеральной таможенной службой ОАО «РЖД» совершенствуют технологии электронного таможенного оформления. Уже сейчас ОАО «РЖД» готово предложить широкий спектр тарифных условий и предоставить все услуги «под ключ», чтобы не происходило удорожания транспортной продукции. Политика компании дает свои результаты. Интерес к перевозкам по Транссибу проявляют такие крупные грузоотправители, как Nissan Motor, Honda Motor, Toyota Motor, Matsushita Electric Industrial, Panasonic, Sony, Mitsubishi, а также торговый дом Mitsui и экспедиторская компания Nissin.

Для реализации национального транзитного потенциала на мировом рынке транспортных услуг и развития транзитных коридоров России необходимо выработать четкую государственную политику. Юридически это сделано: в ФЦП «Модернизация транспортной системы России на период 2002–2010 гг.» включена новая подпрограмма «Экспорт транспортных услуг». Однако этого мало. Необходим специальный государственный орган, который координировал бы транзитную, тарифную и таможенную политику на транспорте.

Должна осуществляться и государственная политика привлечения транзитных грузов, способствующая развитию национальной транзитной инфраструктуры. Такая политика есть у каждой страны, успешно работающей на рынке грузоперевозок. Например, негибкость Китая в отношении переговоров с Россией свидетельствует о том, что Китай придерживается приоритетов своей государственной политики в отношении транзита.

Именно государство должно определять, что в данный момент приоритетно в транзитных перевозках – политическая или экономическая составляющая, а затем постараться соблюсти баланс интересов грузовладельцев, российских железных дорог и государства. Россия должна определиться в отношении грузов, на которые она может рассчитывать.

Преимущество российского железнодорожного транспорта с точки зрения транзита состоит в том, что он может отвезти груз в Центральную Европу, минуя перевалку в портах. Транзитные преимущества России в полной мере могут быть использованы только с созданием единого органа на уровне правительства, координирующего транзитную политику, таможенную деятельность, внешнеэкономическую работу, создание логистических терминалов, способного разрешать возможные конфликты между ведомствами (на транзит так или иначе влияют 17 различных государственных структур).

Только в таком случае можно было бы говорить о том, что интересы всех участников транзитной деятельности будут защищены в равной степени. В настоящее время транспортная, тарифная, таможенная и налоговая политика, развитие портовых комплексов и логистических терминалов, модернизация и строительство флота, совершенствование законодательной базы, внешнеполитическая поддержка транзитного потенциала страны осуществляются бессистемно и фрагментарно. В результате несогласованных действий органов исполнительной власти, регулирующих рынок железнодорожных перевозок, не только международные потенциальные клиенты транзитной инфраструктуры, но и российские компании не могут прогнозировать свой перевозочный бизнес. Некоторые эксперты считают, что при Минтрансе России должен быть создан Транзитный комитет, в рамках которого представители морского, железнодорожного транспорта и портов вместе с операторскими компаниями могли бы обсуждать свои проблемы и находить решения. Необходим и закон о транзите, который определил бы четкие правила игры.

Россия из-за отсутствия правового статуса транзита ежегодно теряет в виде упущенной прибыли около 3–4 млрд долл. Проект закона «О транзите грузов через территорию Российской Федерации» был подготовлен Ассоциацией экспедиторов России (АЭР) и Научным центром по комплексным транспортным проблемам (НЦКТП) Минтранса России в августе 2006 г. Разработчики закона видят причину финансовых потерь России в отсутствии единой правовой базы транзитных перевозок. Самое главное – нет инструментов эффективного противодействия бизнеса злоупотреблениям и непрофессионализму представителей государственных органов[95]95
  Транзит пытаются поддержать законом // Отраслевой портал «Логистикс» <http://www.logistics.ru/9/18/2/i77_34229p3.htm>.


[Закрыть].

Предлагаемый законопроект основан на принципе свободы транзитных перевозок. Транзит предлагается освободить от всех пошлин и досмотров. Принятие такого закона, по мнению специалистов, приведет российское транспортное законодательство в соответствие с нормами международной торговли. Будут определены виды товарно-транспортных накладных для упрощения и ускорения контроля транзитных товаров на границе, четко установлены полномочия федеральных и местных властей в регулировании транзитных перевозок.

Однако именно вопрос об освобождении транзита от досмотра и пошлин вызвал наиболее горячее обсуждение во время презентации законопроекта в октябре 2006 г.

Транзит следует рассматривать не столько как механизм получения сиюминутной прибыли, сколько как элемент политической состоятельности. Чтобы транзит пошел, лучше сделать скидки для грузоотправителей, чем гнаться за немедленной прибылью. Казахстанские железные дороги, например, готовы везти транзитные грузы по цене 15 центов за тонно-километр. Это в 6–7 раз дешевле, чем в Европе. Такие скидки помогают привлечь транзит и закрепить за собой маршруты. Аналогичный подход предлагается применить и в России. Сейчас в транзитных проектах, предусматривающих государственно-частное партнерство, доля государственных расходов уже составляет до 60 %. Но можно временно довести ее до 80 %. А когда грузоотправители выстроят под российские маршруты свою логистику, можно будет постепенно поднимать ставки.

В проекте закона не затронут вопрос предварительного информирования таможенных органов о перевозимых грузах. Никакого ускорения транзита не будет, пока таможня не начнет заблаговременно получать достоверную информацию о грузе. Нередки случаи, когда заявленные грузы не соответствуют реальным. ОАО «РЖД» выплачивает штрафы как перевозчик, предъявивший груз для проверки, а экспедитор остается в стороне. Как правило, попытки оспорить эти дела и переложить ответственность на экспедитора редко приводят к положительному для ОАО «РЖД» результату. Необходимо отметить, что во всем мире электронное декларирование является основным звеном обеспечения как экспортно-импортных, так и транзитных перевозок. Кроме того, помимо таможенных органов, на границе есть еще порядка семи контролирующих органов, которые могут влиять на транзит. Например, фитосанитарный и ветеринарный контроль, о которых в законопроекте также ничего не сказано.

Закон должен обязывать принимать решения всех причастных к транзиту грузов контролирующих органов на месте и нести соответствующую ответственность.

Если принимается декларативный закон, а потом идут уточняющие подзаконные акты, это означает, что пройдут годы, прежде чем он заработает. После принятия проекта закона надо будет внести изменения в план нормотворческой деятельности правительства, предусмотреть перечень нужных подзаконных актов, потом утвердить их концепцию. Поэтому для того, чтобы закон можно было бы сразу использовать в работе необходимо, чтобы он включал и более конкретные определения правил транзита, и четкое разграничение компетенций.

Среди факторов, препятствующих развитию транзитных перевозок, есть как объективные, так и субъективные. К объективным надо отнести тенденцию снижения фрахтовых ставок на маршруте «Азия-Европа», вызванную, в первую очередь, увеличением тоннажа судов и вместимости контейнеровозов (10–12 тыс.), которыми оперируют международные судоходные компании, что приводит к снижению себестоимости океанских перевозок и относительному увеличению себестоимости перевозок через Транссиб. Кроме того, морской путь не требует перегрузки контейнеров на другие виды транспорта, в то время как перевозка по Транссибу включает в себя стыковку судоходной части с железнодорожной в двух портах. Дополнительную неопределенность создают проекты альтернативных Транссибу транспортных маршрутов, в частности Транскитайская железная дорога, идущая через Казахстан в обход России. В Казахстане уже строится линия европейского стандарта, полностью включенная в европейскую сеть, что автоматически исключает Россию.

К субъективным факторам, снижающим конкурентоспособность Транссиба, прежде всего относится отсутствие привлекательной и долгосрочной тарифной политики на транзитные перевозки по Транссибу. Транссибирская железнодорожная магистраль является единственной бесшовной транспортной артерией, связывающей воедино Дальний Восток и европейскую часть страны. В 1980-е гг. грузопоток транзитных контейнеров по Транссибу превышал 150 тыс. контейнеров ежегодно. После резкого спада маршрут начал возрождаться. При этом объемы транзитных перевозок перекрыли рекорды, достигнутые в советское время. К сожалению, непродуманная тарифная политика на транзитные перевозки, вылившаяся в двукратное повышение стоимости перевозки на Транссибе, привела к тому, что транзитный грузопоток существенно понизился. Очевидно, что для его восстановления и перехода на новый уровень, к чему имеются предпосылки, требуется скоординированная политика различных ведомств и кропотливая работа с частными компаниями-перевозчиками и грузовладельцами. Международные грузопотоки обладают значительной инерцией. Их привлечение с морского пути на новый маршрут потребует нескольких лет кропотливой работы всех участников перевозочного процесса. Для этого нужно, чтобы на этот период ставки на перевозку были зафиксированы, иначе грузовладельцы не смогут планировать свои транспортные расходы и не будут даже рассматривать новый маршрут.

Необходимо законодательное регулирование вопросов транзита. Выход видится в принятии Федерального закона «О транзите», который урегулировал бы все спорные моменты и устранил пробелы. Закон должен решить проблему «серого» транзита, из-за которого в свое время были устранены льготы, в том числе и для добросовестных участников рынка.