Текст книги "Проблемы международной гармонизации железнодорожного права России"

Этот орган отвечает на запросы и заявления, имеет право осуществлять осмотры и расследования для достижения поставленных перед ним задач, а также ему гарантируется доступ к документам, помещениям, установкам и оборудованию владельцев инфраструктуры и железнодорожных компаний.

Ежегодно орган в сфере безопасности публикует отчет о своей деятельности за прошедший год и не позднее 30 сентября направляет его в Европейское железнодорожное агентство.

Расследование происшествий на железнодорожном транспорте

Хотя серьезные несчастные случаи на поездах, такие, как крушения или столкновения с фатальными последствиями, случаются относительно редко они привлекают широкий общественный интерес и интерес специалистов по безопасности во всей Европе.

Каждое государство-член Европейского союза в соответствии с принятыми на себя обязательствами гарантирует, что расследования происшествий производятся постоянно действующим органом.

Критерии независимости органа по расследованию этих происшествий строго определены таким образом, чтобы этот орган не имел никаких связей с иными субъектами железнодорожного сектора. Указанный орган принимает решение в каких случаях расследование должно иметь место и каковы объем и содержание действий по расследованию. Расследование должно быть максимально открытым, чтобы стороны могли принимать в нем участие, высказываться по делу и сравнивать результаты. Орган обязан регулярно информировать о результатах расследования менеджеров инфраструктур, перевозчиков, органы власти по безопасности, жертв и их родственников, владельцев поврежденного имущества и др.

Каждое расследование становится предметом отчета, форма которого зависит от степени тяжести происшествия.

Отметим, что директивы по безопасности в Европе не рассматриваются как изолированные акты. Они являются составной частью системы, наряду с директивами по эксплуатационной совместимости. Вопросы безопасности и совместимости в Европе находятся в неразрывной связи.

Подобного подхода целесообразно придерживаться и России в целях сохранения единого железнодорожного пространства и должного уровня безопасности железнодорожного транспорта в рамках бывшего СССР. На постсоветском пространстве необходимо выстраивать единую систему технического регулирования и транспортной безопасности в области железнодорожного транспорта с учетом сохранения пространства колеи 1520.

Принимая и разрабатывая технические регламенты не стоит игнорировать те нормативы и правила, которые на протяжении многих лет успешно функционировали в России и доказали свою эффективность. Опыт гармонизации железнодорожного права на территории Европейского союза нельзя назвать, безусловно, положительным. Сказывается различие правового регулирования, а также технические различия на железнодорожном транспорте. У России перед Евросоюзом есть одно важнейшее преимущество – на постсоветском пространстве сохраняется технологическое единство железных дорог. Задача России и государств СНГ – не только сохранить это преимущество, но дополнить его единой правовой базой в области железнодорожного права, что будет способствовать росту грузо– и пассажиропотока на всех направлениях.

Сближению систем технического регулирования Российской Федерации и международного сообщества, в том числе ЕС, должна способствовать совместная разработка технических регламентов и иных стандартов с учетом национальных и экономических интересов каждого государства. Гармонизация законодательства Российской Федерации и ЕС в области технического регулирования должна прежде всего сопровождаться созданием работающей системы взаимной информации о технических регламентах, стандартах и процедурах подтверждения соответствия, доступной для государства, перевозчиков, представителей бизнеса и потребителей.

В целях обеспечения единых подходов при формировании технического регулирования внутри государств целесообразно было бы разработать и принять рамочное соглашение «Об эксплуатационной совместимости на железнодорожном транспорте», определяющее принципы и перспективы взаимодействия России и ЕС в данной сфере. Соглашение должно определять основные требования в сфере технического регулирования, оказывающие влияние на эксплуатационную совместимость, которые стороны обязуются реализовать в национальном законодательстве.

4.2. Интересы российских железных дорог в Европейском регионе

Не только Европа заинтересована в российском железнодорожном рынке, у российских железных дорог также появились, хотя и не так давно, стратегические интересы в Европейском регионе.

Для увеличения транзита России необходимо создавать условия для снижения транспортных расходов грузовладельцев, повышать комфортность прохождения грузов по железной дороге и, конечно, инвестировать в увеличение пропускной способности железнодорожной инфраструктуры, в том числе приграничной. Однако эксплуатационной совместимости железных дорог России и Евросоюза мешает разная ширина колеи. Вопрос строительства в Европе железнодорожной колеи шириной 1520 мм обсуждался уже несколько лет и вот теперь сделаны первые реальные шаги к осуществлению глобального проекта.

4 апреля 2008 г. в Вене ОАО «Российские железные дороги», железные дороги Австрии, Словакии и Украины подписали протокол о начале исследовательских работ по строительству ширококолейной железной дороги в Центральную Европу[79]79
  Материалы сайта Стратегического партнерства 1520 <http://www. forum 1520. ru/about/news/index, php?PAGEN_ 1=3>.


[Закрыть].

В 2008 г. планируется завершение предпроектной части, проведение переговоров с потенциальными инвесторами, а в 2009 г. запланирована разработка технического задания и бизнес-плана, после чего будут определены конкретные сроки реализации проекта[80]80
  Материалы новостной ленты сайта <www. rzd.ru>.


[Закрыть].

Документ под названием «Технические предложения и обоснования по строительству железнодорожной линии с шириной колеи 1520 мм от границ государств-участников СНГ до Австрии» был разработан Институтом технико-экономических изысканий и проектирования железнодорожного транспорта («Гипротранстэи»). В документе предложены три варианта прохождения трассы. По оценкам, грузопоток может составить около 25 млн т в год. Безусловно, грузопотоки каждого маршрута различаются качественно и количественно. И хотя маршрут уже выбран целесообразно подробнее остановиться на предложенных маршрутах – их положительных и отрицательных сторонах.

В конечном пункте маршрута в Вене планируется логистическо-провайдерский центр, который будет аккумулировать и направлять грузовые потоки на магистраль.

Несмотря на то, что по длине три варианта маршрута до Вены почти одинаковы, они очень сильно различаются профилем и объемом необходимого строительства. Так, в Европе за пределами бывшего СССР есть три участка железнодорожной колеи шириной 1520 мм. Это участок длиной 20 км от границы Молдавии до города Галац в Румынии, 89 км – от границы Украины до города Кошице в Словакии и 397 км – до польского города Славкув. В зависимости от выбранного маршрута они могут быть включены в «широкую» линию до Вены.

Политические риски при маршруте через Украину и Словакию минимальны, что и обусловливает в конечном счете выбор маршрута. С экономической точки зрения наиболее интересен маршрут через Польшу. К тому же через эту страну идет самый короткий путь из России в Германию. Но вариант через Польшу не рассматривается как перспективный, в качестве транзитных партнеров выбраны Украина и Словакия.

Вариант 1. Славкув-Вена[81]81
  Маршрут планировался как альтернативный проходящему через территории Украины и Словакии, но выбран не был.


[Закрыть]

Самый длинный участок широкой колеи за пределами постсоветского пространства в сторону Западной Европы – от украинской границы по территории Польши до города Славкув (воеводство Силезия) – 397 км. Эта дорога была построена в годы СССР и подходит к металлургическому заводу, с которого Советский Союз экспортировал серу и металлы, поставляя, в свою очередь, руду. В мае 2007 г. министр транспорта Российской Федерации И. Левитин посетил Польшу, где обсуждал детали проекта по созданию логистического центра и контейнерного терминала в Славкуве с использованием широкой колеи. Вопрос о железнодорожном терминале Славкув поднимался уже давно. Для реализации проекта контейнерного терминала и логистического центра на станции Славкув необходима экономическая проработка и определение источников финансирования. Поляки рассчитывали на привлечение инвестиций ЕС.

В июне 2007 г. начались работы по расширению «Евротерминала», на котором должна производиться перегрузка товаров, поступающих по широкой железнодорожной колее с Дальнего Востока в Западную Европу. Чтобы сформулировать хорошее бизнес-предложение для партнеров из Азии, России или Украины, Польша должна располагать профессиональной перегрузочной и дорожной инфраструктурой, которая и будет создана в рамках проекта. Благодаря строительству нового комплекса складских помещений общей площадью 7 тыс. кв. м, расширению контейнерной платформы и сопутствующей инфраструктуры перегрузочная способность терминала увеличится вдвое: с 35 тыс. до 70 тыс. контейнеров в год.

Польские эксперты полагают, что в настоящее время политических препятствий для реализации этого проекта не существует. В отличие от предыдущих, он не касается передачи инфраструктуры в совместное владение. Рассматривается возможность подключения к нему транспортных систем LHS. LHS – это Ширококолейная металлургическая линия (Linia Hutnicza Szerokotorowa), компания, входящая в состав Польской государственной железной дороги (Polskie Koleje Panstwowe (РКР). Ей принадлежит весь отрезок ширококолейной железнодорожной линии на территории Польши. В настоящее время РКР – это самая прибыльная компания, а ее результаты подтверждают огромный потенциал перевозок грузов с Востока в Европу по широкой колее.

Сейчас Славкув имеет постоянную связь с портом в Гдыне и бельгийским портом Антверпен. В сентябре 2007 г. начались перевозки из Славкува в Гамбург и Бременхавен в Германии. Часть грузов из Западной Европы поступает по широкой колее в Украину.

Для реализации «польского» варианта была бы необходима подготовка правовой базы в области железнодорожного транспорта, а также гармонизация железнодорожного права либо отдельно с Польшей, либо в рамках Евросоюза. При строительстве колеи в Европе, безусловно, российская сторона обязана соблюдать все требования Евросоюза. Но проблема в том, что законодательство ЕС не регулирует технические требования при строительстве колеи 1520. Данный пробел можно восполнить гармонизировав стандарты и требования, применяемые в России при строительстве железнодорожных веток, с требованиями безопасности Европейского союза.

Кошице-Вена: транзитные возможности для Украины

Второй перспективный вариант дороги в Австрию проходит по территории Словакии, где ширококолейная линия длиной 89 км тянется до г. Кошице. Далее проектируемая линия должна пойти на Братиславу и оттуда – в Вену. Из логистического центра в Вене грузы будут отправляться потребителям всех стран ЕС автомобильным транспортом, железнодорожным транспортом колеи 1435 мм и дунайским речным путем.

Затраты на укладку на этом маршруте, возможно, будут выше, но маршрут в обход территории Польши, во многом нелояльной к российским инициативам, выглядит более привлекательным с точки зрения политических рисков проекта. Это во многом и обусловило выбор маршрута Российской Федерацией.

Проект представляет интерес и для Украины, которая не желает довольствоваться пассивной ролью транзитной страны. Реализация проекта строительства ширококолейной магистрали до Кошице позволит Украине существенно увеличить транзитный грузопоток и даст хороший рост дохода от транзита.

В настоящее время имеющаяся магистраль колеи 1520 мм от украинской станции Чоп до словацкого города Кошице электрифицирована на постоянном токе. С украинской стороны реализация данного проекта может потребовать модернизации и увеличения пропускной способности, в первую очередь на линии «Львов-Чоп-госграница», а также в случае принятия решения об электрификации новой магистрали «Кошице-Вена» на переменном токе – перевода с постоянного на переменный ток юго-западной и западной части Львовской железной дороги.

На территории Украины большинство железных дорог имеют ширину колеи 1520 мм, но есть и участки колеи 1435 мм. Один из самых длинных – 70-километровый участок Ягодин-Ковель.

«Укрзалiзниця» и ОАО «РЖД» уже подписали Меморандум о взаимопонимании, цель которого – содействие реализации проекта продолжения широкого пути от Кошице до Вены. В случае реализации проекта страны-участницы получат солидные дивиденды от экономической интеграции. Если эффект от работы первой линии будет удачным, то вскоре могут быть реализованы и остальные два варианта трассы. С учетом того, что главным торговым партнером России в Европейском регионе выступает Германия, возможно, колея 1520 мм дотянется и туда, но пока это лишь отдаленная перспектива.

Несмотря на то, что массовое строительство колеи 1520 мм в Европе исключено в первую очередь из-за очень плотной транспортной инфраструктуры и остающегося предубеждения в отношении России, многие эксперты предсказывают линии на Вену блестящее будущее. Эта дорога пройдет по югу Европы и будет востребована для перевозки не только грузов, но и людей в туристические центры в Альпах и в Чехии, тем более что единая колея даст возможность наладить движение экспрессов, которые будут конкурировать с самолетами по скорости, уровню комфорта и ценам. Кроме того, большие нормы нагрузки на ось и большие относительно европейских габаритов подвижного состава колеи 1520 мм увеличат пропускную способность магистрали российской колеи по сравнению с европейской.

Однако не все европейские страны выиграют от введения новой магистрали. Сейчас значительная часть внешнеторговых грузов между ЕС и Россией следует через Финляндию, в которой ширина железнодорожной колеи совпадает с российской. В случае запуска альтернативного маршрута с колеей 1520 мм она может потерять часть транзитного грузопотока. Впрочем, специалисты полагают, что этот отток будет незначительным и скажется в основном на перегруженных сейчас финских портах.

Основной причиной интереса ОАО «РЖД» к продолжению применяемой в России колеи на Запад является стремление привлечь транзитный грузопоток из стран Юго-Восточной Азии в Европу ОАО «РЖД» в случае успешной реализации проекта получит конкурентное преимущество и значительный рост грузооборота. Но строительство колеи 1520 обойдется недешево, что связано прежде всего с высокой ценой на землю в Европе.

Вопросы финансирования и порядка выкупа и резервирования земельных участков необходимо урегулировать всем заинтересованным сторонам. Требуется подготовить нормативные правовые документы (скорее всего, международные соглашения между всеми участниками проекта), в которых следует определить порядок и источники финансирования строительства колеи, доли внесения средств каждым из участников, порядок привлечения частного и иного капиталов. Отдельно надо рассмотреть вопрос о порядке резервирования и выкупа земельных участков. Поскольку значительную часть участков придется выкупать именно в Европе, следует создать комиссию, которая будет заниматься этими вопросами. Очевидно, что при резервировании и выкупе земельных участков придется руководствоваться законодательством страны, на территории которой расположены данные земельные участки.

Необходимо также решить и вопрос с инвесторами проекта, которые готовы вложить средства уже сегодня. И если сопоставлять высокую инвестиционную потребность проекта и его транспортный и геополитический эффект, то выгода несоизмеримо выше, чем время окупаемости проекта. Продление колеи будет служить важным интегрирующим фактором как для России, так и для Европы.

Тем не менее у проекта есть ряд противников. Это в первую очередь влиятельные коммерческие структуры, которые занимаются сменой документов на границе, их переводом и переработкой. На новом маршруте должна быть единая транспортная накладная. Есть и другие оппоненты. Они остались в эпохе «холодной войны». Например, существует мнение, что по широкой колее русские смогут легко перебросить в Европу свои танки. К такого рода оппонентам вряд ли стоит относиться серьезно, учитывая современную политическую обстановку в мире.

Объективно европейские транспортники могут только приветствовать стремление ОАО «РЖД» по продлению широкой колеи вглубь Европы. Терминалы на границах СНГ уже не справляются с объемами грузов, которые предназначены для России или идут транзитом из Азии через Россию. Автомобильный транспорт, которым традиционно везут эти объемы через границы СНГ в Европу, сейчас сдерживает грузопоток[82]82
  Якунин В.И. Политология транспорта. М.: Экономика, 2006.


[Закрыть]. Поэтому стратегия ОАО «РЖД» по строительству широкой колеи в Европу и созданию мощной логистической сети весьма своевременна.

Пока единственной альтернативой железнодорожной доставке российских и транзитных грузов в Европу служит еще один свежий проект российской железной дороги – паромная переправа Усть-Луга (Санкт-Петербург) – Балтийск (Калининград) – Засниц/Мукран (Германия). Этот немецкий порт уникален тем, что на его территории проложено около 40 км широкой колеи, что позволяет избежать промежуточных перевалок груза, который теперь может доставляться напрямую с железной дороги в российском подвижном составе как в экспортном, так и в импортном направлении. Перевалка грузов в Мукране производится оборудованием немецких железных дорог и позволяет перерабатывать практически все виды грузов, включая опасные.

Паромное сообщение между российскими портами Усть-Луга и Балтийск налажено с осени 2006 г. Терминал построен меньше чем за год, в него вложено 2 млрд руб. Планируемая пропускная способность переправы – 5,5 млн т в год. Поскольку новый балтийский маршрут быстрый и удобный, следует ожидать значительного притока грузов из Европы на это направление. За счет этого объем перевалки в порту Балтийск уже в ближайшее время может достичь 6,5 млн т в год. Порт Засниц уже сейчас способен перерабатывать до 5 млн т различных грузов. Он является крупнейшим предприятием Германии, ориентированным на прием и отправку российских вагонов.

Переправа должна стать опорным звеном Международного транспортного коридора № 2, связывающего Западную Европу, Россию и страны АТР. При этом направление Усть-Луга-Балтийск было первоочередным, а продление маршрута до Засница – основным этапом проекта. Проект «Усть-Луга-Калининградская область-Германия» – хороший пример мультимодального комплекса при портах, благодаря которому слаженно работают сразу три вида транспорта – железнодорожный, морской и автомобильный.

Открытие переправы должно положительно сказаться на социально-экономическом развитии Калининградской области, расширении ее деловых контактов, увеличении грузопотока. Область входит в еврорегион «Балтика», который объединяет 6 млн жителей из нескольких районов европейских государств. Европейские эксперты представили несколько схем развития инфраструктуры. Среди них – проект «Балтик Гетвей», объединяющий регионы юга Балтийского моря в европейскую транспортную сеть. Коридор «Восток-Запад» должен связать Европу и Азию через калининградский порт. При эффективном развитии транспортной инфраструктуры проект даст толчок развитию экономики региона в целом и за счет увеличения грузопотоков сможет сделать порты Калининграда и Клайпеды не конкурентами, а партнерами. В настоящее время контейнеры из Литвы уже уходят в Китай и в будущем можно часть грузов перенаправить в Калининград. Еврорегион «Балтика» готов вложить в развитие транспортной инфраструктуры региона более 60 млн евро.

В настоящее время уже удалось согласовать с немецкой стороной вопросы, связанные с нормативно-правовой базой, технологиями перевозок вагонов на паромах. Кроме того, достигнуты предварительные договоренности по формированию грузовой базы для паромной линии. Однако открытию переправы с Германией пока препятствует организация пограничного пункта пропуска в Балтийске. Эта проблема должна быть решена Федеральной таможенной службой РФ и Минтрансом России.

Перспективы новой паромной линии связаны прежде всего с грузопотоком, который следует не только и не столько с Северо-Запада России, сколько из стран Азии и Дальнего Востока. Фактически речь идет о создании нового транспортного коридора, который пролегает от стран Средней и Юго-Восточной Азии через Северо-Запад России и по Балтийскому морю выходит в Западную Европу.

По мнению экспертов, если паромная переправа из России в Германию через Балтийск будет успешно развиваться, то в перспективе объем грузоперевозок на линии может возрасти до 20 млн т в год, а Калининградская область займет важное место в организации транспортных потоков в Восточной Балтике, что ускорит процесс интеграции северо-западных регионов России в общеевропейское пространство. Германская сторона уже сейчас планирует продолжить паромный маршрут Усть-Луга-Засниц до Киля. Этот перспективный проект – один из тех, что вполне способны в будущем «экспортировать» широкую колею за пределы «пространства 1520».

Но для продления колеи 1520 в Европу, а в будущем, возможно, и в другие регионы, Россия должна также «экспортировать» и успешно применяющиеся в Российской Федерации технические требования и стандарты при строительстве колеи 1520 мм. Безусловно, нужно соблюдать установленные правовые требования государства, на территории которого ведется строительство железнодорожной ветки. Но, как уже говорилось, зачастую у государств нет правовой базы, учитывающей все технические особенности и специфику строительства ширококолейной железной дороги. Чтобы устранить правовой конфликт, необходимо при строительстве железных дорог в других государствах гармонизировать российские технические требования с требованиями безопасности и иными техническими стандартами государств, на территории которых строится ширококолейная железнодорожная ветка. Скорее всего, в каждом конкретном случае России придется заключать международные соглашения, поскольку невозможно создать единый унифицированный нормативный правовой акт для всех государств.