Текст книги "Вся политика. Хрестоматия"

В. В. ПУТИН. ТЕЛЕВИЗИОННОЕ ОБРАЩЕНИЕ К ГРАЖДАНАМ РОССИИ

17 мая 2000 года, Москва, Кремль

Уважаемые граждане России! Дорогие друзья!

Впервые с момента вступления в должность Президента я вношу пакет законопроектов в Государственную Думу. С одной стороны, это обычная практика работы главы государства, но с другой – речь идет о законах, которые скрепляют и цементируют российскую государственность. Эти меры я считаю жизненно важными для будущего страны. Я обещал, что власть будет вести открытую политику, будет объяснять гражданам свои цели и конкретные шаги.

Законопроекты, которые вносятся в Думу, продолжают линию, начатую указом от 13 мая о введении федеральных округов. Это линия на укрепление государственного единства, она поддержана и губернаторами, и депутатами, всеми гражданами России. Можно сказать, что в стране впервые нет разногласий по столь принципиальному вопросу. Общая задача всех этих актов – сделать и исполнительную, и законодательную власть действительно работающими, наполнить конституционные принципы разделения властей и единства исполнительной вертикали абсолютно реальным содержанием.

В чем суть этих законопроектов? Строго говоря, все сводится к трем основным элементам. Первое: предлагается изменить принципы формирования Совета Федерации, верхней палаты парламента. В Конституции России записано, что Дума избирается, а Совет Федерации формируется из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти. Но в Конституции не сказано, что это должны быть обязательно первые лица территорий – губернаторы, президенты республик, руководители региональных парламентов. Сегодня это именно так. Я считаю, что лидеры регионов должны сосредоточить силы на конкретных проблемах своих территорий – для этого они, собственно, и избираются населением, – а их представители пусть занимаются законотворчеством, но уже на постоянной и на профессиональной основе, а не как сейчас, раз в месяц.

Да, Президенту России сложнее будет работать с профессиональной верхней палатой парламента, но этого требуют интересы дела. Качество законов, без всяких сомнений, улучшится. Кроме того, мы устраним очевидное противоречие в самой организации власти в России. Сегодня губернаторы и руководители республик сами являются институтами исполнительной власти, а, будучи членами Совета Федерации, одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же и должны исполнять. Это, как у нас говорится, сапоги всмятку, фактически нарушение принципа разделения властей.

Второе существенное предложение – ввести порядок отстранения от должности руководителей регионов и роспуск законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами. Как известно, сегодня за нарушение Конституции можно отстранить от должности даже Президента страны. Тот же порядок должен распространяться и на руководителей территорий и органов местного самоуправления.

И, наконец, третье предложение, логично вытекающее, на мой взгляд, из второго. Если глава территории при определенных условиях может отстраняться от должности Президентом страны, то у него должно быть аналогичное право в отношении нижестоящего уровня власти. Это сегодня не только правильно, но просто необходимо для восстановления в стране работающей властной вертикали. Без этих инструментов ни федеральный парламент, ни правительство, ни даже Президент уже давно не могут добиться простых, но абсолютно необходимых вещей. Прежде всего, чтобы и в Москве, и в самой далекой российской глубинке одинаково строго соблюдались права граждан, одинаково точно понималось и исполнялось общероссийское законодательство. Это и есть диктатура закона. Это и будет означать, что мы живем в одной сильной стране, в едином государстве Россия.

Единство власти – необходимое условие единства нации. Конечно, выборы руководителей субъектов Федерации законодательными собраниями по представлению президента не обеспечат сами по себе скорой победы над врагом. Но позволят значительно увеличить запас прочности нашей политической системы, адаптировать государственный механизм к экстремальным условиям необъявленной войны. Высшие должностные лица региона получат больше прав. Прекратится соревнование между центром и территориями по уходу от ответственности за политические ошибки и организационные просчеты… Путин укрепляет государство, а не себя. Его авторитет и так достаточно высок, и у него нет проблем в отношениях с региональными лидерами. А новая схема заработает не вдруг и не для Путина лично. Предстоит переходный период, который растянется на несколько лет. Все избранные по действующим правилам руководители доработают положенные сроки. Потребуется время для внесения изменений в конституции и уставы субъектов Федерации. Только к 2009 году все руководители регионов будут избраны в соответствии с новым законом («Комсомольская правда», 29.09.2004).

Владислав Сурков

Особо подчеркну, все предложенные мной законопроекты полностью укладываются в рамки действующей Конституции России. Хотел бы обратиться к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации. Мы сегодня, кстати, довольно долго дискутировали с большим количеством членов Совета Федерации здесь, в Кремле, по этим вопросам. Внесенные законопроекты будут, наверное, оцениваться по-разному и вызовут дополнительную дискуссию. Мы к ней готовы. Я уверен, нам вместе строить и проводить в жизнь эти непростые решения. Настал момент отделить партийные, местнические и личные амбиции от жесткой необходимости укреплять государственность и усиливать власть. Этого давно ждут граждане России. Мы обязаны эти ожидания оправдать.

Я глубоко убежден: власть должна быть работающей, каждый должен заниматься своим делом. Законодатели и в верхней, и в нижней палате – принимать законы, а губернаторы, на которых лежит огромная ответственность за социальное благополучие людей, за успех регионального хозяйства, должны исполнять свою работу. И в этой роли их никто не может заменить.

Сегодня они так же озабочены проблемой укрепления власти, так же, как и здесь, в федеральном центре. Некоторые предлагали даже более радикальные меры, чем во вносимых законопроектах, вплоть до введения порядка прямого назначения губернаторов Президентом России. Но я попрежнему считаю, считал и считаю, что главы субъектов Федерации должны избираться народом. Этот порядок уже утвердился, стал частью нашего демократического государственного строя.

Также считаю важным отметить, что предлагаемые законы не направлены против региональных лидеров. Напротив, я уверен: руководители регионов являются важнейшей опорой Президента и будут оставаться таковыми в деле укрепления нашего государства. Ведь государство – это не просто земля, на которой мы живем и работаем, не просто очерченная границами географическая территория, это прежде всего закон, это конституционный порядок и дисциплина. Если эти инструменты слабы, то слабо и государство. Или его попросту нет.

Ведь это вопиющий факт, когда – вдумайтесь в эту цифру – пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречит Основному закону страны, когда конституции республик и уставы областей расходятся с Конституцией России, когда между российскими краями и областями устанавливаются торговые барьеры или, того хуже, пограничные столбы – и это бывает! Как показала жизнь, последствия таких нарушений катастрофичны. Из подобных, казалось бы, частных вопросов капля за каплей вызревает сепаратизм, который подчас становится плацдармом для еще более опасного зла – международного терроризма.

Еще раз обращаюсь к законодателям, еще раз хочу подчеркнуть: время вынужденных компромиссов, компромиссов, ведущих к нестабильности, прошло. И я очень надеюсь, что вы поддержите линию на укрепление государственности российской.

Уважаемые граждане, вы не хуже меня знаете, что расхлябанность власти дороже всего обходится миллионам простых людей. Ценой разболтанности государства становится личная безопасность, неприкосновенность собственности, жилища, в конечном итоге, наше собственное благополучие и будущее наших детей. Именно для этого нам нужна сильная и ответственная власть. И потому я рассчитываю на понимание тех шагов, которые сейчас предпринимаются. Я именно с этим избирался на пост Президента России, эту политику намерен твердо и последовательно проводить впредь, именно так, как это мы делаем сегодня.

Н. ПЕТРОВ. ФЕДЕРАЛИЗМ ПО-РОССИЙСКИ[60]60
  И. Петров. Федерализм по-российски// Pro et Contra, 2000, № 1. С. 3—33.


[Закрыть]

Петров Николай – кандидат географических наук, руководитель Центра политико-географических исследований, член научного совета Московского центра Карнеги, соредактор «Политического альманаха России». Статья Н. Петрова вышла в свет практически одновременно с объявлением федеративной реформы.

События последних месяцев заставляют по-иному взглянуть на перспективы развития федерализма в России, на саму возможность дальнейшей децентрализации и деунитаризации страны. Дело в том, что динамика российского федерализма до сих пор имела двойственный – и поступательный, и колебательный – характер. ‹…› процессы децентрализации и централизации развивались параллельно, попеременно выдвигаясь на передний план, что и предопределило противоречивость и запутанность общей ситуации.

Масштаб и темпы перемен, происходивших на наших глазах в последнее десятилетие, таковы, что простая экстраполяция, предпринятая в разные моменты времени или на базе одного из разнонаправленных процессов, может дать противоположные результаты. Отсюда и разнобой в суждениях о российском федерализме – от алармистских, предупреждающих об уже идущем распаде России, до алармистских же, предрекающих восстановление жесткого унитаризма.

Российский федерализм – еще молодой, незрелый и, по мировым меркам, весьма специфический – нельзя понять в отрыве от новейшей политической истории страны и политического контекста вообще. Можно даже сказать, что федерализм по-российски не более чем продукт политической нестабильности последних лет, или, сформулировав ту же мысль резче, главный секрет российского федерализма в том, что на самом деле… его нет. А то, что есть, – это временно ослабевший по причине затянувшегося реформирования Центр и усилившиеся регионы, где старая политическая элита если и теряла свой контроль, то гораздо быстрее и легче, чем Центр, его восстанавливала.

В современном мире из двух с лишним десятков федеративных государств не так уж много таких, в название которых входило бы слово «федерация». Не называя себя федерациями, они тем не менее таковые по существу. Россия же, наоборот, по существу не федерация, хотя в ее официальном названии это слово фигурирует с 1918 года. Парадокс? Да, и в российском федерализме далеко не единственный. ‹…›

‹…› Для российского федерализма характерно нагромождение проблем – старых, унаследованных от Российской империи или Советского Союза, и новых, благоприобретенных. К числу первых можно прежде всего отнести:

смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации – атавизм, от которого очень трудно (если только возможно) избавиться, чреватый этноконфликтами и практикой «этновыдавливания», дроблением регионов по этническому признаку и т. д.; этническое и территориальное начала, накладываясь друг на друга, дают эффект бинарного боеприпаса, который может рвануть в любую минуту;

«многоэтажный» централизм, то есть гипертрофия центров любого уровня, трудно сочетающийся с принципом равноправности частей Федерации и повсеместно воспроизводящий схему «Центр – периферия» с присущей ей асимметрией.

Среди других проблем, отчасти производных от двух первых, отчасти проистекающих из особенностей политического развития последних лет, отмечу:

– асимметричность масштабов и статусов субъектов Федерации;

– нарастающая дифференциация регионов в социальном и политическом отношениях; ‹…›

– государственный, инициированный сверху, характер российского федерализма, когда вся жизнь общества втиснута в региональные границы; отсутствие серьезной базы федерализма в обществе; ‹…›

– противоречие между суперпрезидентством ‹…› и суперцентрализмом в одних сферах и регионализмом в других; ‹…›

– чрезмерная роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона могут во многом определять и отношения с Центром, и политическую ситуацию в регионе, и положение в нем гражданина;

– совмещение политической власти с собственностью в отсутствие разделения властных ветвей делает контроль над гражданином и над региональным социумом всеобъемлющим, не оставляя пространства для политического плюрализма и автоматически увязывая политические конфликты с борьбой за передел собственности;

– нестыковка регионального законодательства с федеральным, что противоречит принципу равенства прав граждан независимо от места их проживания и выводит всю политическую конструкцию за рамки закона, делая ее шаткой, зависимой от колебаний политической погоды. ‹…›

1998 год был отмечен перманентным политическим кризисом, резко ослабившим позиции Центра. К началу 1999-го процесс децентрализации зашел так далеко, что возникла угроза, как бы система не вышла из колебательного режима и не перешла в новое качество. Дальнейшее ослабление государства было чревато хаосом, открытыми столкновениями элитных «кланов», дезинтеграцией. ‹…› С приходом Владимира Путина Центр перехватил инициативу, начав военные действия сначала в Дагестане, затем в Чечне и подключив ФСБ к избирательной кампании. Ситуацию удалось стабилизировать, а потом и повернуть вспять. ‹…› Если до середины мая 2000 года можно было говорить о централизации, укладывающейся в схему колебаний маятника, то после инаугурации Владимира Путина ситуация резко изменилась. Первое, что предпринял новый президент, – это шаги к реформированию государственной власти. Меняется не просто баланс сил, а вся система отношений между федеральным Центром и регионами. В результате движение в сторону централизации из колебательного режима переведено в поступательный. Быстрота и натиск Кремля беспрецедентны: своими указами президент отменил решения региональных властей, затрагивающих компетенцию Центра, в Амурской и Смоленской областях и Ингушетии (объявлено, что на подходе еще полтора десятка аналогичных указов), одновременно он обратился к законодателям Башкирии с предложением привести республиканское законодательство в соответствие с федеральным; вслед за этим были введены федеральные округа, а несколькими днями позже в них назначены представители президента, главным образом из числа генералов; наконец, президент выступил с телевизионным обращением к народу, предваряя им пакет вносимых в Госдуму законопроектов, призванных восстановить в стране властную вертикаль. Речь идет об изменении принципов формирования Совета Федерации, о введении порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных собраний, принимающих акты, которые идут вразрез с федеральными законами. ‹…›

Следующие выборы в Думу пройдут по пропорциональной системе. Когда мы шли на принятие этого решения, понимали, что рискуем, даем дополнительные возможности оппонентам. Но «Единая Россия» показала, что для нее интересы государства важнее внутрипартийных. Благодаря этому решению формируются сильные демократические партии, формируется основа развития партийной системы в стране. Страна идет по пути демократического развития. Люди будут влиять на власть через партии. Сама партийная основа очень окрепла. Так что будущие выборы будут более конкурентными, чем предыдущие («Коммерсантъ-Власть», 13.06.2005).

Вячеслав Володин, депутат Государственной Думы, секретарь Генерального совета партии «Единая Россия»

Замечу, что некоторая степень централизации и унитаризации в современном российском политическом контексте даже полезна, поскольку:

– строительство гражданского общества невозможно при господстве мелких ячеек, в своем политическом развитии бредущих в разные стороны (у такой ситуации есть две причины: мелкотравчатость местных элит, защищенных от притока элит извне, с одной стороны, и неизбежная их «бурбонизация» в отсутствие нормальной системы сдержек и противовесов, реальной конкурентной среды и необходимых социальных институтов – с другой);

– дробность и мелкокалиберность нынешних российских регионов чрезмерна с точки зрения нужд федерализации; часть из них по своему потенциалу действительно в состоянии функционировать как субъекты Федерации, другие же могут быть только федеральными территориями;

– сильная федеральная власть способствует децентрализации второго порядка – перераспределению полномочий между региональным и местным уровнями власти в пользу последнего;

– сохранение и упрочение единого политического пространства ускорит отделение экономики от политики, расчленение политической и экономической власти, а это, в частности, превратило бы губернаторов из удельных князей в высокопоставленных администраторов.

Отношения «Центр – регионы», территориально-государственное устройство страны в целом претерпевают сейчас активную трансформацию. Происходившие в последние годы сдвиги, как уже отмечалось, укладываются в схему колебаний маятника, но очевидно, что теперь этим дело не ограничится. ‹…› Поэтому можно уверенно прогнозировать дальнейшее нарастание централизма, так что система имеет шансы выйти из привычного колебательного режима, в котором находилась все эти годы, и войти в новое, более централизованное, более унитарное состояние. ‹…›

Перемены в территориально-государственном устройстве страны были неизбежны, и с приходом к власти Путина они начались. Это, однако, не означает обязательного изменения конституции – Центр может усиливаться и в рамках уже имеющегося законодательства.

К. МАЦУЗАТО. ФЕНОМЕН ВЛАДИМИРА ПУТИНА И РОССИЙСКИЕ РЕГИОНЫ[61]61
  Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная?/ Сб. ст. к. Мацузато (ред). – М., 2004. С. 6—11.


[Закрыть]

Мацу зато Кимитака – профессор Центра славянских исследований Университета Хоккайдо (Япония), известный специалист по политическим процессам в России и Украине. Основатель и редактор серии сборников «Регионы России: хроника и руководители» (издается Университетом Хоккайдо с 1996 года). Автор вызвавших дискуссию в российской и международной научной литературе сравнительных политических и исторических исследований, сопоставляющих Россию, Японию, США.

‹…› Российское федеративное государство, которое в конце 1990-х гг. находилось на грани превращения в конфедерацию, при новом Президенте РФ В. В. Путине встало на путь централизации. В чем истоки реформы Путина? Диктовалась ли она интересами Центра или же самих регионов, которые в результате позднеельцинского «восторга регионализма» попали в тупиковую ситуацию? Почему регионы, в том числе сильные, уступили новому Президенту так легко? До какой степени изменились взаимоотношения между Центром, регионами и субрегионами после начала реформы Путина? Авторы настоящего сборника попытались дать ответы на эти вопросы.

В данной книге представлены исследования по семи регионам: республикам Татарстан и Коми, Краснодарскому краю, Самарской, Рязанской, Тамбовской и Ульяновской областям. Татарстан, Самарская и Ульяновская области входят в состав Поволжского федерального округа, Республика Коми – Северо-Западного, Краснодарский край – Южного, а Рязанская и Тамбовская области – Центрального. С точки зрения народно-хозяйственного развития Татарстан и Самарская область являются так называемыми регионами-донорами; Красноярский край, Ульяновская и Рязанская области относятся к регионам среднего уровня развития, а Тамбовская является одной из беднейших областей Европейской России. ‹…›

Авторами настоящего сборника выступили видные политологи, проживающие в соответствующих регионах. Поскольку свои идеи и подходы они формулируют четко и логично, полагаю излишними какие-либо дополнительные «экскурсии» по каждой из глав сборника. Ограничусь изложением лишь общих выводов авторского коллектива.

Централистскую реформу В. Путина нельзя рассматривать только в свете реакции на кризисное состояние российской государственности, вызванной усилением центробежных тенденций, характерных для политики региональных властей в позднеельцинский период. Скорее она имеет эволюционный характер и в первую очередь соответствует современному этапу развития российского капитализма.

Как известно, вслед за финансовым кризисом 1998 г. в российской экономике впервые после краха социализма обозначились признаки хозяйственного возрождения. В результате активизировалось межрегиональное перемещение капитала, началась новая волна передела собственности, и олигархи превратились в «игроков» поистине общегосударственного масштаба. Активизация межрегионального перемещения капитала подорвала замкнутую, патримониальную региональную экономику, которая представляла собой основу влияния региональных элит. Как это ни парадоксально, это изменение, скорее всего, ударило по руководителям многоресурсных регионов, таких как Коми, Башкортостан и Нижегородская область, которым удалось построить «сильный замкнутый рынок» еще до кризиса 1998 г. Региональным руководителям, которые выбрали модель «слабого открытого рынка» (например, Н. Федорову в Чувашии) или из-за малоресурсности своего региона смогли построить только «слабый полузакрытый рынок» (например, В. Любимов в Рязанской области), было относительно нетрудно пережить изменения на российском фондовом рынке после 1998 г. Что же касается Самарской области с ее мощным экономическим потенциалом, то ее экономика стала более открытой, и, соответственно, крупные региональные хозяйственники стали менее зависимыми от губернатора К. Титова не только по причине проникновения в область капитала извне, но, скорее, благодаря превращению «своих» предприятий в макрорегиональные или даже общероссийские субъекты. Среди регионов, исследуемых в настоящем сборнике, только Татарстан мог придерживаться прежней модели «сильного закрытого рынка».

Примечательно, что в процессе активизации межрегионального перемещения капитала полномочные представители Президента в федеральных округах часто играют роль «брокеров» капитала. Например, в речи по случаю двухлетней годовщины введения института полпредов дальневосточный представитель Президента К. Б. Пуликовский заявил: «Раньше, во время реформы, до нашего региона у крупного капитала руки не доходили. Теперь наше время пришло. И я положительно воспринимаю, когда в регион приходит крупный серьезный капитал».

Эволюционный характер реформы Путина четко прослеживается в межполитических отношениях, или в отношениях между «уровнями» политики. Работа B. C. Авдонина опровергает упрощенное, но, к сожалению, распространенное понимание межполитических отношений в РФ, которые будто бы развивались в направлении от региональной автономии со слабыми межполитическими взаимодействиями при Ельцине к интенсификации при Путине. На самом деле даже в позднеельцинский период главам регионов чрезвычайно важно было стать эксклюзивным партнером Центра. Их эксклюзивный статус в отношениях с Москвой являлся и является одним из двух главных условий стабильности их режимов. Вторым выступает создание и сохранение «пакта элит». Разумеется, оба эти условия часто представляют собой лишь две стороны одной медали: когда «пакт элит» разрушается, появляется альтернативный главе партнер Центра, и наоборот. ‹…›

Демократия не сумела решить ни одной из проблем России. Некоторые из них сумел минимизировать (отведя от уровня катастрофы) рынок, но, во-первых, сейчас речь не о рынке, а о демократии, а во-вторых, рынок в России никто отменять не собирается. Впрочем, и демократию тоже… И замену прямых выборов глав регионов на выборы их региональными законодательными собраниями по представлению президента, и тем более переход от смешанной системы выборов в Думу к пропорциональной уходом из демократии назвать нельзя. Отступлением от более продвинутой модели демократии к менее продвинутой – можно. А если выборы в законодательные собрания регионов удастся сделать более демократичными, чем сегодня, то и отступления не будет… Рано или поздно сумма политических предложений президента объективно и неизбежно выйдет за пределы Конституции. Лично я в этом не вижу большой проблемы, ибо Конституция 1993 года явно не соответствует реальностям жизни России и ее политической практике. И не в смысле демократизма (демократизма в текст Конституции надо бы и добавить), а в смысле самом прагматическом («Комсомольская правда», 04.11.2004).

Виталий Третьяков, политический обозреватель

Из сказанного вытекает, что региональная политика В. Путина реалистична. Если Центр ищет в регионе альтернативного и реального (то есть «проходного») партнера, то к действующему главе он относится жестко и не исключает возможности его замены (примеры – Коми и Тамбовская область). В противном случае Центр находится в поисках компромисса с действующим главой и даже помогает ему усилить свой статус эксклюзивного партнера Центра, как это случилось по отношению к М. Шаймиеву в Татарстане и В. Любимову в Рязанской области. Однако последствия этих двух противоположных тактик оказались одинаковыми: в результате монополия правящего или вновь победившего клана каждый раз заметно усиливалась. ‹…›

‹…› Даже оставляя в стороне общую деидеологизацию российской политики второй половины 1990-х гг., можно указать на целый ряд причин сложившегося положения. Во-первых, при «позднем» Ельцине региональные руководители, как правило, могли выражать свою поддержку действующему Президенту лишь с большими оговорками и многословными оправданиями. Ведь при резком снижении уровня жизни населения, распаде нравственности общества, «потере лица» Россией на международной арене и в условиях действия других отвращающих факторов первой половины 1990-х гг. безоговорочная поддержка Ельцина могла превратить региональных лидеров в глазах рядовых избирателей чуть ли не в сознательных ненавистников России. Благодаря активному выдвижению Путиным патриотических лозунгов местным «баронам» стало намного легче становиться частью общенациональной электоральной машины. Во-вторых, сказывается фактор второй чеченской войны. ‹…›

Самая значительная разница между Ельциным и Путиным, которая и обусловила последующее развитие касикизма, обнаруживается в их подходах к региональной элите. Ельцин был убежден, что, приобретая в своем регионе монопольный статус, местные руководители непременно превращаются в сепаратистов. Именно по этой причине он стремился в том или ином регионе иметь соперников главе в лице мэра региональной столицы, представителя Президента там и т. д. Путин же позволяет, а в отдельных случаях и поощряет глав регионов становиться монополистами, взамен требуя от них жесткого подчинения Центру. В целом, при Путине региональные, как, вероятно, и субрегиональные элиты сильнее ощущают совпадение своих интересов с интересами центральных элит. ‹…› Это обстоятельство благоприятно воздействует на развитие общенациональной партийной системы. Немаловажная оговорка в данном случае заключается в том, что при Путине развивается только клановая партия. Именно – «Единая Россия», а программные партии (и левые, и либеральные) находятся в глубоком кризисе. ‹…›