Текст книги "Вся политика. Хрестоматия"

В. В. ПУТИН. ВЫСТУПЛЕНИЕ НА РАСШИРЕННОМ ЗАСЕДАНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА С УЧАСТИЕМ ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 13 СЕНТЯБРЯ 2004 ГОЛА

В этом зале находятся не только члены федерального Правительства, но и первые лица всех российских регионов. Считаю, что в сложившихся условиях система исполнительной власти в стране должна быть не просто адаптирована к работе в кризисных ситуациях, а кардинально перестроена – перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов.

Мы не вправе забывать, что в своих далеко идущих планах вдохновители, организаторы и исполнители терактов стремятся к тому, чтобы дезинтегрировать страну, стремятся к распаду государства, к развалу России.

Убежден, единство страны – это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно.

Хотел бы поподробнее остановиться на этой проблеме. Прежде всего, важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77-й Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и соответственно должны работать как целостный соподчиненный единый организм.

Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано.

Борьба с террором – это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно.

Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства.

В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции и предложен в проектах, представленных целым рядом руководителей субъектов Российской Федерации.

До конца года соответствующий законопроект будет внесен мною в Государственную Думу. Прошу Правительство, а также глав российских регионов вместе с представительными органами власти оперативно заняться подготовкой этого документа. Кроме того, полагаю, что руководители регионов должны сегодня теснее взаимодействовать с муниципальными образованиями, помогая им в каждодневной работе с людьми, а также в рамках, предусмотренных законом, должны оказывать большее влияние на формирование органов местного самоуправления.

Консультации со специалистами показывают, что такие возможности в рамках действующей Конституции имеются, и прошу Правительство, президиум Госсовета проработать, представить предложения по этой теме.

Сегодня мы обязаны своими практическими действиями поддержать инициативы граждан в их стремлении бороться с террором, должны вместе найти механизмы, скрепляющие государство. Одним из таких механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором, должны стать общенациональные партии. И в интересах укрепления политической системы страны считаю необходимым введение пропорциональной системы выборов в Государственную Думу. В ближайшее время внесу на рассмотрение парламента соответствующий законопроект.

Хотел бы также подчеркнуть: если мы рассчитываем на помощь общества в борьбе с террористами, то люди должны быть уверены, что их мнение будет услышано. В этой связи считаю продуманной идею образования общественной палаты как площадки для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и прежде всего законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение.

Фактически речь идет о гражданском контроле за работой госаппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы, что сегодня, на мой взгляд, чрезвычайно важно.

В. В. ПУТИН. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНОЕ СЛОВО НА РАСШИРЕННОМ ЗАСЕДАНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА С УЧАСТИЕМ ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Мы должны понимать всю сложность и ответственность момента исторического развития нашей тысячелетней страны.

Вы знаете, когда рождается человек, практически сразу же в его организме появляются какие-то болезнетворные микробы, какие-то вирусы, которые угрожают здоровью. Но если организм развивается сильным, мощным, то иммунитет подавляет все эти болезнетворные микробы и вирусы. Стоит ослабнуть организму – и все они вспыхивают опасной для жизни человека болезнью. Вот так и у нас произошло: ослабла страна и государство, и все это вспыхнуло сразу. Нечего нам здесь особенно пенять на тех, кто разжигает специально, – об этом я сейчас скажу отдельно, – но это внутри каждого организма и каждого государства присутствует. Нам нужно наладить систему власти, управления страной. Нам нужно создать эффективную экономику. Нам нужно оздоровить весь организм российской государственности и экономической системы.

Мы действительно идем по сложному, абсолютно неизведанному пути; нам сейчас не нужно оглядываться назад и говорить, что были наделаны такие-то или такие-то ошибки. Давайте мы сейчас на уровне нашей сегодняшней ответственности будем действовать так, как мы считаем нужным, и с учетом позитивного и негативного опыта ближайшего десятилетия.

Не случайно мы сегодня говорим о формировании властных структур: ведь почему начало происходить заметное «перетягивание одеяла» в сторону федерального центра от регионов? Да потому что существует очевидный разрыв в этой единой системе исполнительной власти в стране. Ее действительно не было. И нет до сих пор – единой системы. Значит, она должна быть создана. И я согласен, что в той конструкции, которая предлагается, конечно же, роль, значение, авторитет региональных руководителей, их властные полномочия должны соответствовать уровню ответственности, на котором они находятся. Это правильно. И это нужно сделать в общей системе предлагаемых мер.

Нужно создать сбалансированную систему взаимоотношений в рамках Основного закона страны. И, наконец, вся система мер по укреплению органов правопорядка, по обеспечению безопасности граждан – мы о ней сегодня говорили, не буду сейчас повторяться: ясно, что и в правоохранительной сфере, и в сфере государственной безопасности должны быть продуманы и приняты соответствующие решения.

И в заключение я хочу вас заверить в том, что ни у кого нет желания передергивать, что-то отнять и перераспределить. Есть только одно желание – сделать нашу страну эффективно функционирующим экономическим и политическим организмом. Очень рассчитываю на понимание этого вопроса и совместную, эффективную и солидарную работу.

А. ЛЕЙПХАРТ. КОНСТИТУЦИОННЫЕ АЛЬТЕРНАТИВЫ ЛЛЯ НОВЫХ ДЕМОКРАТИЙ[62]62
  А. Лейпхарт. Конституционные альтернативы для новых демократий// Пределы власти. 1994, № 2-3.


[Закрыть]

Лейпхарт Аренд, профессор политологии в университете штата Калифорния (Сан-Диего). Один из ведущих теоретиков демократии. Широкую известность ему принесла монография «Демократия в многосоставных обществах», в которой исследовалась возможность существования демократии в условиях значимых расколов в обществе (в частности, в многонациональных государствах). Русский перевод статьи А. Лейпхарта опубликован в 1994 г.

Две основополагающие альтернативы, перед которыми оказываются творцы новых демократических конституций, – это, во-первых, выбор между избирательными системами, основанными соответственно на принципе большинства и на принципе пропорционального представительства, и, во-вторых, – между парламентской и президентской формами правления. ‹…› Сравнительное изучение демократий показало, что тип избирательной системы значимым образом связан с развитием партийной системы страны, с типом существующей в ней исполнительной власти (однопартийное или же коалиционное правительство) и с отношениями между исполнительной властью и законодательным органом. В странах, где на выборах действует принцип большинства (на выборах общенационального уровня почти всегда применяемый в одномандатных округах), скорее всего утверждаются двухпартийные системы, появляются однопартийные правительства и существует доминирующее положение исполнительной власти по отношению к соответствующим законодательным органам. ‹…› Напротив, пропорциональное представительство скорее ассоциируется с многопартийными системами, коалиционными правительствами (часто вплоть до широких и всеобъемлющих коалиций) и с более уравненным соотношением исполнительной и законодательной властей. Этими особенностями характеризуется консенсусная модель демократии, которая – в противоположность однозначному и безраздельному правлению большинства – воплощает стремление к ограничению, разделению, разграничению и распределению власти различными способами.

По поводу данных двух групп взаимосвязанных характеристик необходимо отметить еще три момента. Во-первых, зависимость между этими характеристиками обоюдная. Скажем, выборы, проводимые на основе принципа большинства, благоприятствуют утверждению двухпартийной системы; но и существование двухпартийной системы благоприятствует сохранению мажоритарного принципа, дающего обеим главным партиям большие преимущества, от которых они едва ли откажутся. Во-вторых, если при внедрении демократического политического строя хотят способствовать утверждению в нем черт, характерных для мажоритарного его типа (принцип большинства, двухпартийная система и сильный однопартийный кабинет) или же, напротив, для консенсусного типа (пропорциональное представительство, многопартийность, коалиционные правительства и более сильный законодательный орган), то наиболее практически целесообразным способом достижения этого является выбор соответствующей избирательной системы. ‹…›

Другая основополагающая альтернатива при выборе конституционного устройства – между парламентской и президентской формами правления – также влияет на приобретение политической системой мажоритарного или консенсусного характера. Президентская форма правления оказывает на партийную систему и на тип исполнительной власти влияние, идущее в направлении мажоритарной, а на отношения исполнительной и законодательной властей – в направлении консенсусной модели. Президентские системы, формально отграничивая друг от друга исполнительную и законодательную власти, обычно способствуют их примерному равновесию. В то же время президентская форма способствует складыванию двухпартийной системы, т. к. президентство – самый большой политический приз и выиграть его имеют шансы лишь крупнейшие партии. Данное преимущество, которым обладают большие партии, часто остается за ними и на выборах в законодательный орган ‹…› даже если они проводятся по правилам пропорционального представительства. ‹…› По сути дела, президентские системы концентрируют исполнительную власть в еще большей степени, чем это происходит при образовании парламентом однопартийного кабинета, – они сосредоточивают такую власть не просто в руках одной-единственной партии, но в руках одного-единственного лица.

‹…› Каковы главные преимущества и недостатки принципа большинства и принципа пропорционального представительства, а также президентской и парламентской форм? ‹…›

На рис. 1 показаны все четыре комбинации основных характеристик, а также страны и регионы, где принята та или иная из комбинаций. Наиболее отчетливо выраженные примеры сочетания президентской формы с принципом большинства дают Соединенные Штаты, а также демократии, испытавшие сильное их влияние, – такие как Филиппины и Пуэрто-Рико. Латиноамериканские страны в подавляющем большинстве избрали системы, сочетающие президентскую форму с пропорциональным представительством. Парламентско-мажоритарные системы существуют в Соединенном Королевстве и многих бывших британских колониях, включая Индию, Малайзию, Ямайку, а также страны т. н. Старого Содружества (Канаду, Австралию и Новую Зеландию). Наконец, системы, сочетающие парламентскую форму правления с пропорциональным представительством, сконцентрированы в континентальной Западной Европе. ‹…›

Рис. 1. Четыре основные типа демократии

Среди современных демократий очень немного найдется таких, которые нельзя подвести под данную классификацию. ‹…›

Принимался ли парламентский или же президентский порядок правления – это также изначально определялось процессом демократизации. ‹…› существовало два основных способа, коими монархическая власть могла быть демократизирована: упразднить большую часть личных политических прерогатив монарха и вменить его кабинету ответственность перед всенародно избранным законодательным органом, создавая тем самым парламентскую систему; или же упразднить наследственного монарха и взамен ввести нового, демократически избираемого «монарха», создавая таким образом президентскую систему.

Другими историческими основаниями были произвольное имитирование успешных демократий и доминирующее влияние колониальных держав. Как весьма ясно показывает рис.1, огромную важность имело влияние Британии как колониальной державы. Президентская модель США широко имитировалась в Латинской Америке в XIX в. ‹…›

«Отмена выборов губернаторов – мера неоднозначная по своим последствиям. С одной стороны, это, несомненно, расширит возможности центра влиять на формирование руководящих групп в регионах и на региональный политический процесс в целом. С другой стороны, следствием отмены выборов может стать не только ослабление „обратной связи“ и соответственно падение качества информированности центра о региональном процессе, но и ухудшение качества политической поддержки центра в регионах: несмотря на внешнее одобрение со стороны, и региональные начальники, и население чувствуют себя ущемленными. Аргументация отмены выборов губернаторов напоминает аргументацию сторонников моратория на смертную казнь: известно, что главный аргумент последних основан на возможности судебных ошибок и, как следствие, наказании невинных людей. В современной России губернаторские выборы, как и функционирование судебной системы, мягко говоря, не идеальны и сопряжены с многочисленными нарушениями. Но, может быть, лучше бороться за качество выборов и судебной системы, нежели отказываться от их важных компонентов? Велика вероятность распространения этого порядка на все субъекты Федерации („Родная газета“, 12.11.2004).

Оксана Гаман-Голутвина, профессор Академии госслужбы при Президенте РФ

Выдвигается дискуссионный вопрос о качестве демократии, достигаемом во всех четырех альтернативных системах. Термин «качество» подразумевает степень, в какой та или иная система отвечает таким демократическим нормам, как представительность, ответственность (подотчетность), равенство и участие. Заявлявшиеся позиции и контрпозиции слишком хорошо известны, чтобы надо было здесь долго о них говорить, но имеет смысл подчеркнуть, что расхождения между противоположными лагерями не столь велики, как часто полагают. Прежде всего, сторонники пропорциональной системы и сторонники принципа большинства не согласны друг с другом не столько в том, каковы, соответственно, последствия этих двух методик проведения выборов, сколько в том, какой вес этим последствиям придавать. Обе стороны согласны в том, что принцип пропорционального представительства обеспечивает большую пропорциональность представительства вообще, а также представительство меньшинств, а принцип большинства способствует складыванию двухпартийных систем и однопартийных органов исполнительной власти. Расходятся спорящие в том, какой из этих результатов считать более предпочтительным, причем сторонники принципа большинства утверждают, что только в двухпартийных системах достижима четкая ответственность за правительственную политику.

Кроме того, обе стороны спорят об эффективности обеих систем. Пропорционалисты ценят представительство меньшинств ‹…› за его способность обеспечивать сохранение единства и мира в разделенных обществах. Сходным образом сторонники принципа большинства настроены в пользу однопартийных кабинетов не только ради их демократической подотчетности, но и ради обеспечиваемой ими ‹…› твердости руководства и эффективности при разработке и проведении политики. Обнаруживается также и некоторое различие в акценте, какой обе стороны делают соответственно на качестве и на эффективности. Пропорционалисты склонны придавать большее значение представительности правления, тогда как мажоритаристы более существенным соображением считают способность управлять.

Наконец, спор между сторонниками президентской и парламентской форм правления, хоть он и не был столь ожесточенным, отчетливо обнаруживает свое подобие спору об избирательных системах. И здесь заявленные позиции и контрпозиции вращаются вокруг качества и эффективности. Сторонники президентской формы рассматривают как важную демократическую ценность прямое всенародное избрание главного носителя исполнительной власти, парламентаристы же считают не соответствующим демократическому оптимуму сосредоточение исполнительной власти в руках одного-единственного лица. ‹…›

Каким образом можно оценивать фактическое действие этих различных типов демократии? Крайне трудно находить мерило для количественной оценки демократии в действии, и поэтому политологи редко когда покушались на выработку систематической оценки.

‹…› Поскольку для измерения таких аспектов затруднительно получение надежных данных по странам – не членам ОЭСР, я в своем анализе ограничился демократиями, относящимися к передовым индустриальным странам. В любом случае латиноамериканские демократии, ввиду их более низкого уровня экономического развития, нельзя счесть поддающимися сопоставлению с другими. Значит, один из четырех основных альтернативных вариантов – форму демократии, сочетающую президентский тип правления с пропорциональным представительством и существующую только в Латинской Америке, – придется в нашем анализе опустить.

Хотя и досадно это ограничение, но мало кто из наблюдателей стал бы всерьез уверять в существовании веских доводов в пользу данного конкретного типа демократии. За явственным исключением Коста-Рики и, отчасти, Венесуэлы и Колумбии, политическая стабильность и экономические успехи латиноамериканских демократий были далеко не удовлетворительными. ‹…› латиноамериканские президентские системы проявили особую подверженность тупиковым ситуациям в отношениях исполнительной и законодательной властей и неэффективности руководства. К тому же ‹…› эта проблема становится особенно серьезной, когда президенты не располагают поддержкой большинства в своих легислатурах. Таким образом, латиноамериканская модель, сочетающая президентскую форму правления с принципом пропорционального представительства на выборах законодателей, остается особо непривлекательным вариантом.

Г. В. ГОЛОСОВ, А. В. ЛИХТЕНШТЕЙН. «ПАРТИИ ВЛАСТИ» И РОССИЙСКИЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ЛИЗАЙН: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ[63]63
  «Партии власти» и российский институциональный дизайн: теоретический анализ // Полис, 2001, № 1.


[Закрыть]

Голосов Григорий Васильевич – доктор политических наук, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге. Автор университетского учебника «Современная сравнительная политология» (первое издание – 1995), хрестоматии «Современная сравнительная политология» (1998), монографий «Партийные системы России и стран Восточной Европы» (1999), «Первый электоральный цикл в России» (1999), «Второй электоральный цикл в России» (2001). Лихтенштейн Алла – аспирантка Европейского университета в Санкт-Петербурге. Отметим, что статья опубликована в 2001 году.

Понятие «партия власти» получило широкое распространение в российской политической публицистике еще в 1993—1994 гг. Ныне оно превратилось в журналистский штамп, зачастую с весьма негативными коннотациями. Предпринимались попытки и научного осмысления «партий власти», участвовавших в думских кампаниях последних лет. Чаще всего такие попытки приводили ученых к убеждению, что в российских условиях «партия власти» бесполезна и даже нежелательна. Однако убедительного объяснения причин создания «партий власти» до сих пор нет. Более того, отсутствует общепризнанное определение самого понятия.

Задача настоящего исследования заключалась в том, чтобы на основе анализа заданного Конституцией 1993 г. институционального дизайна выявить роль «партий власти» в российской политической системе. При решении этой задачи мы исходили из представления о рациональности поведения политических игроков (т. е. об их стремлении добиться оптимального соответствия между целями и средствами их достижения) в рамках заданных институциональных ограничений. «Партия власти» рассматривалась нами как стратегия, обусловленная необходимостью адаптации элит, не имеющих опыта участия в выборах, к новым условиям. ‹…›

Будучи теоретическим, этот анализ ни в коей мере не претендует на полноту охвата всего круга проблем, связанных с описанием и объяснением общероссийских «партий власти». ‹…›

В современной литературе встречаются два основных подхода к определению «партии власти». Иногда этим термином обозначают российскую политическую элиту в целом. Существует, однако, и более узкая трактовка понятия, подчеркивающая партийный – а не только властный – характер подобных образований. Так, С. Хенкин в качестве причины создания организационно оформленной «партии власти» указывает на необходимость противостоять «на избирательном поле другим партиям, которые представляют иные, отличные от властных элит, сегменты общества». Такая трактовка кажется нам более ‹…› целесообразной, нежели широкое толкование, приравнивающее «партию власти» к «властвующей элите». ‹…› Однако, на наш взгляд, важно именно то, что «партия власти» – это организация партийного или квазипартийного типа, создаваемая элитой для участия в выборах. Ниже особенности российского институционального дизайна рассматриваются с точки зрения тех стимулов и ограничений, которые они создают для возникновения «партии власти» в узком смысле. Обосновав рациональность стратегии, направленной на создание парламентского большинства, полностью поддерживающего проводимый президентом курс, мы переходим к обсуждению возможностей реализации этой стратегии посредством создания «партии власти», а также препятствий на пути ее осуществления.