Текст книги "Вся политика. Хрестоматия"

По своему конституционному устройству Россия является смешанной полупрезидентской республикой. Типология М. Шугарта и Дж. Кэри позволяет отнести ее к числу президентско-парламентских режимов, которым свойственны следующие основные характеристики: 1) наличие всенародно избранного президента; 2) предоставление президенту права назначать и смещать членов кабинета; 3) необходимость доверия парламента к членам кабинета; 4) право президента на роспуск парламента. Конституция наделяет российского президента весьма значительными полномочиями, что неизбежно сказывается на развитии политических партий в стране. Известно, что сильная президентская власть не благоприятствует возникновению устойчивых партийных систем. ‹…› в странах Латинской Америки именно президенциализм породил слабые и недисциплинированные партии, неустойчивые и фрагментированные партийные системы. В подобных условиях президент «имеет возможность обращаться не к партиям, а к конкретным законодателям, распределять материальные поощрения и формировать альянсы на базе клиентелистских связей», что позволяет ему успешно проводить свою политику при отсутствии поддержки парламентского большинства. ‹…› Отсутствие при президенциализме стимулов к развитию партий связано, в частности, с тем, что кандидаты в президенты не испытывают потребности обращаться к ним за поддержкой. Правда, ‹…› положение может измениться, если партийная система не слишком фрагментированна, а партии достигли определенного уровня организационного развития. Важно то, что при этом повышается и эффективность президентской системы в целом.

И действительно, как свидетельствует опыт США, низкий уровень фрагментации партийной системы в значительной степени сглаживает недостатки президенциализма. Двухпартийность снижает вероятность противостояния ветвей власти и устраняет тенденцию к идеологической поляризации. Президент получает возможность работать не с отдельными законодателями, а непосредственно с лидерами сильных парламентских фракций, что избавляет его от необходимости прибегать к патронажу. Однако все это реально лишь в том случае, если поддерживающая президента партия либо контролирует большинство мест в законодательном собрании, либо может претендовать на завоевание такого контроля. Собственно говоря, бинарный формат партийной системы и служит предпосылкой возникновения и поддержания партии парламентского большинства. При высоком уровне фрагментации отсутствие лояльного парламентского большинства вынуждает президента опираться на межпартийные коалиции, которые лишь в редких случаях оказываются устойчивыми. Причина в том, что, хотя члены пропрезидентской коалиции на выборах партий могут входить в состав правительства, сами эти партии никак не отвечают за проводимый правительством курс. К снижению стимулов к коалиционным взаимодействиям ведет и то, что партии могут свободно присоединяться к парламентской оппозиции без угрозы правительственного кризиса. Таким образом, любая политическая система с сильной президентской властью содержит в себе институциональный стимул к созданию крупной политической партии, способной поддерживать выборного носителя исполнительной власти как на электо-ральной сцене, так и в парламенте.

В президентско-парламентских системах возникают дополнительные мотивы к выбору стратегии, направленной на формирование пропрезидентского большинства в парламенте. Напомним, что такая система наделяет полномочиями по смещению членов кабинета и президента, и парламент. Так, в соответствии со ст. 117, п. 2 Конституции РФ решение об отставке правительства принимает президент. Государственная дума может инициировать смещение кабинета, выразив недоверие правительству или ответив отрицательно на вопрос премьер-министра о доверии. Хотя президент вправе не согласиться с решением Думы, в случае повторного выражения ею недоверия правительству он обязан распустить либо правительство, либо Госдуму (ст. 117, п. 3, 4). Путем утверждения кандидатуры премьер-министра нижняя палата российского парламента участвует и в процессе формирования правительства (ст. 111, п. 1). В то же время полномочия Думы в данной сфере ограниченны в связи с угрозой роспуска палаты в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур (ст. 111, п. 4). ‹…› можно сказать, что российский режим не обеспечивает раздельного выживания властей. Отсутствие эффективного разграничения полномочий президента и парламента в отношении исполнительной власти способствует нестабильности системы, повышая вероятность частых смен правительства и порождая постоянную угрозу роспуска парламента.

Президент достраивает свою концепцию реформ. Если эта реформа состоит из четырех элементов: избрание губернаторов по-новому, пропорциональная система, общественная палата и новый принцип формирования Совета Федерации, то я сказал бы, что счет тут 2:2. Первые два компонента – усиление федерального влияния на процессы, происходящие в стране, два других – усиление элементов гражданского общества и федералистских основ. Президент прекрасно понимает, что это будет совсем не тот Совет Федерации, что четыре года назад, поскольку половина этой палаты – люди, которых предложил для избрания он сам, а в другой половине будут люди, которые обеспечили это голосование («Независимая газета», 22.11.2004).

Олег Морозов, депутат Государственной Думы, «Единая Россия»

Уменьшить нестабильность президентско-парламентской системы правления позволяет установление президентского контроля над парламентом посредством формирования «партии большинства». Данным термином мы будем обозначать партии или коалиции, полностью поддерживающие проводимый президентом и его правительством курс и располагающие большинством в парламенте. Стратегия президента, направленная на создание такой партии, вполне оправданна. Во-первых, она ведет к максимизации его влияния на процесс принятия решений. Наличие партии большинства обеспечивает принятие Думой законов, вносимых президентом и правительством, повышая эффективность законодательного процесса. Вовторых, важной составляющей рациональной стратегии правящей группы является обеспечение дисциплинированности парламентского большинства. Между тем российский институциональный дизайн не гарантирует достаточной «связанности» парламентских альянсов. Потенциальный риск выхода какой-либо партии из пропрезидентской коалиции значительно снижает полезность таких коалиций по сравнению с единой «партией большинства». В-третьих, при наличии партии большинства президент избавляется от необходимости вмешиваться в законодательный процесс, реализуя свое право издавать указы. ‹…› Наконец, снижается неопределенность по поводу характера новой Думы, созванной после роспуска прежней. К этому следует добавить, что формирование «партии власти» не требует увеличения затрат правящей элиты на сохранение своих позиций. Как правительство, так и парламент подвергаются меньшему риску быть отправленными в отставку, а президент не несет издержек по формированию нового кабинета. Таким образом, российский институциональный дизайн порождает необходимые стимулы к принятию стратегии, ориентированной на создание партии большинства в парламенте. Очевидно, что участие в выборах – единственный способ реализовать данную стратегию. А для этого, в свою очередь, нужна политическая организация, способная выступать на электоральной сцене. Но всегда ли проанализированный выше комплекс институциональных стимулов ведет к образованию «партии власти»?

В большинстве стран Восточной Европы «партии власти» отсутствуют. Скорее всего это связано с особой ролью учредительных выборов в процессах режимной трансформации у бывших союзников СССР по «восточному блоку». В Польше, Венгрии и Чехословакии в результате первых свободных выборов, состоявшихся в 1989—1990 гг., к власти пришли оппозиционные силы, которые в организационном плане представляли собой широкие коалиции разнородных демократически настроенных движений и протопартий, возникших на волне массовой мобилизации. ‹…› Важно отметить, что подобный исход выборов повлек за собой как смену руководства, так и изменение проводимой политики. Следующие выборы, проходившие на фоне массового недовольства первыми плодами реформ, привели к власти «партии-преемницы» ‹…›, которые стали центром притяжения для «незапятнанных» коммунистических лидеров среднего звена. Адаптация этих партий к сложившимся условиям сопровождалась отказом от старой коммунистической идеологии в пользу социал-демократических ценностей.

Абсолютно ясно, что в условиях возможного повторения украинского сценария неизбежно нужна более жесткая административная модель, в частности, назначение губернаторов (Интерфакс, 29.11.2004).

Александр Ципко, политолог

Такое чередование у власти разных политических сил не совсем правомерно рассматривать как смену замкнутых правящих группировок. Например, процессы, происходившие в 1989—1995 гг. в Польше, не были «ни революционным замещением одного состава элит другим, ни долговременной стабилизацией новых выдвиженцев». Замена правящих групп имела скорее эволюционный и постепенный характер. Однако в данном контексте важно то, что выборы стали играть решающую роль в процессе трансформации элит и, в частности, смены правящей группы и проводимой политики. Отсюда – закрепление за партиями, возникшими в ходе режимных преобразований, функций завоевания (путем участия в электоральном соревновании) и удержания (посредством создания большинства в парламенте) власти, что – в определенном смысле – привело к «замораживанию» существующих политических альтернатив и затруднило создание новых организаций.

В России же ситуация складывалась по-другому. Трансформация российской элиты была лишь в ограниченной мере связана с проведением первых относительно свободных выборов 1989—1991 гг. События августа 1991 г. устранили необходимость поиска электоральной поддержки; был объявлен мораторий на проведение общероссийских и местных выборов. Состав политического и административного руководства определялся непосредственно президентом, причем новая элита мало чем отличалась от прежней. ‹…› Основным источником пополнения правящей группы стали кадры, выдвинувшиеся при Горбачеве. Значительного обновления «горбачевской когорты» не произошло, в частности, потому, что первый российский президент довольно рано предпринял шаги по «закрытию» элиты. И хотя говорить о простом «наследовании» руководящих постов одними и теми же лицами или группами лиц не совсем правильно, не подлежит сомнению, что в России состав властвующей элиты обновился значительно меньше, чем в Восточной Европе.

Ситуация, в которой проводились первые относительно свободные выборы в российский парламент (1993 г.), требовала наличия политической организации, способной подтвердить легитимность правящей группы и укрепить ее политические позиции посредством создания в парламенте лояльного большинства. Выяснилось, однако, что использовать для реализации этой цели уже существующие партии невозможно. ‹…› Думается, что это «внепартийное» положение российской элиты и явилось главной причиной, обусловившей необходимость создания новой политической организации для участия в выборах. Характеристики подобной организации должны были отвечать критериям рациональности, заданным российским институциональным дизайном.

На выборах нижней палаты парламента России применяется «смешанная несвязанная» избирательная система. Две части этой избирательной системы по-разному влияют на партийное строительство и, следовательно, стимулируют собственные стратегии участия элит в выборах. С одной стороны, это формирование избирательного объединения (блока), с другой – выдвижение своих кандидатов в одномандатных округах в качестве либо независимых, либо «партийных». Теоретически, пропорциональная система должна вести к появлению многочисленных небольших партий, ибо голоса, поданные за мелкие партии, не теряются, как происходит при мажоритарной схеме в одномандатных округах. ‹…› В свою очередь, система относительного большинства, применяемая в одномандатных округах, способствует сокращению количества партий и часто ведет к формированию двухпартийной системы. Отсюда – различные наборы факторов успеха на выборах по двум частям российской избирательной системы. Система относительного большинства благоприятствует партиям, имеющим прочные региональные сети либо выдвигающим в качестве кандидатов в округах местных нотаблей. Одновременно она открывает окно возможностей для мелких локальных партий, которые не в состоянии преодолеть заградительный барьер. Стимулы к коалиционным взаимодействиям между партиями в рамках этой системы чрезвычайно слабы. Что же касается пропорциональной системы, то она позволяет победить партиям, не обладающим поддержкой на местах, и делает вероятным успех организаций, имеющих ярко выраженную идентичность. Такую идентичность можно почерпнуть из двух источников: а) харизматических качеств возглавляющего список лидера; б) на идеологической основе.

Назначаемость губернаторов не только не является шагом от демократии, но еще и делает политическую систему более динамичной. Назначаемые губернаторы могут сохранить равноудаленность от местных заинтересованных групп (Интерфакс, 29.11.2004).

Андраник Мигранян, политолог

Очевидно, что «партия власти» способна реализовать свое предназначение, т. е. стать «партией большинства», лишь при одновременной максимизации успеха по обеим частям избирательной системы. Достижима ли эта цель? В одномандатных округах естественной стратегией выглядит выдвижение местных начальников, которые, во-первых, вполне узнаваемы избирателями, а во-вторых, в состоянии задействовать такой важный политический ресурс, как клиентелизм. Иначе говоря, «партия власти» превращается в «партию начальства». Эта стратегия, наиболее последовательно реализованная НДР на выборах 1995 г., оказалась проигрышной. ‹…› проблема состояла, думается, в том, что опора на административную элиту подорвала идеологическую идентичность движения. Действительно, оптимальный в рамках местной политики имидж «крепкого хозяйственника» трудно ввести в какие-то идеологические рамки. С этим связана отмечаемая многими авторами размытость стратегических программных ориентиров «партий власти» в России. Но отсюда же, как представляется, проистекает и их принципиальная неспособность выгодно позиционировать себя на поляризованном электоральном поле. ‹…› используемая на российских думских выборах избирательная система препятствует успеху «партий власти», ибо задаваемые ею стимулы к партийному строительству внутренне противоречивы.

Особенности избирательной системы, применяемой на выборах главы государства, и время проведения последних оказывают значительное влияние на стратегии в области партийной политики. При выборах российского президента действует мажоритарная схема: в ситуации, когда ни один из претендентов не набирает абсолютного большинства голосов, проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, получившие наибольшую поддержку в первом туре. Согласно сформулированному М. Дюверже закону, мажоритарная система в два тура способствует формированию многочисленных, но связанных между собой партий. Провоцируя увеличение числа кандидатов в первом туре, такая схема создает сильные стимулы к коалиционным взаимодействиям. При этом пропрезидентские парламентские коалиции нередко в значительной степени отличаются от тех, которые создавались для участия в выборах. Вообще, в системах с сильным президентом парламентские альянсы неустойчивы. Поэтому оптимальная для президента стратегия все же заключается в том, чтобы в парламенте его поддерживала та самая партия, которая привела его к успеху на президентских выборах. Предпочтительно, чтобы такая партия опиралась на большинство, но в любом случае она должна быть достаточно сильна, дабы цементировать собой парламентскую коалицию. ‹…›

С созданием Общественной палаты мы даем дополнительные возможности для развития гражданского общества в стране. Общественная палата – абсолютно общественный орган, который получает в соответствии с законом громадные права. Речь идет, в первую очередь, о возможности проводить в рамках Общественной палаты экспертизу важнейших законопроектов, в том числе конституционных; осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти (Интерфакс, 16.03.2005).

Борис Грызлов, председатель Государственной Думы

‹…› независимо от избирательной системы, применяемой на выборах президента, фрагментация снижается, если они проходят одновременно с выборами парламентскими. Дело в том, что при одновременных выборах президентская партия неизбежно добивается весомого представительства в парламенте. В России, однако, сложился квазипарламентский формат электорального цикла, при котором парламентские выборы предшествуют президентским. Такое электоральное расписание ведет к тому, что выступающие на думских выборах «партии власти» не способны привлекать голоса, поданные за президента. Более того, проведение выборов в конце президентского срока побуждает избирателей переадресовывать «партии власти» все накопившиеся претензии к инкумбенту. Именно так, по нашему мнению, и произошло в России в 1995 г., когда не только избиратели, но даже элиты не захотели связывать себя с курсом обанкротившегося политического руководства. При этом на последовавших полгода спустя президентских выборах лояльность к действующему президенту заметно возросла ‹…›. Таким образом, принятое в России электоральное расписание, при котором парламентские выборы превращаются в своего рода «черновик» президентских, является крайне неблагоприятным для «партий власти».

Как показало исследование российского институционального дизайна, формирование в парламенте партии большинства является рациональной стратегией правящей группы. В то же время эта стратегия естественно вытекает из особенностей генезиса и функционирования современной российской политической элиты. Проведенный анализ позволяет констатировать, что теоретически оправданная модель «партии власти» – это партия парламентского большинства, служащая опорой президента как в парламенте (в виде доминирующей фракции), так и в ходе выборов (в качестве его собственной электоральной машины). ‹…›

Мы видели, что одно из основных препятствий к созданию эффективной «партии власти» связано с взаимной противоречивостью стимулов к партийному строительству, порождаемых двумя частями применяемой на парламентских выборах избирательной системы. Стало быть, простое институциональное решение проблемы состояло бы в реформе, заменяющей «смешанную» избирательную систему на «однородную». Вопрос лишь в том, какую из частей сохранить. Уже при Б. Ельцине довольно широкое распространение получило мнение, что «помилования» заслуживает система большинства в одномандатных округах. ‹…› Думается, однако, что отмена выборов по партийным спискам устранила бы важнейшее институциональное условие существования российских политических партий вообще, а значит – и «партии власти». ‹…› система большинства оставила бы президента один на один с парламентом, озабоченным местными проблемами и решающим их на основе клиентелизма. Вряд ли такая мера способствовала бы консолидации власти в стране. ‹…› Правда, выборы по партийным спискам требуют формирования четкого имиджа партии, а мы уже видели, что идеологическая идентичность «партии власти» по необходимости размыта. Однако этот недостаток можно компенсировать за счет харизматичности. Более того, в условиях сильной президентской власти подобный выбор становится естественным. ‹…›

Таким образом, «партия власти» – стратегия не только рациональная, но и принципиально реализуемая. Но каковы возможные последствия осуществления этой стратегии? Несомненно, важнейшим условием российской демократизации выступает расширение политического участия граждан, а это, в свою очередь, требует развития партий совсем иного типа. Более того, можно утверждать, что «партии власти» серьезно препятствуют становлению массового демократического участия. Однако подобное утверждение имеет смысл лишь в контексте анализа, игнорирующего переходный характер российской государственности. Низкий уровень смены элит в ходе российской политической трансформации привел к появлению целого ряда феноменов, которые, не являясь демократическими по существу, служат средствами адаптации авторитарных элит к новым институциональным условиям. Наиболее яркий пример такого рода феноменов – комплекс явлений, связанных с так называемым российским федерализмом. Не секрет, что последний долго был прикрытием для самых архаичных, авторитарных элементов государственного уклада. Не исключено, что преодоление подобных элементов когда-нибудь приведет демократическую Россию к государственной централизации. Однако, на наш взгляд, допустим и другой вариант развития событий – постепенное наполнение демократической институциональной формы, каковой, собственно говоря, и является федерализм, адекватным ей содержанием. Сходным образом обстоит дело и с «партией власти». Она может остаться прибежищем авторитарных тенденций или исчезнуть за ненадобностью, но возможна и ее эволюция в направлении «нормальной» партии, полностью адаптированной к условиям демократического общества. Такой путь представляется более органичным, если не более вероятным.