Текст книги "Научная организация управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России. Научно-практическое пособие"

Между тем конкретные социологические исследования, проводимые в регионах Сибири, показывают, что руководители различного ранга почти половину своего рабочего времени затрачивают на осуществление управленческих операций, не входящих в круг их должностных обязанностей. Заместители руководителей исполнительных органов публичной власти, председатели комитетов и начальники управлений зачастую сами исполняют документы, ведут длительные переговоры по телефонам, подготавливают письма для вышестоящих должностных лиц, причем не подписывая их, а следовательно, снимая с себя ответственность за их выполнение. Многие из руководителей имеют дело с бумагами и работают не с людьми непосредственно, а выполняют чисто технические функции, функции письмоводителей. Практически получается так, что различия между руководителями и рядовыми исполнителями заключаются только в разнице должностных окладов.

Председатели комитетов и начальники управлений исполнительных органов государственной и муниципальной власти России руководят работой подчиненных служащих, отвечают за эффективность их деятельности, но это вовсе не означает, что они сами должны решать все дела. Сущность управления, как заметила когда-то М.-П. Фоллет, заключается в умении «добиваться выполнения работы другими». Поэтому процесс передачи второстепенных дел подчиненным представляет собой акт, который превращает человека в руководителя²⁷⁵.

Руководители структурных подразделений исполнительных органов публичной власти призваны решать три категории дел. Во-первых, они должны давать поручения подчиненным, вооружать их своими идеями и направлениями мыслей. Во-вторых, им следует принимать к своему производству любое дело, которое ведется рядовыми исполнителями, если до них доходят сигналы о неправильном ведении этого дела. А такими сигналами являются, в частности, принимаемые ими жалобы или сообщения об обжаловании управленческих решений своих подчиненных. В-третьих, они должны самостоятельно рассматривать все категории дел, по которым уполномочены принимать окончательные решения.

В исполнительных органах государственной и муниципальной власти нашей страны применяются различные способы разделения труда служащих, обеспечивающие определенность задач и функций каждого работника. Так, разделение труда по видам работ либо по управленческим операциям возможно в исполнительных органах публичной власти специальной компетенции и в отраслевых органах управления. Отраслевой, секторальный способ более приемлем для функциональных органов. По территориальному принципу чаще всего разделение труда производится в подразделениях федеральных служб России, где сотрудников немного и каждый из них должен быть специалистом широкого профиля.

В исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления разделение труда между служащими осуществляется по сферам и функциям управления. Однако чрезмерная централизация права решать текущие вопросы в руках руководящих работников приводит к тому, что исполнители порой просто не знают, какие вопросы могут быть решены ими самостоятельно, а что нужно согласовывать со своим непосредственным начальником. Это ведет к многочисленным заседаниям, консультациям и утренним планеркам, а следовательно, к непроизводительной потере времени.

Специалисты по НОУТ настойчиво предостерегают руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти от проведения бесконечных заседаний, писания множества бумаг. Чрезмерное увлечение консультациями, советами, заседаниями зачастую свидетельствуют либо о слабой подготовке исполнителя, либо о неорганизованности всего аппарата управления или отдельных его звеньев, являющихся следствием отсутствия организаторских навыков у руководителей и необходимого опыта работы у специалистов.

В практике деятельности исполнительных органов публичной власти одной из важнейших проблем является оптимальное разделение труда между руководителем и его заместителями. В период усложнения государственной и общественной жизни, отмирания командного стиля руководства и появления новых форм и методов регулирования экономики и социальной сферы от него нельзя требовать всезнайства, умения квалифицированно решать специальные вопросы. Он должен сконцентрировать свое внимание на стратегических вопросах работы управления, на координации деятельности заместителей.

Освободить руководителя учреждения от выполнения несвойственных ему функций можно лишь при соблюдении определенных условий. На должности заместителей следует назначать только специалистов в соответствующих отраслях и сферах управления. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что между некоторыми отраслями и сферами управления существует объективная связь, жесткая взаимозависимость. Игнорирование этих факторов приводит к досадным неувязкам, отрицательно сказывается на результатах работы исполнительного органа публичной власти.

О значительных достижениях и серьезных промахах в практике разделения труда между руководителями исполнительных органов государственной и муниципальной власти России и их заместителями можно судить на примере уже бывшей администрации Омской области. В соответствии с указом губернатора Омской области от 5 января 2001 г. «О распределении обязанностей между руководителями администрации Омской области» разделение труда производилось главным образом по объектам и функциям управления²⁷⁶. Губернатор как высшее должностное лицо субъекта РФ формировал и возглавлял администрацию Омской области, организовывал ее деятельность на основе единоначалия, определял основные направления внутренней политики и развития международных и внешнеэкономических связей. Он руководил коллегией администрации области, координировал деятельность Главного государственно-правового управления Омской области и Комитета финансов и контроля Омской области. губернатор осуществлял контроль за деятельностью представительства администрации области при Правительстве РФ, взаимодействовал с управлением Федеральной службы безопасности РФ по Омской области и главным федеральным инспектором в Омской области.

Такой подход к разделению труда полностью соответствовал Конституции РФ, Уставу Омской области, федеральным и региональным законам. Но он с неизбежностью порождал серьезные проблемы в деятельности губернатора области по определению основных направлений внутренней политики, развития международных и внешнеэкономических связей, поскольку у него отсутствовал эффективный механизм выработки всех составляющих политики. Этот механизм был разорван на отдельные звенья, лишен своего внутреннего единства.

В администрации области выработкой политики занимались:

• Комитет по делам государственной службы Омской области;

• Экономический комитет Омской области;

• Комитет внешнеэкономических и межрегиональных связей Омской области;

• Главное государственно-правовое управление Омской области;

• Комитет по делам национальной политики, религии и общественных объединений администрации Омской области;

• Комитет по делам печати и полиграфии Омской области;

• Комитет по делам телевидения, радиовещания и средств массовых коммуникаций Омской области;

• Комитет по безопасности администрации Омской области.

Деятельность «политических» комитетов координировал губернатор Омской области и пять его заместителей. С точки зрения НОУТ функцию координации необходимо было возложить на первого заместителя губернатора области, который отвечал за выработку политики администрации в целом. Только в этом случае удалось бы координировать усилия всех служб администрации области, разрабатывающих основные направления внутренней политики, международных и внешнеэкономических связей. Губернатор смог бы получать добротные материалы концептуального характера, позволяющие определять политику в важнейших отраслях и сферах жизнедеятельности области.

В сложившейся ситуации основные направления внутренней политики, развития международных и внешнеэкономических связей Омской области должен был определять государственный орган исполнительной власти общей компетенции, который в то время отсутствовал. Только в этом случае удастся скоординировать усилия всех структурных подразделений администрации Омской области, разрабатывающих основные направления внутренней политики, международных и внешнеэкономических связей. Губернатор смог бы получать добротные материалы концептуального характера, позволяющие определять политику в важнейших отраслях и сферах жизнедеятельности области.

Совершенно неоправданным представляется искусственное дробление социальной сферы. В частности, на первого заместителя губернатора Омской области, организующего взаимодействие с правоохранительными органами, органами местного самоуправления и силовыми структурами, была возложена координация деятельности Главного управления здравоохранения Омской области, Комитета по фармацевтической деятельности и производству лекарств и других медицинских служб и фондов. В то же время в ведение другого заместителя были переданы остальные службы социальной сферы, такие, например, как Комитет социальной политики Омской области, Главное управление социальной защиты населения Омской области²⁷⁷. В результате единая система управления, обеспечивающая право человека на достойную жизнь, была лишена единого координационного центра, что отрицательно сказывалось на эффективности ее функционирования.

Объективная связь, глубокая взаимозависимость существует между такими отраслями, как общее и профессиональное образование, наука и высшая школа, культура, физическая культура и спорт, информационная и молодежная политика. Если рассматривать культуру как систему знаний, умений, навыков и социальных норм поведения, отражающих передовой отечественный и зарубежный опыт по производству материальных и духовных благ, воспитанию человека, то нетрудно сделать вывод, что общее и профессиональное образование составляет основу культуры. Поэтому все перечисленные отрасли должны были находиться в ведении одного заместителя губернатора Омской области, имеющего соответствующее профессиональное образование и необходимый опыт работы по специальности. Их ни в коем случае нельзя было передавать в качестве своеобразного довеска к социальной сфере, как это и произошло на практике²⁷⁸.

Хотя охрана природы и рациональное использование природных ресурсов являются вполне самостоятельными сферами общественной практики, усилия экологических служб должен был координировать на региональном уровне один из заместителей губернатора области. Только в этом случае можно было при решении вопросов хозяйственного освоения природных богатств отдавать предпочтение охране природы, поскольку ее оскудение на значительном пространстве области далеко превзошло допустимые пределы. Однако функция координации деятельности экологических служб на территории Омского Прииртышья была разделена по непонятным причинам между четырьмя заместителями губернатора области²⁷⁹. Конечно, четыре зама – не семь нянек, но если бы дело пошло так и дальше, то природа со временем превратилась бы в окружающую среду.

Справедливости ради следует отметить, что нормами регионального законодательства с исключительной четкостью был определен круг объектов управления, подведомственных заместителю губернатора области по вопросам промышленности, строительству, транспорту и связи. На него была возложена координация деятельности почти всех служб, осуществляющих управление в сфере материального производства, что полностью отвечало требованиям НОУТ, характеру взаимосвязей подведомственных объектов. Оставался открытым лишь вопрос о норме управляемости, поскольку нагрузка заместителя превышала всякие допустимые пределы²⁸⁰.

Однако вместо того, чтобы совершенствовать структуру администрации Омской области и систему разделения труда между губернатором и его заместителями, администрация области была ликвидирована и взамен нее сформированы правительство, министерства и другие органы исполнительной власти. Тем самым было нарушено важнейшее требование НОУТ: не перестраивать направо и налево, а максимально использовать уже достигнутое. Произвольное реформирование субъекта управления при неизменных параметрах объекта управления порождает сложнейшую проблему несоответствия элементам системы управления, вызывает явления дезорганизации. Это приводит, как уже отмечалось в научно-практическом пособии, к усложнению структуры управления, росту бюрократического аппарата, неоправданному расходованию бюджетных средств, снижению эффективности управления.

Разделение труда между руководителем исполнительного органа государственной или муниципальной власти и его заместителями должно быть подкреплено необходимыми гарантиями. Наиболее важными из них являются следующие гарантии:

• заместителю запрещено рассматривать вопросы, относящиеся к компетенции другого заместителя, без специального поручения руководителя;

• информация должна подаваться заместителю только по тем вопросам, которые относятся к его ведению, что обеспечивается рациональной системой документооборота;

• руководители комитетов, управлений и других структур могут разрешать вопросы, относящиеся к их ведению, только с тем заместителем, который курирует их подразделение;

• межотраслевые вопросы заместители должны разрешать на принципах согласования, отдавая предпочтение компетентности и профессионализму своего коллеги по службе.

Четкое разделение труда между служащими исполнительных органов государственной и муниципальной власти России не исключает делегирования задач и полномочий лицу, которое принимает на себя ответственность за их выполнение. Скорее напротив, этот процесс, с помощью которого осуществляется дополнительное разделение труда между служащими, является обязательным для любой эффективно действующей организации. На практике делегирование может принимать такие, например, формы, как передача служащему определенных полномочий, дача исполнителю индивидуальных заданий и поручений, наделение правом подписи документов, распоряжение финансами в заранее оговоренных суммах.

В практике деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России обычно делегируются следующие виды полномочий:

• решать частичные, узкоспециальные проблемы, в которых исполнители разбираются заведомо лучше руководителя;

• осуществлять подготовительную работу (обобщение различных материалов, подготовку докладов, написание аналитических справок), необходимую для принятия управленческого решения;

• участвовать в различного рода совещаниях, выступать с докладами, делиться опытом работы²⁸¹.

При выполнении наиболее сложных работ, а также в целях избежания штурмовщины при решении срочных задач делегирование осуществляется в несколько иных формах. В таких случаях специалисты по НОУТ рекомендуют:

• отделить более трудные или важные работы от работ сравнительно простых и передать их на выполнение опытным работникам;

• отделить срочные работы от повседневных и ускорить выполнение срочных, в частности расчленить их на ряд последовательных операций и организовать поточное их выполнение, либо поручить эти работы специально подобранным служащим комитета или управления;

• отделить работы технического или специального характера от работ более общего характера и передать их выполнение техническому работнику, а при возможности – механизировать²⁸².

Задачи и полномочия делегируются должности, а не индивиду, который занимает ее в данный момент. Причем руководитель не имеет права делегировать задачи и полномочия, которые противоречат действующему законодательству или правилам служебной этики²⁸³. Ни при каких обстоятельствах не делегируются полномочия по выработке общей политики работы исполнительного органа публичной власти, по осуществлению общего руководства, принятию управленческих решений в условиях критических ситуаций или повышенного риска, по рассмотрению конфиденциальных вопросов, по мотивации труда служащих мерами поощрения или наказания²⁸⁴.

При делегировании передаются только задачи и полномочия, но ни в коем случае не ответственность. Ответственность – это определенно установленная подотчетность о выполнении служебных обязанностей. В отличие от задач и полномочий ответственность нельзя передать другим и таким путем избавиться от нее. Если руководитель обнаружит, что по тому или иному заданию не была точно установлена ответственность конкретного служащего, то он должен добиться, чтобы к ответственности был призван начальник соответствующего структурного подразделения, поскольку он отвечает не только за свою работу, но и за работу своих подчиненных. Это правило, к сожалению, не всегда соблюдается в работе исполнительных органов государственной и муниципальной власти России.

Необходимым условием эффективного разделения труда в исполнительных органах публичной власти страны является четко установленная взаимоподчиненность и взаимозависимость служащих. Нам приходилось неоднократно наблюдать, как одному и тому же ответственному работнику давались срочные задания заместителем губернатора Омской области, заведующим организационным отделом, руководителем секретариата. Ясно, что при таком положении дел исполнителю нельзя заранее планировать свою работу, что делает ее заведомо малоэффективной.

Представляется, что в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России наиболее приемлемым принципом взаимоподчиненности служащих является принцип единоначалия, который применяется при иерархических структурах аппарата управления. Он широко известен в теории и практике управления. Формулируется этот принцип довольно просто: «Любой член организации отчитывается непосредственно перед своим руководителем».

Согласно принципу единоначалия служащий должен получать задания и полномочия только от одного руководителя и нести перед ним ответственность за их реализацию. Или по словам Г. Кунца и К. О’Доннела: «Чем более полным будет официальное отношение между индивидом и его единственным начальником, тем меньше возможность возникновения конфликта и тем больше чувство личной ответственности за результаты»²⁸⁵.

На основе единоначалия информационное обеспечение государственных и муниципальных служащих осуществляется только через их непосредственного начальника. Служащий, у которого возникли какие-либо затруднения в работе, не может обратиться через голову своего непосредственного начальника к руководителю более высокого ранга за дополнительной информацией. Точно так же и руководитель высшего ранга не может подавать информацию непосредственному исполнителю, минуя руководителей промежуточных уровней. В практике деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти России не должны иметь место обходы и перескакивания через какое-либо звено управленческой цепи.

Из этого правила может быть лишь одно исключение. Если в структурном подразделении исполнительного органа публичной власти в штате состоит 5–10 служащих и заместитель руководителя, то строгое соблюдение принципа единоначалия значительно удлиняет управленческую цепь, замедляет обмен информацией и, главное, снижает оперативность в принятии решений. Поэтому руководитель должен обеспечивать служебной информацией всех сотрудников своего подразделения, требовать от каждого из них отчета о выполнении заданий, а заместителя рассматривать как специалиста по отдельным поручениям, заменяющего его во время отпуска или командировки.

Несоблюдение этих простых и понятных правил в работе исполнительных органов государственной и муниципальной власти России вносит путаницу и неуверенность во взаимоотношения служащих, что снижает эффективность управления экономическими и социальными процессами.

В практике деятельности государственных и муниципальных учреждений России иногда возникают ситуации, когда требуется кооперация труда служащих разных структурных подразделений. Чаще всего это бывает при создании рабочих групп для решения сложных межведомственных проблем или подготовки крупной акции. Решением руководителя распределяются задания и полномочия между всеми служащими, входящими в группу. Однако ответственность за результаты работы в целом возлагается только на руководителя группы. Поэтому он несет ответственность не только за свою работу, но и за работу всех членов группы. Тем самым исключаются ситуации, когда за конечные результаты работы группы отвечают все, а конкретно никто.

Совершенствование организации управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти страны в определенной степени зависит от результатов отделения вспомогательных операций от процесса управления. Решить эту проблему можно лишь с внедрением научно обоснованной системы подготовки в учебных учреждениях вспомогательно-технических работников и систематического повышения их квалификации. От технических работников зависит и время руководителя, и его возможность заниматься творческой работой. От их умения зависит четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до исполнителя, масса мелких организационных вопросов, что в конечном счете избавляет руководителей от бесцельной траты времени, дает им возможность решать основные вопросы управления, спокойно подумать над работой в целом.

О необходимости подготовки и повышения квалификации руководителей исполнительных органов государственной и муниципальной власти России в последнее время много говорят и пишут. Однако на проблему деловых и личностных качеств вспомогательно-технических работников аппарата управления почти не обращается внимания. Почему-то принято считать, что тракторист должен сдать серьезные экзамены, прежде чем его допустят к практике, повар и раздатчица обедов в столовой должны пройти трехлетнюю подготовку в кулинарном училище, плотник, каменщик и маляр должны закончить профессионально-техническое училище, кочегар парового котла должен выдержать экзамен перед авторитетной комиссией на звание «дипломированный кочегар» и только тогда они считаются настоящими специалистами и могут приступить к работе. В течение своей трудовой деятельности эти специалисты обязаны повышать свою квалификацию, готовиться к получению более высокого разряда. Почему же, например, от технического секретаря не требуется специального образования и подготовки? Для выполнения вспомогательно-технических операций в исполнительных органах публичной власти требуется не меньше организаторских способностей, знаний и умственного труда, чем для любой из названных специальностей. Кроме того, требуется известный опыт и образование. Технический секретарь, как уже отмечалось, должен хорошо знать структуру аппарата исполнительного органа государственной или муниципальной власти, специфику взаимоотношений с другими ведомствами, все тонкости делопроизводства, уметь работать с компьютером, общаться с посетителями, вести протокол приемов и совещаний, быстро подготовить необходимую информацию, соблюдать порядок и систему в своей работе, быть вежливым и тактичным.

К сожалению, вспомогательно-технические должности в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления часто занимают девушки, завалившие вступительные экзамены в высшие учебные учреждения. Своей главной обязанностью они считают «впуск» посетителей к руководителю, разноску корреспонденции и выполнение незначительных вспомогательных операций. Фактическая занятость этой категории работников, по нашим наблюдениям, составляет 20–30 % рабочего времени в день; остальное время тратится малопроизводительно. А это ведет к тому, что руководители с большим опытом и знаниями, способные действительно дать много обществу, вынуждены осуществлять вспомогательно-технические функции, отвлекаться от решения принципиально важных вопросов общегосударственного, регионального или муниципального значения, работать с большими перегрузками. Тем самым снижается эффективность управленческого труда в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России, что отрицательно сказывается на регулировании экономических и социальных процессов в целом.

Вопросы для самоконтроля

1. Какими объективными критериями необходимо руководствоваться при проектировании эффективной системы исполнительных органов государственной и муниципальной власти?

2. Как определить оптимальный набор структурных подразделений исполнительного органа публичной власти?

3. В чем заключаются принципиальные различия между горизонтальной и вертикальной структурой управления?

4. В каких исполнительных органах государственной и муниципальной власти возможно обеспечить оптимальное сочетание вертикальной и горизонтальной структур управления?

5. Что понимается под должностью исполнительного органа публичной власти?

6. Какие функциональные обязанности включаются в содержание руководящей должности?

7. Перечислите обязательные и факультативные квалификационные требования к кандидату на руководящую должность в исполнительных органах государственной и муниципальной власти.

8. Какие нравственные требования необходимо учитывать при подборе кандидата на руководящую должность в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

9. Раскройте наиболее существенные свойства интеллектуально развитой личности, способной занять руководящую или исполнительскую должность в органах государственной или муниципальной власти.

10. Кандидатам с каким типом темперамента необходимо отдавать предпочтение при замещении руководящей должности в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

11. Покажите достоинства и недостатки различных типов мышления кандидатов на замещение вакантных должностей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти.

12. К каким последствиям приводит отсутствие системного мышления у руководителей различного уровня исполнительной власти России?

13. Какую роль играют стереотипы мышления и поведения государственных и муниципальных служащих в осуществлении управленческих функций?

14. В каких формах проявляется конформизм в системе государственного и муниципального управления?

15. Какие имеются способы замещения должностей в исполнительных органах государственной и муниципальной власти России?

16. Дайте характеристику форм профессионального образования государственных и муниципальных служащих.

17. Что понимается под аттестацией государственных и муниципальных служащих?

18. По каким критериям должна оцениваться профессиональная деятельность государственных и муниципальных служащих?

19. Какие формы разделения и кооперации труда получили широкое распространение в исполнительных органах государственной и муниципальной власти?

20. Кто несет ответственность за выполнение служебного задания при кооперации?